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中图分类号：C913.5文献标识码：A文章编号：1009-2463(2006)06-0069-05
流动人口子女，毫无疑问，和城市居民的子女一样都是受我国《义务教育法》的保护。但在具体执行过程中，受制于城乡二元结构和户籍制度，流动人口子女义务教育权利在流入地受到了不公正待遇。种种的社会排斥现象，都是“唯身份论”扩展而来的“唯户籍论”在作怪。近年来，从中央到地方都试图来改变这种现象。
为了解决流动人口子女九年制义务教育的学校教育问题，1996年原国家教委印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办学(试行)》，在部分省、区进行试点。1998年，原国家教委，公安部联合制定了《流动儿童少年就学暂行办法》。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》强调指出：“要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，从全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利。”[1]“两个为主”的社会政策确立，为流动人口子女学校教育问题在现阶段解决提供了政策依据。2003年经国务院同意国务院办公厅转发教育部、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。把解决流动人口子女就学问题作为政府考核指标，督促各地重视解决流动人口子女的教育问题，促使流动人口子女教育与城市居民子女的学校教育逐步趋向同步发展，为实现义务教育的公平化而努力。
在社会政策和现实环境的互动中，流动人口子女学校教育形成了两种解决途径：即公办学校的主渠道和民办学校的辅助渠道。对于带有“贵族式”的私立学校不在研究范围之内，这种学校是对超常规教育需要的满足。
一、问题的提出：流入地学校教育的优势
我们的研究方法分为问卷调查和提纲式小组座谈。问卷调查对在公办学校和民工子弟学校的流动人口子女共发放学生问卷600份，回收有效问卷595份；家长问卷600份，有效回收563份；教师问卷240份，回收有效问卷212份。同时，在调查点还召开了16个座谈会，具体包括：公办学校教师座谈会、民工子弟学校教师座谈会、流入地学生座谈会、本地居民子女座谈会，流出地留守家长及隔代家长座谈会、流出地村干部座谈会等。
人口迁移和流动是社会变迁的有机组成部分。随着我国改革开放的深入，农村剩余劳动力在城乡之间和区域之间开始大规模地流动。1982年流动人口总数为3000万，1995年为8000万，而2000年的“五普”数据则已超过12000万，2003年的统计数字已经突破13000万，也就是说，约10人中就有1人是流动人口，而且其规模会越来越大。大规模人口流动和家庭化流动趋势增强，必然牵涉到越来越多的学龄人口。教育部长周济2006年4月27日在向全国人大常委会做关于普及义务教育和实施素质教育的工作报告时透露，2004年中国随父母进城的义务教育阶段适龄儿童已达到640多万，托留在农村的“留守儿童”有2200多万。[2] 在浙江省杭州市流动人口子女入学人数也持续增长，2002年杭州市外来学生仅3.3万人，但到2005年已经达到9.95万人，比2004年增加19.90％，仅六城区就达到5.17万人，占全市中小学生总数的28.6％。[3]
我国义务教育体制实行的是“户籍管学籍”，也就是说，一旦离开户籍所在地其义务教育权利的制度性保障也就随之丧失，流动人口子女在流入地就成为“弱势的弱势”，父母在社会身份上的弱势直接延伸到其在流入地接受义务教育权利实现的弱势。根据我们的调查，无论流动人口子女还是城市居民子女、是家长还是教师都认为以流入地为主来解决流动人口子女学校教育有明显优势。
首先，就流动人口子女在流入地就读满意度来看，他们对就读学校相关情况的满意度很高。学生的“很满意”和“基本满意”两项相加，在校园环境、教学条件、学风状况和学校管理上分别达到94.12％，92.10％，80.34％，86.89％(参见表1)。
而且，流动人口子女认为在流入地学校上学使自己各方面都有了很大的进步。学习方面的进步最大，认为“在进步”的达到65.12％(见表2)。
