联合国改革及其前景，本文主要内容关键词为：前景论文,联合国改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
联合国初建时期的大国斗争和妥协已经预示了联合国改革必定步履艰难。在冷战期间 ，美苏两极格局使联合国改革停滞不前。冷战结束曾使一些人兴奋不已，他们提出要加 快联合国改革，强化联合国的职能，使其逐步向世界政府的方向迈进。(注：参阅Peter J.Fromuth,“The Making of a Security Community:The UN After the Cold War”,Journal of International Affairs,Vol.46,No.2,Winter 1993，PP341—365； 陈启懋主编：《跨世纪的世界格局大转换》，上海教育出版社，上海：1996年版，第35 7页。)联合国时代似乎已经来临。可是，进入新世纪以来，联合国是否走向衰落又成为 人们的一个话题，联合国也迫切需要改革。的确，只有改革，联合国才能得到国际社会 的重视和尊重；也只有改革，联合国大国利益的夹缝中求得生存。
一、联合国改革的背景
联合国改革问题不是冷战结束以来才开始出现的。早在联合国诞生之日，其改革问题 就一直存在：许多中小国家反对赋予安理会五个常任理事国以否决权；联合国大会没有 足够的政治权力；安理会会员国太少，不能充分代表弱小国家的利益。1963年12月，第 18届联大通过了扩大安理会成员数目的决议。1965年8月31日，安理会会员国从成立时 的11个增加到15个。在冷战格局下，除了安理会改革有所进展外，联合国其它领域的改 革毫无进展。
冷战结束以来，联合国在维持和平、经济发展和社会进步方面遭遇到诸多新的问题。 联合国本身也发生了一些重大变化。这些情况为联合国的改革提供了新的机遇和新的内 容。
第一，联合国会员国总数不断增加，在2002年，联合国又接纳了东帝汶和瑞士为会员 国，使会员国总数从成立时的51个增加到191个。安理会成员数目虽然在1965年扩大过 一次，但是远远不能反映目前联合国的现实。在会员国总数不断增加的情况下，安理会 成员占会员国总数的比例却在不断下降，1945年为21.6%，1965年为13%，1994年降为8.2%，2002年更降为7.9%。冷战结束以来，联合国的权力重心由冷战时期的成员国大会逐 渐向安理会转移。在成员国中，大国兴衰对比发生变化，还有一些地区大国也在兴起。 目前的情况是，超级大国在安理会中的作用越来越大，而其代表性越来越小。这种情况 显然是不合理的。
第二，冷战时期被大国对抗掩盖起来的民族矛盾、种族和宗教冲突、领土纠纷和一些 非传统安全威胁逐渐暴露出来，对国际安全与和平的破坏作用越来越突出。在90年代， 索马里、卢旺达、波黑、海地等国出现了严重的国内政治和军事冲突，联合国维和任务 也出现了干涉一国内部事务的倾向。在中东地区，巴以冲突和阿以矛盾已持续了半个多 世纪，这是一个集民族和种族矛盾、宗教冲突、领土纠纷于一身的复杂问题，至今仍没 有缓解的迹象。恐怖主义在冷战结束以来越来越猖獗，成为世界和平的主要威胁和国际 社会的公敌。贫困和落后困扰着发展中国家，与发达国家之间的贫富差距在加大。一些 发展中国家政局不稳，内乱不断。这些国家安全问题使联合国对以应对。
第三，美国的单边主义政策加剧了安理会内部的分裂，使联合国在国际安全事务上有 被边缘化的危险。美国不顾其他大国的批评，执意开发导弹防御系统，拒绝批准国际性 条约，如《全面禁止核试验条约》和控制全球气候变暖的《京都议定书》等；在伊拉克 问题上批评联合国的政策太软弱，并在没有得到安理会授权的情况下，对伊发动了战争 ，创下了超级大国使用武力推翻他国政权的先例，等等。联合国如何面对由美国主导的 国际政治格局，并处理好与各大国的关系，也将是改革过程中面临的重大难题。
联合国内部情况和外部环境的变化要求其本身进行全方位的改革，这些改革直接关系 着联合国集体安全体系中的大国关系走向，也直接关系着联合国的未来。
二、联合国机构改革
