论我国旅游产业的市场化发展与政府行为，本文主要内容关键词为：旅游产业论文,论我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国旅游产业市场化进程中的问题
在改革开放的大背景下，我国旅游业以国际入境旅游为起点，面向世界旅游市场寻求发展，一开始就摆脱了计划经济的束缚，使旅游业的社会化和市场化程度远远高于一般传统产业。
据统计，在我国旅游企业中，有80%以上的旅行社和饭店是通过社会化集资和商业化融资组建起来的。可以说，吸纳国家、集体、地方和外商等多方面的投资主体是我国旅游产业迅速发展的一个主要原因。众多的旅游企业在市场化、商业化的环境中涌现并成长，打破了少数国有旅游企业垄断市场的局面，使得旅游市场的竞争日趋激烈，旅游业的前进步伐也大大加快。现代企业制度和灵活的经营管理方式率先在各类旅游企业被广泛采用，特别是国际连锁与联号饭店集团的进入，带来了高效的劳动用工制度和先进的经营管理模式，极大地推动了我国旅游产业的市场化进程和先进的经营管理模式。
但是，我国旅游业的市场化道路并非一帆风顺，其间也出现了许多问题，具体来说，主要表现在以下几个方面：
1.旅游市场秩序混乱，旅游者权益受损。在我国旅游业发展之初，一些导游和司机为赚取回扣，有意将旅游团队带到一些质次价高的商店和饭店里购物或就餐，许多地方的“一日游”也存在强买强卖、随意宰客等现象。这种混乱状况使游客的权益和安全得不到保障，同时也暴露了我国旅游市场发育不完善、市场约束机制不健全等一系列问题。
2.旅游资源遭到破坏，旅游业的可持续发展受到影响。例如，位于秦岭北麓的太白山自然保护区是陕西省最具特色的风景名胜区之一，由于其独特的自然生态系统和自然历史遗迹（第四纪冰川）而被列入世界环境保护基金会的名单。但是，太白山各县区在发展旅游业时缺乏统一的规划，各自为政，盲目开辟旅游线路，将大量游客输送到保护区的核心地带，使太白山的旅游资源遭到了严重破坏。这种破坏资源、污染环境的现象在桂林漓江、湖南张家界、四川九寨沟等景区也普遍存在，它从另一个角度反映了我国旅游市场在发育过程中的缺陷。
3.旅游产业结构失衡，过度竞争导致整体经济效益下滑。过度竞争通常发生在集中度较低的竞争性行业，尽管这些行业的平均利润率很低，很多企业甚至陷于赤字状态，但生产要素仍然不能从该行业退出，从而使低利润或亏损在该行业长期存在。在较长的一个时期，由于旅游市场体系和市场机制不完善，导致了旅游产业规模的急剧扩张，这种状况在旅游饭店业和旅行社业尤为突出。一些主管部门没有发挥应有的宏观调控作用，反而推波助澜，盲目上部门工程或首长项目，加剧了整个旅游产业和某些旅游行业的过度竞争。
可以说，以上问题的出现与政府行为是否到位关系极大。因此，有必要对我国旅游产业市场化进程中的政府行为进行分析。
二、政府主导型发展战略的实施与积极作用
回顾我国旅游业的发展历程，它确实是在政府的关爱和呵护之下、在国民经济和社会发展计划的促进中获得超前发展的。
旅游业的发展之所以引起国家和各级政府的高度重视，皆因其在发展过程中所表现出来的无与伦比的产业特点和产业作用：一方面，旅游业具有创汇能力强、换汇成本低、回笼货币多、可以提供就业机会、促进消费和地区经济发展等作用；另一方面，旅游业又具有综合性、关联性极强的特点，发展旅游业既可以带动相关产业的发展，又需要相关产业和政府部门的通力配合与大力扶持。
正是由于旅游业具有以上诸方面的特点和作用，国家和各级地方政府关注、参与和投入旅游业的力度在不断加大，政府的产业政策、国民经济发展战略、发展规划和各项措施都将旅游业摆在了优先位置，许多省市将旅游业作为当地的支柱产业或先导产业予以重点扶持，政府主导型的旅游业发展战略在全国普遍得到了实施。
在世界旅游组织第十一届会议上，曾就40年来国家旅游组织(NTO)的作用达成共识。会议认为，NTO的作用经历了三个阶段：开拓者——在旅游业发展初期，NTO负责投资于基础设施，以拟定旅游业发展战略和规划为工作重心；规范者——在旅游业逐步兴起乃至蓬勃发展时期，NTO主要进行立法和规范的工作，保证行业良性发展；协调者——在旅游业逐步走向成熟时，NTO用各种方法鼓励企业发展，保护消费者利益，重心工作是协调各方面的关系。