同时，在接受调查的流动人口子女中超过半数在现居地学习不足三年，当问及与家乡相比时，有68.57％的学生认为“在现居地读书好”，认为“在家乡读书好”的只占16.97％。13.11％的同学认为“无所谓”，1.34％的同学未选。
流动人口子女为外面的世界所吸引，尽管他们有的在简易民工子弟学校，即使在公办学校也是各方面条件比较差的，这组数据从侧面反映了我国义务教育城乡之间的差别有多大，在流入地的义务教育均衡化发展是多么的迫切。
其次，就城市居民子女与流动人口子女关系看，相对于流动人口子女自身具有“外来身份”意识而在行为上表现为相对封闭而言，本地学生对外来学生并不存在“想象”中的歧视和排斥，社会对流动人口子女的“标签”在本地学生意识上并不强烈。[4]
他们有什么值得你学习的吗？——他们很节俭，不吃零食。他们肯吃苦耐劳。体质比我们好。
你们和他们一起玩吗？——我们都一起玩的。我们同学中是不讲身份，只讲交情的。
你们觉得班上是清一色的本地学生好还是有外地学生好？——有外地学生好。他们和我们有点不一样，可以学到很多东西。
你觉得他们最需要的是什么？——他们最缺乏的是钱。他们有困难又不愿开口求人，生怕我们瞧不起他们。民工子弟应该少交一点钱，他们本来就很穷的。
流动人口子女与城市居民子女的关系在混合班制中更具建设性，而且，混班开始的越早同学之间的关系越好。有接触才有机会了解，有了解才有机会认同，有认同才有机会融合。
再次，就流动人口家庭父母感受度来看，家长们都认为子女最好是带在自己身边，放在老家上学是一种无奈的选择。有74.78％的家长们认为在流入地解决子女教育问题与在流出地解决相比要好得多，整整高出57.50个百分点。家长们普遍感受到子女在流入地学校就读后，各方面都有了“喜人”的变化(见表3)。
最后，就教师对流动人口子女学校教育的认知来看，第一，公办学校能否收取流动人口子女就学的问题，有78.30％的教师认为“没有困难”，近半数的老师认为在师资上和设备上都“没有困难”；最为集中的是超过半数的人认为在学籍管理上存在很大困难，还有32.08％的老师认为“地方教育经费有较大困难”。这说明教师队伍在社会对流动人口子女的“标签”作用下，对这个群体也产生一定程度的偏见。同样，在绝大多数教师(80.19％)“欢迎流动人口子女来本地公办学校就读”的情况下，还有13.86％的教师“持不欢迎态度”。第二，流动人口子女在流入地公办学校的公平待遇问题，有高达78.77％的老师认为流动人口子女在学校中得到了公平的待遇。这个结果有点出乎意料，不过这还牵涉到教师对“公平待遇”的理解，教师们普遍认为不公平集中表现在借读费太高。
二、流入地两种途径的学校教育
经过几年的实践，各地政府和教育职能部门根据本地教育资源的具体情况，结合流动人口子女就学的特点，形成了流动人口子女学校教育的两种途径。
(一)各级政府积极推进，公办学校发挥主渠道作用
在解决流动人口子女的学校教育问题上，各级政府坚持流动人口子女学校教育以当地“公办”中小学校为主，充分发挥九年制义务教育的主渠道作用。
流入地政府，在解决流动人口子女学校教育上，强化政府行为，把解决流动人口子女教育问题作为政府应尽的责任，发挥政府的统筹作用，把流动人口子女的教育纳入当地教育事业的发展规划之中，统筹安排。
目前，政府大力鼓励公办学校以“借读”的方式来接收流动人口子女的入学，具体的做法上又可以分为“混班”和“分班”两种形式。混班制是指流动人口子女可以随时插班，跟班就读，这种现象目前是居多，特别是在城乡结合部的公办学校由于本地生源减少，调整招生重点大量招收流动人口子女，甚至出现流动人口子女的就读人数高于城市居民子女的就读人数，例如浙江杭州的求知学校就是如此。分班制是指在公办学校中单独设立民工子弟班级。浙江宁波的孔浦中学就是按照这种方式来操作的。
从全国来看，公办学校的主渠道作用是明显的。到2004年底，北京市已接纳28.8万名义务教育阶段的农民工子女就读，其中21万名在公办学校，占74％；在浙江杭州、义乌等市，这一比例超过了90％。广东省义务教育阶段的流动人口子女近80万名，其中52万名在公立学校就读，占到总数的65％。[4] 目前在浙江杭州市90％以上的中小学公办学校对流动人口子女开放。公办学校在挖掘现有教育资源来解决流动人口的子女学校教育问题还是有能力和空间的，流入地的公办学校在大力推进“小班化”教育进程中，也要注重接纳流动人口子女的就读。政府应确实履行义务教育主体地位的责任，积极消除流动人口子女学校教育上的社会排斥现象，推动流动人口对流入地的社会融合度。
(二)重视社会力量办学，民工子弟学校发挥辅助渠道作用