冷战结束以来，要求联合国进行改革的呼声越来越高，首先是广大会员国，特别是发 展中国家强烈要求改造联合国，使其更好地适应21世纪的新挑战；其次是美国“不改革 就不会交会费”的政治压力；第三是联合国秘书长的直接推动。
在冷战末期，联合国就已经面临着严重的财政危机，联合国机构臃肿，效率低下。联 合国秘书长德奎利亚尔在1987年至1990年间进行了机构、人事和预算程序三个方面的改 革。但是这些措施效果不明显。1991年12月，新任秘书长加利在联大表示，要将联合国 改造成为一个在新的世界秩序中顺利发挥作用的更加有效的、更精干的国际组织。他首 先把秘书处的12个主要部门和办公室加以合并，裁减了14个助理秘书长以上的高级职位 ，把决策程序集中在8个副秘书长管辖的7个主要部门，包括法律事务厅、新闻部、行政 和管理事务部，以及新设的政治事务部、维护和平行动部、经济和社会发展部和人道主 义事务部。(注：加利：《秘书长关于联合国工作的报告》，联合国文件中文版，1992 年9月，第8页。)
1997年1月安南任秘书长后便宣布成立一个“改革行动小组”和一个内阁式的行政机构 ，任命了一位改革执行员。他立即与长期拖欠会费的美国进行了讨论，后者将联合国实 现改革作为交纳会费的条件。同年7月，安南推出了“革新联合国：改革方案”的报告 ，这是一个庞大的一揽子改革方案，共79条，涉及秘书处、联大、经社理事会、联合国 财政等领域的改革。11月12日，第52届联大未经表决一致通过了一揽子改革方案中的第 一批29条措施，使联合国改革迈出了实质性的一步。这29条措施中比较重要的有：将庞 大的秘书处整合为和平与安全、经社事务、发展合作、人道主义事务和人权5个核心部 门；设立常务副秘书长职位以加强对秘书处的管理和协调；将几个重叠的军控部门合并 为裁军事务部；将3个经社领域的部门合并为发展部等。这是联合国52年历史上全体会 员国首次批准大规模的改革措施，舆论普遍认为，此举具有“里程碑意义”。
2000年9月5日，第55届联合国大会，即联合国“千年大会”召开，次日，举行了千年 首脑会议。联合国秘书长安南向大会提交了一份题为“21世纪联合国的角色与作用”的 报告。安南在报告中强调了联合国改革的重要性。他说，这次会议是要为各国领导人提 供一个机会，反思联合国，革新联合国，重塑21世纪的联合国。(注：安南：《秘书长 千年报告：21世纪联合国的角色与作用》，2000年联合国文件中文版。)
在“9·11”恐怖事件发生一周年后举行的2002年联合国第57届大会上，安南秘书长在 联合国总部正式公布了他第二任期的改革计划。安南说，这次改革不是为了削减预算， 而是为了提高联合国的工作效率。他建议联合国摒弃那些不相关的活动，努力“做紧要 的事”，如更多关注全球化对发展的影响，落实千年首脑会议制定的减贫、防治艾滋病 和改善教育状况等发展目标，预防冲突和打击恐怖主义等。安南在改革报告中提出了36 项行动计划，重点是精简会议和文件、编制更合理的预算、改进新闻工作、加强人员培 训和管理。为了改进联合国的运作，他将在2003年向联合国大会提交一份“经过全面修 订的”2004年至2005年两个年度的预算方案。他表示，自出任联合国秘书长以来，他的 最大心愿就是促使联合国根据新的情况和需要，成为更加具有效率和效应的国际机构。 (注：新华社联合国2002年9月23日电。)
三、安全理事会的改革
安理会是联合国中拥有最大实权的决策机构。在5个常任理事国中，4个是发达国家， 且都集中在欧美，只有中国一国为发展中国家，地处亚洲，而大洋洲、非洲和拉丁美洲 仍是空白，可见，安理会的组成在地区平衡和代表性方面存在严重的不合理。在联合国 众多成员国的呼吁和要求下，安理会的扩大势在必行。但是，另一方面，安理会改革直 接涉及大国利益，因此难度也最大。
1991年联合国第46届大会上，日本、德国、埃及、巴西、尼日利亚等15国提出了修改 宪章和扩大安理会会员国数目等问题。1992年1月，安理会举行了联合国历史上第一次 首脑会议，15个理事国的国家领导人共同讨论冷战以后的世界和平与安全问题。日本、 印度、委内瑞拉等国在会上就安理会扩大和改革问题发表了各自的看法。15国在联合声 明中肯定了联合国秘书长在维护和平方面的积极作用，并表示支持秘书长加强和改善联 合国运转的计划。这次安理会首脑会议在很大程度上支持了秘书长的改革工作。
