农业产业化与政府职能转变——关于漯河农业产业化的思考，本文主要内容关键词为：漯河论文,农业产业化论文,化与论文,农业产业论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
河南省漯河市是我国粮食主产区农业产业化的先进地区。1998年夏对漯河农业产业化的考察，引发了我们政府职能转变的一些思考。
一、一个有效的政府对于农业产业化的意义
漯河农业产业化的兴起、发展和繁盛，处处留下了政府驱动的痕迹，又处处在减少政府干预的空间。这种貌似矛盾的情形，正是漯河农业产业化给出的重要启示。
作为我国的一个省办内陆特区，漯河市领导对于市场经济条件下政府的职能有着清醒的认识。在漯河的农业产业化过程中，政府有所不为又有所为，既避免了对市场的不当干预，又帮助了市场的更好运行。漯河的现实充分表明，一个有效的政府是农业产业化的必备条件。
世界银行1997年世界发展报告《变革世界中的政府》，给出了关于政府职能的最新理论。报告认为，发展离不开有效的政府，一个有效的政府是发展的必需品，而不是奢侈品。市场需要保证以尽可能低的交易成本顺畅运行的机构和准则，而这种机构和准则，只能由政府提供。那种认为发展战略仅是在政府与市场之间进行选择的思想是不明智的。这两者之间是紧密相连的。各国需要市场来促进增长，但它们也需要有能力的政府机构来发展市场。政府行动在为市场奠定机构基础方面具有决定性意义。政府能力——它有效地提供集体物品的能力——是为发展提供充满活力的机构性框架的中心。
具体的，市场经济中的政府职能，可分为两大类三层次（见表1）。
表1
市场经济中的政府职能分类
解决市场失灵 促进社会公平
小职能
提供公共物品
消除贫困
中型职能 外部效应内部化 克服垄断 克服信息不完全 提供社会保障、实行收入再分配
积极职能
实施正确的产业政策
实行资产再分配
政府作为市场的仲裁者，(1)提供为有效经济活动设定正确激励机制的宏观和微观经济环境，帮助市场给出正确的信号；(2)提供能促进长期投资的机构性基础设施：财产权、和平、法律、秩序和规则，保护市场主体的正当权益。政府作为市场的参与者，(3)提供基础教育和医疗保健等社会基础设施和经济基础设施，并保护自然环境，帮助市场持续稳健运行。这些，政府都有效地降低了市场运行成本，造就了可靠的市场契约环境，使各市场主体具有经营的合理预期，促进了广泛的生产性努力。这样，一个国家自然就会有良好的社会经济发展实绩。
然而，一个对发展而言无效的政府，却可能“有效”地对发展形成危害。主要有，(1)给出错误规则扭曲市场信号和主体行为；(2)公共机构及其人员以有害方式执行即便正确的规则；(3)规则朝令夕改，市场环境不确定性影响企业合理预期。
报告建议，为了提高政府的有效性，须实行两部分的战略：使政府的作用与其能力相符，在政府能力不强时，缩小干预范围，将精力集中于发展的基本条件，即核心功能、核心公共活动上；作为长期战略，要构建规范的激励约束机制，重振公共机构活力，来提高（恢复）政府能力，更积极有效地发挥作用，以进一步促进经济发展和提高社会福利。
世行报告的上述理论，在漯河农业产业化进程中得到了印证，漯河市政府所做的，正是放弃不必要的职能，而将公共资源集中于发展的核心职能（小职能）上；与此同时，努力对政府公职人员形成制度性激励和约束，以提高政府能力，从而有效地推动了漯河的农业产业化。
二、漯河农业产业化中政府职能的调整
（一）政府退出营利性企业或其日常经营
在漯河，形成农业产业化链条本身的各种企业实体，已经没有传统意义上的国有和集体企业了，漯河的各级地方政府正在逐渐地从一般的营利性企业，尤其是这些企业的日常经营中抽身退出。
漯河最大的畜产品生产龙头企业双汇实业集团有限责任公司，由1958年建的国营漯河肉联厂发展至今，成为总资产22亿元、净资产11亿元（其中外商和港商投资4亿元），以肉类加工为主的跨国集团公司。双汇1997年屠宰生猪200万头，生产火腿肠30万吨，产销量30亿元，国内市场占有率38.2%，居行业第一，进出口额1亿美元，创利税2.7亿元、其中企业税后利润1.6亿元、上交漯河市利税1.47亿元。