民工子弟学校的出现，实际上是流动儿童少年九年制义务教育需求在制度供应缺乏和滞后的状况下所引发的非正规的体制外供应。尽管此类学校存在着诸如安全卫生、师资、教育质量、稳定性甚至还有追求利润而不重教育质量等问题，但却恰恰实现了对九年制义务教育的有效补充，成为解决流动人口子女学校教育的辅助渠道。
在民工子弟学校的演化过程中，大致存在以下两种形式。一是“国有性质”的。可分成“国有民办”类型，即由政府提供场所、校舍和相应的教学设施，给予政策上的支持，具体操作则采用市场化的方法；还有“公办民助”类型，通过整体购买和接管将原有私人创办的简易民办学校办成公办学校的分校，由接收的公办学校统一管理，按照民办学校的机制运行；另外一种是由社会力量(个人、企业、社会团体)所兴办的民工子弟学校，这类学校其相应的生存空间较小，但数量却很大。
1.以“国有民办”形式创立的民工子弟学校
这类学校仍以政府为主导，实践表明，它们在民工子弟学校中能带来示范作用，对于平抑收费标准，规范办学行为，提高教学质量都发挥积极作用。1999年杭州天成小学开创了国内民工子弟学校“国有民办”的先河。1998年，江干区政府利用原新塘小学校址，投资30万元进行扩建和维修，1991年1月正式开班，到2004年9月，集团已经发展到4个校区，从幼儿园到初中50个班级，2611名学生，117名教职工。
杭州市这种“国有民办”的民工子弟学校模式形成很好发展势头，陆续创立了与“天成”同性质多所民工子弟学校：即明珠实验小学、蓝天学校、春蕾实验小学、运河小学等。杭州市本级及各区、县(市)都设立了外来务工人员子女义务教育专项经费，以补助招收外来务工人员子女的学校经费不足，2005年补助经费达260万元。这些经费除了补助招收流动人口子女的公办学校外，主要补助了这些“国有民办”的学校。这些学校为流动人口子女学校教育作出了贡献，积累了大量基层经验，坚持了流入地政府的“主导和强势”，形成了独特的“杭州经验”。
2.以私有或股份合作制形式举办的民工子弟学校
这类学校的开办进一步拓宽了解决流动人口子女学校教育的途径。宁波的“求知学校”，是由宁波张人置业有限公司投资开办的私立民工子弟学校，经市政府批准于2002年9月1日正式招班。学校占地15亩，建筑面积4500平方米，是一所全日制九年一贯制学校。2005年9月发展到学生1800多人，分设35个教学班。这是条件“很好”的民工子弟学校，有自己独立的校舍等。
还有就是由流出地的一些“能人”来到流入地来投资兴办的民工子弟学校，大多数是属于简易民工子弟学校。最著名的是，易本耀在1994年创立的北京行知实验小学，现在已经有办学许可证，学生人数超过3000人；由于缺乏相关资源的整合，现在还是租房办学，在10多年“风雨”中，校舍已经搬了8次。[5] 其发展历程是民工子弟学校发展的一个缩影。义乌苏溪镇的华立民工子弟学校，就是由安徽定远县何开华来浙江创办，2000年开办以来，主要以招收安徽定远县的民工子弟为主，使用的教材也是安徽省的统编教材，2003年已经发展到700多名学生。该校在流出地政府和义乌市政府共同努力下，已成为当地民工子弟学校的一个“样板”。
三、对现有两种途径的评价
流动人口子女在流入地实现学校教育的两种途径，各有利弊，其未来发展趋势也是各不相同。我们对其评价的目的就是要澄清人们认知上的一些误区。
(一)对公办学校解决途径的评价
让流动人口子女就读于公办学校其优势是明显的。就教学的科学化和规范化而言，教学的质量是有保证的，更重要的是让流动儿童少年随班就读于公办学校，可以加快流动人口子女与城市学生的融合，促进流动人口子女与城市学生的互学、互补作用，使流动人口子女在流入地能平等地享受九年制义务教育，以实现义务教育的公平化和教育资源的共享。这也是把联合国科教文组织所倡导的“全纳教育”理念落实到流动人口子女学校教育中的具体表现。[6]
当然，即使能够实现这一步，这种公平化还是相对的。流动人口子女在流入地公办学校中是以“借读”的形式来实现的。目前，在地方政府的社会政策指导下，几乎所有公办学校在接纳流动人口子女就读时都收取一定的借读费，从每学期200-800元不等。这对每月只有1000多元收入的流动人口家庭无疑是有经济的压力。流动人口家长问卷调查数据显示，家长们“对子女学校教育”感受到的最大困难是“自己文化不高无法为子女创造良好环境”，占39％，排第二的是感受到学费太高，占26％。但是绝大多数家长都认为最主要是“自己要努力挣钱”，占80％；只有2％的家长选择“实在没办法就让子女退学”。因此，要真正实现公平化，必然要牵涉到城乡一体化制度的确立，突破“户籍管学籍”的传统教育体制。