与此相一致，在我国旅游业的发展过程中，政府的作用大致体现在以下三个方面：
1.在旅游业发展初期，政府利用行政体制动员所掌握的经济资源，使我国旅游业超前发展，迅速形成了较大的产业规模和供给能力。1998年，我国接待入境旅游者达6347万人次，是1978年的35倍，居世界第6位；旅游外汇收入126亿美元，是1978年的48倍，居世界第7位；旅游业总收入3438亿元人民币，占当年国内生产总值的4.32%。1999年，我国接待的入境旅游者突破了7200万人次，比1998年增长了13.4%；旅游外汇收入突破了140亿美元，比1998年增长了11%；旅游业总收入达到了4000亿元人民币，比1998年增长了16.3%。可以说，我国已开始迈入世界旅游强国的行列，在这一过程中，政府成功地扮演了开拓者的角色。
2.在我国旅游业逐步兴起后,国家相继颁布出台了一系列法规和条例，如旅行社管理条例、旅行社质量保证金制度、饭店星级评定制度、旅游从业人员培训上岗和资格考试制度等，对我国旅游业的健康运行起到了很好的作用。一些地方政府也在各自的立法权限内出台了许多地方性旅游法规，促进了各地旅游业的良性发展。
3.在协调社会各方面力量，进行国家整体形象宣传，改善旅游大环境等方面，政府更是起着无可替代的作用。从1992年起，国家旅游局每年推出一个主题，进行中国主题旅游年的形象宣传活动，如1996年的度假休闲游、1997年的神州世纪游、1998年的华夏城乡游、1999年的生态环境游等，这些活动的举办，极大地显示了我国政府统筹各个部门的能力。中国优秀旅游城市的创建活动也是政府发挥作用的一个范例，创建中国优秀旅游城市的活动是国家旅游局于1995年发起的，先后有50多个城市参与到这一活动中，通过创建活动，各地市的整体形象和综合环境得到了很大的改善，政府的协调作用也得到了充分体现。
三、政府主导型发展战略的误区
在我们充分肯定政府主导型的旅游发展战略取得了很大成功的同时，也必须清醒地认识到在执行这一战略时出现的误区：
1.误把政府主导理解为政府主宰，沿用计划经济下高度集权的领导模式，由长官意志代替企业行为，由行政命令代替市场规律，导致决策失误，旅游供求几度失衡，造成了很大的浪费。
2.误把政府主导理解为政府主财，即由政府的财政拨款包揽一切，各个行业、各个企业只盯着政府的口袋，或等或靠或要，束缚了自己的手脚，丧失了抢占市场的有利时机。
3.误把政府主导理解为政府主干，即由政府投资兴办并直接管理骨干的旅游企业，给予它们各种各样的优惠与保护，造成事实上的垄断经营和不公平竞争，限制了社会主义市场经济和旅游业的蓬勃发展。
由于以上误区，使得政府在旅游业发展过程中过多地介入饭店、旅行社等竞争性的旅游行业，而对于道路、环境等公共领域却投入不足。
总之，无论是旅游产业在市场化过程中遇到的问题，还是政府主导型战略在推行中出现的误区，都与政府行为是否合理密切相关。市场缺陷要靠合理的政府干预来弥补，而政府主导型战略的实施，更要以合理的政府行为为前提，否则，该管的不管，不该管的乱管，结果只能是事与愿违。
四、政府行为在旅游产业中的界定
政府有广义和狭义之分。广义上的政府包括立法、司法和行政三大部门，在这个意义上，政府等同于国家。狭义的政府只指国家的行政机关及其附属机构。经济学意义上的政府是指狭义的政府，本文对政府行为的分析也仅限于中央和地方行政主管部门。针对旅游业而言，政府行为大致可以划分为三个层次：第一，中央政府的宏观决策；第二，地方各级政府的综合管理职能；第三，各级旅游主管部门的行业管理职能。各个层次上的政府行为和职能还可以作进一步的划分。
1.在宏观决策层面，政府作用于旅游业的方式主要有：采用财政税收政策扶持和刺激旅游业；制定中长期的发展战略和规划，确定、引导旅游产业的发展方向；以政府的名义组织大型活动，宣传旅游地的整体形象；主持制定旅游法规等。
2.在地方管理层面，政府作用于旅游业的方式主要有：制定各地区的旅游经济发展规划；将旅游宣传促销经费列入政府的财政预算；建立包括外事、工商、物价、计划、交通等在内的领导协调机构等。