我们在调查中发现，双汇的行为完全是商业行为。为了保证原料供应，控制原料质量，扩大国内市场，双汇不仅联合或兼并了具有资源和加工优势，但管理落后的四川、内蒙、开封等地的国有大型肉类加工企业，实现了低成本扩张；而且出资2000万元，扶持周边农区发展规模养猪，建立自己的养殖基地，年消化当地生猪1万头、活牛20万头和鲜蛋2万吨，有力促进了漯河的农业产业化。为了提高产品的质量和档次，双汇大力招商引资，引进由当今最先进的技术设备组成的生产线，在各地火腿肠生产已经如火如荼的时候，后来居上，占据了行业的第一把交椅。双汇并没有就此“功成名就”，他们正准备发展低温产品；进行废弃物综合利用，搞饲料加工，分离蛋白；搞名菜保鲜和工业化、标准化生产；在3年内将专卖店发展到500个，缩小市场空白点，建立配送中心；等等。在双汇，不是他们能不能借到钱的问题，而是他们愿意不愿意借的问题，双汇50%的资产负债率，低于同行业一般水平15至25个百分点。在企业资产保值增值方面，不仅公司本部的净资产由1993年的1.27亿元，增加到1997年底的11亿元，而且，公司派出精干人员监督联营和兼并企业，有效阻止了这些企业国有资产的继续流失，并在较短时间内实现扭亏增盈。双汇的这种活力，这种进取精神，使我们感受到了在一般国有企业中很难感受到的“资本的人格化”气息。究其原因，受出资者约束的经营者分享企业剩余是重要的一条，而这一点，与政府退出企业的日常经营有关。双汇的日常经营全部由公司董事会自主决策。例如干部的奖金，原先政府明文规定不得超过企业职工平均水平的1至3倍；现在，双汇要求干部贷款入股，干部收入与企业经营直接挂钩，据市里同志介绍，公司总裁年收入达百万（仍不到企业创利税的0.5%），中层干部几十万。看来，双汇经营者的激励完全可以与私营企业主相类比。
尽管如此，年收入不过万元左右的漯河市、区县政府公职人员，却没有一个能够通过非正规途径觊觎双汇的巨大盈余的。漯河市领导明确告诫政府公职人员：当地政府每花的1元钱，就有双汇交的4角。因此，保护双汇的正常经营，维护双汇的合法权益，就是保证地方财政收入。企业扩张所需水电气等市政设施增容，政府在一天之内将审批手续全部办妥；企业扶持种养业大户订立的供销合同，由政府出面保证契约的可靠。当我们问及双汇有没有遭到乱收费时，双汇的回答是，政府为企业“保驾护航”的特派员从来没有起过作用，因为，没有人到双汇搞“三乱”。
在漯河，大到双汇这样的大型跨国企业，小到原先乡村集体所有的乡镇企业，只要是一般的营利性企业，而不是公益性事业，自然垄断性活动，政府都在全面退出。原先隶属于乡镇政府的农业产业化龙头企业，如郾城县龙城镇的羽毛制品集团公司，临颍县王岗镇鸿洋集团养殖公司，均已由政府主导型经济形式，改制为民营的营利型经济形式。漯河市委还作出了《关于推进全市公有企业转机建制的意见》和《关于大力发展民营经济的决议》，明确提出，以“三个有利于”为标准，不争姓资姓社，只讲姓穷姓富；不定发展比例，只讲发展快慢；各种所有制经济市场主体地位平等；谁富谁光荣。全市出现了各种经济成分竞相发展的局面。
（二）政府集中精力保证市场运行的外部条件
在政府全面退出营利性企业或其日常经营的同时，漯河市下大力改善企业的经营环境，保证市场顺畅运行的外部条件。
按照世行1997年发展报告的说法，市场经济条件下政府有五大核心功能，即一切政府都需要完成五个基本任务，这是确保实现经济和社会正常运行的五个基本条件：(1)为法律和产权奠定基础。有效产权须具备三个条件，一是保护产权免受盗窃、暴力和其他掠夺行动之害，二是保护产权不受政府随意性行为之害，三是公正和可以预见的司法体系。正式确定产权能释放“锁定”的财产和加速私营部门带动的发展。然而，发展中国家普遍存在“法律缺乏综合症”，缺乏对产权至关重要的支持性措施，这部分反映了转轨国家摒弃了中央计划模式后独特的机构真空问题。(2)维持宽松的政策环境。即保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定。一套核心政策构成了经济发展的基本前提条件：保持宏观经济的稳定性；避免价格扭曲；使贸易和投资自由化。政府应让市场给出正确的信号，以激励各市场主体增加积累，提高资源利用效率，发挥创新精神。(3)投资于基本的社会服务和基础设施。对医疗卫生、教育和基础设施的公共投资能产生高收益，但公共资源常常没有用于高收益的投资项目。国有企业生产的商品私人市场也能提供；而这些企业占用的资金用于公共物品应该更好。公共开支常常使富人过多受益，而穷人获益甚少。要更好地利用公共资源，多元提供服务，在允许私人参与的同时，重点引导公共资源用于真正的集体物品和服务。要分解基础设施和社会服务的提供：私人市场融资和提供，公共融资私人提供，公共融资公共企业提供，形成提供方面的竞争。