在公办学校接纳流动人口子女就读中，混班制是最佳方式，也是效率最高的一种方式。混班制在教育过程中使得流动人口子女和城市居民子女实现“面对面”碰撞，同学之间的异质性成为教育的资源，使每个学生的需要都得到充分满足，都能积极参与到集体的合作中。这是最有利于流动人口子女重新社会化和社会支持网络系统的构建。而在公办学校的分班制则是不宜提倡的，尽管在初始阶段可以避免流动人口子女和城市居民子女的矛盾和冲突，便于学校管理和教学业绩的完成，但长此以往，流动人口子女和城市居民子女犹如“两条平行线”，可望不可及，这会加深儿童青少年对“外地人”和“本地人”的社会身份的认同，而不利于两者的相互宽容和融合。
同时，面对招商引资和“民工荒”的现象，有些地方政府对公办学校接受流动人口子女就学作为“吸收外资”和“留住熟练工人”的重要措施之一。例如，浙江义乌市制定了一系列的优惠政策，一是在该市经济开发区、工业区投资办厂，安家落户者子女的入学，享受所在地居民同等的待遇；二是在该市经商办厂并纳税1万元以上以及从事种植养殖业的外来子女的入学，享受所在地居民子女同等待遇，免收规定项目的各种费用；三是在该市经商办厂并且年纳税1万元以下外来子女的入学，学校在收费时减免一半；四是对家庭经济确实困难的流动人口子女的入学，酌情减免费用或免收全部费用。这样，把流动人口子女的学校教育问题提升到影响社会经济发展高度来加以认真对待。
(二)对民办学校的解决途径的评价
民工子弟学校的创建是符合市场需求而产生的。流动人口的主体是农民工，其预期的收益缺乏稳定性，部分人不仅在经济上难以承担其子女进入流入地公办学校的费用，在心态上也缺乏融入城市主流文化的足够准备。[7] 他们希望自己的孩子能在一个具有“文化亲和力”的环境中成长，普遍希望到“自己的学校”去读书，以求得“文化上的认同”而达至精神的平衡。
应该说，除去市场趋利动机以外，民工子弟学校实际也包含了对弱势群体的人文关怀，是对流动人口子女学校教育的有效补充。在现阶段对民工子弟学校在采取鼓励支持政策的同时，更重要的是要加强管理，规范办学行为，把民工子弟学校同样纳入到流入地基础教育的有机组成部分。因此，对符合标准的学校，及时予以审批和备案；对不符合标准要求的，要积极扶持，限期整改；对完全不具备办学基本要求的，纯粹市场趋利则要坚决加以取缔。如果必要，也可以采取地方政府整体购买或接管简易民工子弟学校变身为公办学校，实现政府在流动人口子女学校教育上的主导性地位。
既然民工子弟学校的存在有其合理性，也就必然有其自身的优越性。第一，学籍管理采取动态化。杭州天成小学对流动人口子女入学实行“三只要”，即“只要班级有学额(或扩班的可能空间)，只要符合入学条件，允许随时插班；只有有正当理由，允许随着转学。第二，教学上采取“分层——补偿”教育方法。针对学生特点，分类要求，分层指导，为来自各地的学生展示个性化的家乡文化提供载体和机会，鼓励学生热爱家乡，增强主人翁意识和社会责任感。第三，费用低廉且收取方式灵活多样。“先读书，后付款”，一般允许按月分期付款，或暂时拖欠部分款项等；对于特别困难的学生，还减免部分或全部费用；对于中途转学，则可按实际就学天数退还部分学费等。第四，师资管理上的市场化。教师队伍实行聘任制，多渠道引进教师。
当然，民工子弟学校的先天性不足也非常明显。第一，相对于公办学校而言，教学条件差，教学环境不尽如人意。杭州天成教育集团已经成为上规模的国有民办民工子弟学校，学校运动场所绝对匮乏，电子阅览室等都只能说“名存实亡”。第二，学生的生源素质相对较差，很难做成“名校”品牌，民工子弟学校能获取的社会支持的可能性很少，“做大”民工子弟学校应该是一个认知误区。第三，民工子弟学校的未来生存问题。随着公办学校挖掘潜力，加之政府加大对公办学校招收流动人口子女的学校的政策倾斜，公办学校降低借读费，直至最终取消借读费，这势必会挤压民工子弟学校的收费空间，不能有相对的“高收费”，没有政府教育经费的投入，就会带来办学的“恶性循环”。
我们认为：解决流动人口子女学校教育的“主渠道”是公办学校，难点和重点是作为弱势群体的农民工子女学校教育；现阶段，由于社会发展的不平衡性，国有民办的民工子女学校是解决流动人口子女教育的“次渠道”，是一种现实的选择；但独立投资的民工子弟学校只是一种过渡形式，流动人口子女学校教育必将融入城市教育体系，民工子弟学校也将完成其历史使命而终结。因此，从某种意义上而言，开办民工子弟学校到最终民工子弟学校的消亡，这都是历史发展的必然趋势，也是各级地方政府必须完成的历史使命。