3.在行业管理层面，政府作用于旅游业的方式有：通过长远规划和短期计划引导行业的投资和经营方向；通过运用国家法律和行业法规建立市场规则；通过建立执法队伍进行市场监督；组织行业性的市场促销，宣传旅游地形象，开拓客源市场；协调与有关部门的关系，形成有利于行业发展的社会环境；负责涉外饭店的开业许可证审批和星级评定；负责旅行社的审批、审核和收缴质量保证金；负责涉外商店、旅游汽车公司的资格审验和定点管理；负责各级、各类旅游从业人员的资格考试和等级考核等。
五、旅游行业管理中的政府行为
行业管理是指政府的主管部门对某一行业实施的宏观管理，它既包括国家计划和产业政策如何在某一行业具体实施的问题，也包括企业发展所需要的市场条件如何从体制上规范和保障的问题。一般来说，行业管理涉及到中央管理部门和地方管理部门、专业管理部门和综合管理部门、各类管理部门和企业等各方面的关系。按照传统体制，纵向关系表现为条条管理，横向关系表现为块块管理。旅游业作为一个综合性的产业部门，其管理范围应当从计划经济条件下的系统式条条管理转变为市场经济条件下的社会式块块管理，也就是我们所说的全行业管理。当然，由于旅游业的范围很宽广，产业边界不明确，各个旅游行业本身也具有综合性、多功能性的特点，使得旅游行业管理的实施较为困难。但就总体而言，面对迅速发展的世界旅游市场，面对我国加入WTO之后的机遇和挑战，旅游管理部门必须克服这些困难，坚决实行全方位的旅游行业管理。
旅游行业管理作为我国管理体制改革的重要环节，是沿着“简政、放权、搞活”这一总体思路进行的。管理对象从系统内的直属单位转变为面向各个行业、各个部门的旅游企业。旅游企业则摆脱了原有地区、原有部门的行政干扰，直接面对市场，面对社会。由于旅游业的市场化程度很高，任何一个行政管理部门都不可能一统天下，在利益关系日益明确的过程中，靠扩大主管部门权限、改变企业行政隶属关系等手段实行管理肯定是行不通的。因此可以说，旅游行业管理的中心任务就是按照市场规律办事，为企业的发展营造良好的经营环境，在市场机制起作用的范围内政府主管部门尽量不去干预，而市场机制的不足之处则需要政府主管部门补充、引导和控制。
为了实施有效的旅游行业管理，必须处理好以下几个方面的关系：
1.旅游管理部门与综合管理部门的关系
综合管理部门是指计划、财政、税务、工商、外事、卫生、公安等政府职能部门，这些部门都具有在某一方面管理旅游业的职能。如果旅游管理部门与这些部门的关系处理不好，一方面会产生管理重叠，另一方面会产生管理真空，其突出表现是政出多门和市场秩序混乱两大问题并存。尽快建立适应社会主义市场经济发展要求的经济管理体制，乃是解决这一问题的根本途径。
2.旅游管理部门与相关管理部门的关系
按照旅游业的产业范围，旅游行业管理部门势必与相关行业管理部门在职能上产生重叠，主要涉及交通、文物、园林、餐饮、娱乐、商业等相关部门。与这些行业部门的关系是否协调对旅游业的发展也很重要。旅游管理部门与这些相关部门虽然同属政府主管部门，但实际上却存在着不同的利益关系。这些行业管理部门还直接管理一些旅游企业，常常成为这些旅游企业利益的代言人。由于计划体制下短缺经济的特点和过渡时期双重体制的影响，这些行业管理部门实际上很难摆脱部门利益，使得旅游企业之间的利益关系转化为政府各部门之间的矛盾。在现阶段，这些矛盾需要更高一级的领导机构协调处理，例如成立旅游管理委员会一类的组织机构。从长远来说，市场经济的发展和市场机制的完善会使这些矛盾迎刃而解。
3.省旅游局与省会城市旅游局的关系
我国现行的旅游管理体制实行的是分级管理，虽然各级旅游局的性质和职能基本相同，但具体工作目标和工作范围却各有侧重。例如，国家旅游局以制定产业政策为工作重点，省旅游局以完善市场规则为重点，市旅游局则以维持市场秩序为主。按照我国现行的管理体制，各级旅游局是各级政府的职能机构，代表国家管理所辖区域内的各类旅游企业。但就实际状况来看，各省旅游局的工作重点基本上局限在少数省会城市，与省会城市的旅游局形成了两套权力重叠、职能交叉的机构，其实质是不同利益关系在各级旅游管理部门的反映。这个问题的解决，既需要各级旅游局的协调配合，也需要完善现有的旅游法规，从法律、法规的角度明确各级旅游局的职责和权限。
综上所述，在我国经济转型时期，政府部门的行为受制于现行的旅游管理体制，职能弱化，表现出较强的部门利益倾向，最终制约了我国旅游业的发展。因此，改革旅游管理体制，从制度变迁和制度创新的角度规范政府行为，可以说是我们的必然选择。