要增加公共投入资金项目使用情况的透明度，赋予客户发言权，使信息本地化，监督业绩，通过政治程序，落实对服务质量的承诺。(4)保护承受力差的阶层。发展中国家“绿洲”式的社会保障制度，仅涵盖占劳动力少数的正规部门职工和公务员。他们与赤贫者之间有着巨大差距。许多国家不能达到保护承受力差的阶层的目标，相反，使资源向所谓精英集团转移，并引起财政不稳定。老龄化的趋向，以及官僚阶层自行动用原拟用于社会保险或社会援助的资源，加剧了社会保障的财务危机。(5)保护自然环境。政府除提供法规框架和关于环境的信息外，需要造就创新的，灵活的激励机制：一是利用公众舆论力量，二是使法规更具灵活性，三是应用自我管理机制，四是选择有效的以市场为基础的工具，以促使企业考虑环境成本。
就地方政府而言，上述五项基本职能中，行动空间最广的无疑是第一条，即对产权实行有效的保护。这种产权保护，是一种制度性“基础设施”，与水电路等经济基础设施、教育卫生等社会基础设施一样，是所有企业发展都需要的“公共物品”。漯河市各级政府对农业产业化链条上的各种企业和农户实体，从明晰产权、保护产权两个方面，均做了努力。
在明晰产权方面，除了已经实行近20年的耕地农民家庭经营制度，除了上文已述的国有和集体企业产权制度变革之外，漯河还着力落实农户的长周期投资项目产权。全市普遍进行了农田水利设施、林木、道路、四荒的确权、发证工作。在郾城县青年乡，我们由乡长张凌波带领来到周韩村。三组青年农民周华云介绍了经过公开竞拍，他以3万元的价格取得19000米村道两旁13000棵杨树10年经营权的情况。他表示相信树木成材后他能得到应有的收益。然而，当我们表示要看一看他的林权证时，他显出十分为难的样子。原来，他家的林权证与他家所有珍贵的东西一起，由他出门赶集的妻子保管收藏，连他都不知道在什么地方。后来，我们还是拿到了他妻子回家后拿到乡里复印的林权证复印件（见图1）。
林地林权证
河南省人民政府制
林证字第03510号
根据《中华人民共和国森林法》第三条之规定，确认本证所示林地（林木）属青年乡周韩村周华云所有，由你个人使用（经营），其合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，特发此证。
河南省郾城县人民政府（公章）
县长（私章）
年 月 日
图1 漯河市郾城县青年乡周韩村三组周华云的林权证
林权证的扉页摘引了国家的两段法律法规：
“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认所有权和使用权。
森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
——摘自《中华人民共和国森林法》第三条”
“对林地所有权或者使用权的登记造册和核发证书，应按森林法的规定执行。县级以上地方人民政府依照森林法的有关规定核发的确认林地所有权或者使用权的证书，也就是该土地所有权或者使用权的证书。
——摘自全国人大常委会法制工作委员会法工委发文(89)6号”
林权证中具体载明林地所有者，林地使用者，林木所有者，承包期限，林地面积，四至，林木株数，林种，主要树种，林地林木权属变更登记，最后是《本证所示林地位置地形图》。
经过政府确认的产权在现实中受到了政府的有效保护。张凌波乡长告诉我们，林木承包下去后，乡政府并不能完全撒手不管。在栽植后最容易树苗被盗被毁的一段时间内，他和乡政府的同事们连续在全乡巡逻了20夜。周华云兄弟五人更是日夜巡查，一次与毁树盗贼遭遇，周华云等两人被砍伤。治伤费用4000元，乡里、村里各补助了700元。虽然，盗贼没有被抓住，但是比起那些“林绿了，眼红了”，实际上多由本地干部指使、默认的不法之徒盗抢农民合法财产的地方来，无疑强得多。
这是漯河各级政府保护农民产权免遭社会上不法之徒非法侵害的一个例子。上述双汇的例子还表明了，漯河各级政府还大力保护经济主体的合法产权免遭政府部门及其公职人员以乱检查、乱评比、乱摊派、乱收费、乱罚款等形式的侵害。比起来自社会的侵害来，这种来自政府机构的伸手更难阻止，相应的，漯河的做法更为可贵。
自1996年起实行的重点企业保护制度，是漯河规范政府自身行为的尝试，对保证包括农业产业化在内的整体经济发展，对保持企业顺畅运行的良好外部环境，起了重要的作用。
漯河市自进入90年代就开始注意到，政府要为企业发展构筑良好的外部环境。1990年成立了市纠正行业不正之风办公室，1992年对重点企业实行挂牌保护，1993年市政府组织企业评议政府部门，1994年开展了经济环境治理月活动，1995年出台了到企业收费、罚款、集资登记卡制度，1996年开展了万民评议政府部门活动。这些做法，对在一定时间和范围制止乱收费、乱罚款、乱摊派，净化企业外部环境起到了积极作用，但仍不足以制止职能部门向企业乱伸手。
重点企业保护制度起因于被漯河吸引前来办实业的一位经济学博士的反映。这位来自厦门大学的“儒商”，刚一开张，就有好几家去收费。一些行政执法部门的办事员扬言，你有本事告到市长那儿，我就有本事叫你明天关门。市领导听到反映后，敏感地意识到，必须以更经常性的制度，给企业创造更宽松的环境。重点企业保护制度应运而生，由组织部门分批分期对重点企业派驻特派员，代表市委、市政府行使保护重点企业的职权，维护企业合法权益，制止政府职能部门对企业的乱收费、乱罚款、乱摊派、乱检查、乱评比以及执法过程中的不规范行为和其他不当干预；同时，支持对企业依法进行的正常监督。1997年，全市抵制“五乱”行为211起，直接减轻企业负担379万元，其中减负40万元以上的就有5家。那位“儒商”所在的企业，特派员进驻不到1年，就抵制各种乱收费40多万元，企业效益大幅度增长，年上交国家财政税收由过去的10来万猛增到130多万。
漯河市的领导者们明确提出“企业至上”、“纳税人至上”的口号，严格要求政府职能部门尤其是经济监督管理和执法执纪部门接受特派员的依法监督，从源头上减轻企业负担，甚至提出，哪个部门再向企业伸手，就让这个部门就地“休克”。在中原，在河南，领导集团能有这种意识，这种举措，漯河作为省办内陆特区、全国综合配套改革试点市，可以无愧了。
总之，漯河农业产业化发展中，政府与市场相辅相成，相得益彰。漯河放弃了计划经济体制无所不包的政府作用模式，又避免了转轨时期可能的“制度真空”，有效防止了政府职能部门及其公职人员利益独立化导致的以侵害民间产权获取个人和小团体利益的行为，为包括农业产业化在内的经济发展提供了良好的外部环境。
漯河在农业产业化中及时而恰当地调整政府职能的做法，对于我国其他地区，尤其是一般农区，有着普遍的意义，因为，民间产权得不到政府有效保护这种“法律缺乏综合症”，是一般发展中国家，一般转轨国家的“常见病”、“多发病”，尤其是受政府部门自身公职人员的侵害，更是其中的“顽症”。世行人员曾就“不稳定的政府”、“法律和政策不可预测的变化”、“财产得不到保障”、“司法机构不可靠”和“腐败”等5个方面，对69个国家的3600个企业进行了政府的可信度调查，结果，有3/4的独联体国家和50%的拉美和非洲国家的企业，受制于市场的这三重罪恶：腐败、犯罪，以及几乎不能给追索权带来什么前途的不具有预见性的司法体系。报告以高收入OECD国家为评定标准（信誉指数1），显示出，依南亚和东南亚、中东和北非、中东欧国家、拉丁美洲和加勒比地区、撒哈拉以南非洲和独联体，信誉指数逐步下降，而投资率、经济增长率、项目收益率等经济业绩也随之同步下降。（注：世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，5、34、41页，北京：中国财政经济出版社，1997。）世行对中国的最新的研究，同样把“制定支持市场机制和保护财产权的法律规则”，作为中国的市场经济制度建设四项任务的首位，排列在“确保宏观经济和金融稳定”、“促进产品市场竞争”和“以与市场协调而非对抗的方式利用新技术”之前。同时，这个对中国的专门报告具体将中国法律体系运作情况很差的原因正确地归结为“不是缺少法律，而是执法不力”；在一些关键领域，“纸上的法规远不同于具体实施的法规”；“执法问题是中国法律体系在下个世纪面临的最大挑战”。（注：世界银行：《2020年的中国》，36-37页，北京，中国财政经济出版社，1997。）
漯河的可贵之处在于，民间产权的保护没有停留在文件上，而是致力于落实。这其实是一个地方政府的“政治意愿”问题：真想还是假想“富民”，真想还是假想发展。是“当官”还是“做事”。这也是一个发展思路问题，即在中央与地方分权的格局中，地方靠什么发展。一些地区尤其是一些经济欠发达地区的政府，将启动地方经济寄希望于与民争利上。它们或者动辄集资搞“政绩工程”，或者动辄占地搞“圈地运动”，图谋表面上的热闹和骨子里的私利。有人将地方政府的这种行为解释为，在传统体制时期全国性的原始积累完成之后，现在是地方政府进行剥夺农民的“原始积累”的时候了（注：参见温铁军等：《政府资本原始积累与土地‘农转非’》，载《管理世界》，1996(5)。）。在那些地方，农村最稀缺的土地、资金要素“进了城”，最过剩的劳动力要素却大量滞留农村。真正的问题是，当一个国家整体已经实现了工业化资本原始积累，独立的完整的现代工业体系和国民经济体系已经建立，是否需要每个地方都同样建设一套这样的体系，是否仍然需要以政府为主导发展经济。应该说，这两问的正确答案都是否定的。前文已述，政府主导型经济缘因经济的不发达、市场的不发育，所以须用政府“有组织的暴力”无偿剥夺农民剩余，建造起现代经济基础；而当经济起飞，市场经济条件已经具备，各别经济实体就能够自主发展；更何况，市场经济的本质属性是资源的流动而不是阻隔，各地政府完全不必重复过时的政策，继续侵占农民产权和产权收益。更为实质性的问题是，现时已经不存在为公共利益剥夺农民利益的时代条件了，公共权力机构所有环节都有各别的利益，剥夺农民实际上意味着培肥私利集团。真正需要积累的是农民，农民需要农业经营的土地，需要进入非农产业的起始资本。漯河的农业产业化之所以给人以启迪，就是它给出了农民在自己的土地上为自己累积起自己的财富，在“富民”的基础上“富”了一个地方的发展正道。
三、产业化发展的公共物品提供的商业化途径
我们已经说明，漯河地方各级政府在农业产业化过程中，放弃了不必要的过时的职能，致力于提供农业产业化发展的公共物品。在这里，我们还将进一步说明，并不是所有公共物品都需要由政府自身直接提供的，即使在公共事业领域，还是可以用更加竞争性的方法，经由商业化途径，提供以往由公共部门提供的公共物品，以此来提高公共事业的竞争性，提高公共事业的效率，从而降低农户和企业生产经营的成本。这是漯河在农业产业化过程中转变政府职能的又一经验。
（一）小型农田水利设施产权落实到户
我们在青年乡，不仅见到了农户承包的林木，而且见到了农户承包、租赁、购买、兴建的水利设施，以及相应的《水利工程承包合同书》、《机井租赁协议书》、《股份制机井经营协议》、《机井拍卖协议书》。
早在1996年，青年乡就开始了小型农田水利工程产权制度改革。指导思想是解决水利工程资金筹集难和设施管理难，变国家投入为国家、集体、个人共同投入，或个人单独投入，变产权国家、集体所有为农民个人或几户联合所有，从而引导农民开展水利工程经营，使农户从经营中获取收入，用利益机制引导农民自办水利。机电井主要通过5种途径实现农户产权。一是旧井拍卖。对现有机电井，按照座落位置、新旧程度、设备效益、使用年限等因素进行评估作价，本着自愿公平原则，一次性卖给农户或联户，实现产权的一次性转移。二是机井承包。在机井四周划出1至2亩“养井田”，把机井及“养井田”承包给农户或联户，“养井田”不交农业税和各项提留，承包户负责机井的管理和维修，保证机井正常发挥效益，其他农户用井时，承包户应在土地占压等方面提供方便。三是租赁。把机井租赁给农户或联户，租赁期为10至20年，租金依照机井的新旧程度、效益发挥情况而定，机井的管理权、使用权、经营权归租赁户，机井维修和清洗费由租赁户承担，其他农户使用时，应交纳一定的机井使用费。四是个人独资打井。由村里统一规划，农户出资打井，村里拨给1至2亩“养井田”，打井户拥有机井的使用权、管理权、经营权、继承权和转让权。五是政府资助下的联户合股打井。将部分水利国家拨款转作集体股，由乡水利部门作为集体股股东参与供水服务和供水价格监督；其余部分由农民自愿入股，农民股东拥有机井的管理权和使用权，股份可以转让或继承但不能退股。产权制度改革后，机电井业主承担为机井周围农户的灌溉服务，并收取服务费（1998年每亩每次10元，成本6元，业主收益4元）；业主接受乡村水电服务站的技术培训和业务指导，提高服务质量；村水电服务站在业主与群众之间协调用水价格和纠纷；维修由水泵生产厂家漯河水泵厂在出厂15年内每年维修洗泥1次，乡支付维修费；集体回收的拍卖、租赁资金，以村组为单位建立专门账户，由乡水利部门统一管理、专款专用，村组需要兴建水利工程时由水利部门从专户开支，实现水利工程的滚动发展，取之于水、用之于水。
现在，青年乡的36个村，除了1个村的水利设施仍由集体管理外，其他35个村的全部水利设施产权均到了户。过去集体的机井管理不善，用3年就淤泥出不了水，最多用5年，而且用水时你争我抢，谁也用不成；现在每30亩地就有1眼井，机井状态好，服务质量好，实现了用水商品化，管理规范化。
（二）国家投资项目资金分配以“奖”代“拨”，由“项目审批文化”转变为“项目执行文化”
上面讲的是小型公共设施通过商业化营运提高了效率，这里提的是国家的大型的公共投资项目，同样也可以通过引入竞争机制发挥更大的效用。
漯河属于国家黄淮海综合开发区，得到国家大量的项目开发资金。农业产业化之所以在漯河取得成效，国家投资项目保证了农业基本灌溉条件是一个重要因素。漯河的突出之处在于，他们引入竞争机制，大大提高了国家无偿划拨的公共资金的有效性。将黄淮海开发资金以“奖”代“拨”，就是其中的一个方面。
国家无偿拨给的大型开发项目资金使用效率低下、流失严重，是一般发展中国家的通病，也是我国一些得到国家大量援助的地区发展仍迟缓缓慢的重要原因。黄淮海开发吸取公共资金利用方面的正反经验，普遍开展了项目资金以建设实绩为依据划拨的以“奖”代“拨”的做法。漯河对各乡镇也采取了同样的方法。青年乡1994年至1997年间共得到国家投资近600万元，其中，水利建设450万元。除了1994年的近80万元是靠“申请”得到的外，后续几年均是因先年的建设绩效得到的追加“奖励”投资。4年间，共改造中低产田并完善农田林网5.6万亩，亩均仅使用国家投资100元。整个漯河同样连年得到省里“奖励”投资。漯河在连年干旱的情况下种养业连年发展，显现了黄淮海开发投资的突出成效。
总之，变先前的公共投资“项目审批文化”为现今的“项目执行文化”，是由计划到市场、由外延型、数量型增长方式到内涵型、质量效益型增长方式转变的突出标志。
（三）公共事业商业化劳运中严格的行政纪律控制
漯河努力在公共事业建设中引入商业性竞争机制以提高效率，与此同时，漯河努力在公共事业商业化过程中避免权钱交易的腐败现象。也就是说，越是进行商业性运作，越要有严格的行政纪律控制；否则，商业性运作带来的效率会丧失殆尽。
漯河农业产业化用以“激活农户”的“激活干部”包括正反两方面的激励。对先进分子的奖励可谓正规制度范围的最大限度。漯河4个县区中农业产业化先进村支部书记农转非、转为国家干部；先进乡镇党政领导提拔到县区，先进县区主要领导提拔到市里；同时不允许非正规收益的存在。对落伍分子，则加强督导，直至给予组织处理。舞阳县东李吉村“富民工程”行动不力受到大会批评。村干部前脚回了村，没想到由县领导和电视台组织的督查组后脚就跟上了，正当村干部打牌时，摄像机对准了牌桌，随即村班子被调整。也因此，漯河成为河南省农业产业化和党的基层组织建设的“双料”典型。
严格的行政纪律控制来自两个方面。首先从制度上堵住权钱交易的可能。例如，机井建造均由县区打井服务公司统一贷款、统一建造、统一还贷，向农户公开拍卖成井，水泵统一由国有大企业漯河水泵厂供应，质量有可靠的保证，保修1年，15年内每年由乡统一付款维修洗泥1次，这些都有效防止了私下交易可能产生的漏洞。与此同时，对执掌财权的干部进行直接的行政纪律约束。李献洲是青年乡的水利站站长，53岁，自1986年起就从事乡水利工作。他提起经手巨额财政资金，时时接受组织的政策教育、纪律教育、法制教育和道德教育的益处：干部队伍作风代表一个地方的党风民风，有一支求真务实的干部队伍才能创造良好的环境，大气候我们管不住，我们只能努力保持青年乡良好的“小气候”。这样两方面的控制，使当地的机井建设由于没有回扣不能偷工减料而吓退了老的打井队。乡里靠不拖欠工程款吸引真正技术好质量高的打井队，同时经办人员的廉洁也降低打井队的“行贿成本”从而增加了吸引力。一些第一次前来打井的承包人“按惯例”向李献洲站长送上“红包”遭到拒绝，他们多成为青年乡机井建设的稳定队伍。
基层组织受到上级组织的严格约束。“图上一个点，地上一个眼”，县市对各乡镇均按打井规划严格检查验收，奖惩分明。县市对基层的日常工作也都保持了有效的控制。在青年乡，我们与乡长张凌波共进午餐，他让我们喝啤酒，而自己滴酒不沾，说是有纪律，工作岗位不能喝酒；家在县城，说是除了公休日，即使上县城开会，晚上也要赶回乡里，不能离岗。果然，我们见到了漯河市纪律检查委员会、市委组织部关于乡镇机关干部夜晚值班情况的一个通报：1998年5月14日20时至24时，对全市51个乡镇、4个街道办事处干部夜晚值班情况和党政一把手在岗情况进行检查，其中每个县区实地检查4个乡镇，对脱岗单位和人员通报批评。张凌波乡长说起，有一次检查到青年乡，他正在村里解决问题，半夜12点钟返回乡里的小路上，碰到检查人员，原来他们来核实乡长是否真如乡值班人员所言下村开会了。
可见，与上文所述的保护民间产权一样，漯河对干部的严格要求也没有停留在文件上；同样，与政府“富民”意愿一样，漯河政府具有勤政廉政的真正的政治意愿。漯河农业产业化的绩效与政府有效性的关系，从而与政府正确的政治意愿的关系，十分清楚。
漯河在市场化取向的改革中，在一切可能的领域引入竞争范畴，启动利益机制；同时，又在一切必要的场合，保持了原体制的积极成果，成为新旧体制优点的结合。反观那些问题成堆的地方，“计划控制”是有的，那是控制民间财产的；“市场激励”也是有的，那是激励权势人物和权势集团侵吞国家和公众财物的。在他们那里，集计划和市场的缺陷于一身，农业产业化及整体经济发展都无从谈起。不同的范畴适用不同的准则。漯河恰当地做到了这一点。而将准则用错地方的，不是智力和能力问题，而是为什么人的问题。只有真正为最大多数人民的最大利益服务的政府，才能使市场与计划都发挥出应有的作用。这也就是世行1997年发展报告总结的“政府能力”的概念：政府能力是指政府以最小的社会代价，有效地采取并促进集体性行动，有效地提供集体物品的能力。这种能力的概念不仅包括国家官员的行政管理或技术能力，更包括深层次的政府机构和官员行为的约束和激励机制，即机构性机制，机构性能力，以灵活性、规则和制约机制来促使政治家和公务员按照集体的利益行事。在这里，机构能力主要不是指国家官员的行政管理能力，也不是指管理的现代化设备和技术，而是强调对于政府机构和官员行为的约束和激励机制，这种机制能够保证“公仆”真正“为人民服务”。
四、政府职能转变的民主政治基础
有效政府的造就和维持需要有适当的政治制度基础。漯河全面推行了农村基层组织民主制度建设，使农民参与公共事务的能力，进而参政能力大大提高，这是对服务型政府的有力的制度约束。
1998年以来，漯河市在认真进行村级民主建设试点的基础上，全面推进村级民主选举，由村民按期直接进行选举。目前，已有1221个行政村完成了村委会换届，占全市行政村总数的98%，同时实行了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四个民主”一起抓。与保护民间产权和反对干部腐败一样，在政治民主方面，漯河也是动真格的。
漯河市的决策者认识到，农村民主政治建设是包括农业产业化在内的经济发展的要求。1997年全市上访事件中，农村上访占了70%，其中65%是反映村干部问题。一些基层组织是整了瘫，瘫了整，长期整顿，十分被动，农业产业化更无从谈起。漯河市首先统一了干部认识：村级民主建设不仅是农村稳定、发展的治本之策，而且是一场农村社会的深刻变革，是广大农民群众民主参与意识提高后，保持农村长期稳定、发展的一次难得的机遇，农村长期积累的各种矛盾将随着村级民主建设迎刃而解。村委会由上级任命还是村民直选，是村民自治的首要问题和主要内容。因此，他们真心实意搞村民直选。在上级规定的几种候选人产生方式中，明确提倡“海选”这种最民主的方式；要求不带框子，不定调子，不干预民意，不上报审批，选举结果当场公布生效，当场发给当选证书，防止以党的领导代替法律法规；明确指派、任命、内定、由村民代表间接选举、用举手表决而不是秘密投票方式，都属违法行为，要追究乡镇领导的法律责任，并重新组织选举。
这是1987年我国实施《村民委员会组织法（试行）》后的第三次换届。按市民政局徐慧玲局长的说法，前两次换届，到乡里拿回一包选票村支部书记一填就行，仍然是乡里“任命”村长“管住”村民；现在不同了，农业成了独立的产业，农户成了独立的经济主体，经济民主必然要求政治民主，农民要以政治民主保护自己的经济利益。否则，他们就会以非民主方式，以上访等形式来表现民主要求。
直选工作刚开始时，不少农民不相信会真正让群众作主。但是，当他们看到一切按照群众的意愿进行时，表现出极大的政治热情，不少外出打工的特意回家参选。郾城县孟庙镇马坡村是个群众屡屡上访的村，这次选举，970选民中898人参选，选举一次成功。裴城乡的群众说：“从建国以来，开天辟地第一次这样民主选举村干部，不管选出的结果如何，我们都口服心服，要投好这神圣的一票。”
选举结果，全市村委会主任新当选的534人，占47.8%；连选连任的583人，占52.2%。关键是，不管是新当选的，还是连选连任的，都感到了权力来自农民群众而不是来自上级。舞阳县姜店乡白付湾村新当选的村主任说：“不给群众办实事，就愧对群众的一票。”所以，他们上任伊始，就义务为本村修了路。临颍县固厢乡固厢村新当选的村主任当选后，当众发誓，要替群众办好事，说：“过去是乡政府让我干我才能干，现在是老百姓选我让我干，我就得替大家负责，替大家着想。”临颍县陈庄乡三家里村主任因处理宅基地、计划生育等工作，得罪了不少人，他自己认为这次选举没有希望，群众却认为他办事公道，投了赞成票。他当选后很激动，主动到关系紧张的村民中走访交心，他说：“老少爷们不计较个人恩怨，对我也是个教育，大家既然信任我，我就该为大家好好服务。”
事实教育了曾经疑虑重重的一些乡镇领导。他们当初一怕选乱，引起不安定因素；二怕选不准影响工作；三怕选出的村干部不与乡里保持一致；四怕麻烦，群众不好组织，素质低、参与意识差。徐慧玲局长一针见血地指出，村民直选其实是一次权力再分配，权力由乡干部转移到了老百姓手中，这才是人们说不出口来的真正的担心。通过选举，《村民委员会组织法》关于乡政府与村委会不是上下级的领导关系，而是指导关系的规定成了现实。临颍县固厢乡党委书记说，过去开会当着村干部的面讲：“不听话就免了你”，今后不能这样说了；他们是依法选举产生的。群众认为，今后不合理的摊派可以顶回去，村主任可以硬起腰来，因为他是大家选的，乡里无权免他。
总之，只有进入到政治体制改革这一步，漯河农业产业化的经验才是完整的。因为，即使市场运行和政府控制出了偏差，农民将会有制度途径显现出强大的力量加以纠正。真正的现代化，包括政治制度的现代化；通过农业产业化实现农村现代化，不能不包括政府职能转变，以及作为这种转变基础的来自群众的制度性压力。
五、正确处理好五种关系，实现五个结合
总结漯河在农业产业化过程中转变政府职能的做法，可以归纳出如下几条。
（一）处理好干部促进经济发展的能动性与过度干预的关系
要在激活政府公职人员和农村干部，促使他们身先士卒站在农业产业化的前列的同时，防止他们滥用权力，越权干预农户和企业的日常经营，侵害民间产权。简言之，在转变政府职能时，须注意将促使办好事与防止干坏事结合起来。
（二）处理好政府主导与农户基础的关系
农业产业化在发动之初会更多地带有政府主导色彩，而到充分发动起来以后，须及时用放开和搞活来进一步发展农业产业化。郾城黑龙潭乡平街塔村养鸡事业的发展就是一个好案例。该村的养鸡事业是在村党支部书记带动下兴起的，但是，仅仅当他自身家庭养鸡取得成功才真正在全村推开。该村农业产业化开首的项目是集体养鸡，3000只鸡获纯收入5000元，并没有将群众带动起来；后来村支部书记家庭自养146只鸡，获纯收入2000元，一下子“激活”了群众。梁明星书记是这样解释的：家庭养鸡，端着饭碗也可以去看一圈；集体养鸡，再负责任的人也不可能如此精心，以致本高利小，无利可图。可见，集体发动，示范带动，个体经营，是政府和准政府部门较好的作用形式。简言之，转变政府职能须将前期的政府主导与随后的农户基础结合起来。
（三）处理好经济民主与政治民主的关系
要使农业产业化客观形成的企业强势地位和农户独立地位在政治上得到确认，要用政治民主来确保民间经济，或曰经济民主的顺畅运行。简言之，转变政府职能须及时地将政治体制改革与经济体制改革结合起来。
（四）处理好政府控制干部的各种方式的关系。
概括地说，政府对其职能人员的控制有行政纪律、市场纪律、舆论监督和道德约束等方式。这些在漯河农业产业化发展中都得到了很好的运用。须提出的是，对于任一单位，这几种方式都不可或缺。并不仅仅是落后单位，并不仅仅对缺乏自身道德约束的干部需要外部监督。即使在一些先进单位，当现任领导具有很强的自律精神时，也需要建立起自下而上的民主监督机制，需要进行民主选举和民主监督，强村也需要经济民主和政治民主；从另一个角度，在这样的领导者手中，制度化规范化的民主监督制度也更容易建立起来。这样，他们可贵的自律精神，就结出了可持续的现代制度的果实。这样，当他们不再担任职务时，他们创下的农业就能够有制度性的保护，他们的奉献精神就能够为子孙后代带来持续的好处。简言之，转变政府职能须将控制干部的各种方式都有机地结合起来。
（五）处理好不同领域不同通行原则的关系
南街人讲“外圆内方”，即对外讲商业原则，对内讲奉献精神。其实，漯河政府系统的公职人员都在实行着“外圆内方”。他们以微薄的收入激励着社会的商业化精神，鼓励民众的致富。这是在现行体制中正确规范的行为。一方面，在现行体制中，政府职能人员都要认同这两种不同的行为准则，否则很可能以侵害民众利益来牟取不当利益；另一方面，国家应在政治体制改革后，在建立起受到严格制度约束监督的高效精干的政府后实行“高薪养廉”。因为，仅仅在政治家这一领域，才应该奉行奉献原则，而对他的公务员，同样须实行商业化原则。否则，在一般情况下，腐败是会盛行的。简言之，在中国的整体政府职能转变时，须将严格的制度监控与“高薪养廉”结合起来。
1998年10月
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