1992年12月，第47届联大以协商一致的方式通过了由日本、印度和巴西等36国提交的 关于“安理会席位公平分配和增加会员国问题”的提案，即第47/62号决议案。一年后 ，第48届联大又以协商一致方式通过了第48/26号决议，决定成立一个不限成员名额的 工作组，审议安理会成员数目增加等问题。1994年1月，该工作组召开第一次会议，并 向第49届联大提交了一份非正式文件。文件显示，几乎所有国家都赞同扩大安理会，多 数国家主张将安理会席位由目前的15位扩大到19至25席之间，其中一些国家主张只增加 非常任理事国，不增加常任理事国，也有一些国家要求两者同时增加，但不拥有否决权 。其中要求增加常任理事国席位的国家有德国和日本这两个二战战败国，还有一些地区 性大国，如埃及、印度、巴西、尼日利亚、南非等。也有一些国家认为，安理会首先应 提高工作效率、改进工作方法和增强决策透明度，彻底改变长期以来少数大国垄断和操 纵安理会决策的局面。
在安理会的决策程序改革问题上，常任理事国的否决权问题成为焦点。美国坚决不同 意任何改变常任理事国地位、权利和义务的改革方案。但是，“联合国真正的改革必须 致力于推动多边决策过程的民主化。联合国的民主化意味着重新加强联合国大会的权力 。”(注：[美]菲利斯·本尼斯著：《发号施令——美国是如何控制联合国的》，中译 本，新华出版社，北京：1999年版，第295页。)许多发展中国家普遍认为，安理会常任 理事国的否决权应当受到限制，要加强联合国大会的作用。
冷战结束以来，安理会改革问题越来越明显地反映出国际社会与霸权主义斗争这一本 质。1994年9月，联合国秘书长在第49届联大上报告说，按照第48/26号决议设立的不限 名额工作组未提出具体建议，这一问题将留待进一步讨论。美英两国更希望自己的盟友 能进入安理会，它们是德国和日本成为常任理事国的最有力支持者，但是却遭到发展中 国家的反对。在1998年第53届联大上，埃及、意大利等28个中小国家提出了一个共同提 案，并最终于次年年初获得通过。决议规定，任何关于安理会成员增加的方案都需得到 联合国三分之二会员国以上的赞成票。迄今为止，还没有一种方案能够满足这一条件。
21世纪初的伊拉克危机激化了长期未决的安理会改革问题。在2002年11月安理会一致 通过1441号对伊核查决议后，美国仍然没有放弃单边主义政策，并最终于2003年3月发 动未经安理会授权的对伊战争。这次战争使国际社会与霸权主义的矛盾暴露无遗。联合 国在美国眼中是“有用则用，无用则弃”的“空白支票”。用美国国家安全顾问赖斯的 话说，联合国已经变得太像第一次世界大战的国际联盟了——一个争论不休而无实际行 动的团体。(注：[美]鲍勃·伍德沃德：《布什的战争》，上海译文出版社，上海：200 3年版，第360页)但是，“安理会中的一些大国，在围绕着伊拉克问题的较量中加强了 协调，有力地回应了单边主义、霸权主义，扩大了影响。有的国家还把安理会视为遏制 霸权主义的重要舞台。这是冷战结束后安理会出现的一个积极变化。”(注：《安理会 往何处去》，载《人民日报》，2003年4月3日。)不过，安理会内部的分裂也引起了国 际社会的担忧：美国可能更加明目张胆地无视联合国的权威，而后者对此却无能为力。 因此，伊拉克战争后，包括一些反战的安理会国家也都支持采取切实行动，以维护安理 会团结的局面。2003年5月22日，安理会以14赞成票通过了第1483号决议，解除了联合 国对伊拉克长达13年的制裁，充分说明了国际社会对美国单边政策的“无奈”、“迁就 ”和“妥协”。
安理会的改革涉及到大国权力、大国关系的发展方向，因此难度肯定是相当大的。有 学者认为，安理会改革在本世纪初不大可能取得突破，但这个问题也不会拖得太久，预 计在2010年之前有望解决，“因为到那时各国特别是大国在新世纪上半叶内的地位和发 展趋势可望大致明朗，大国之间力量对比及其相互关系的发展趋势也更加清楚了。”( 注：李铁城主编：《世纪之交的联合国》，人民出版社，2002年版，北京：第260页。) 不过，在国际政治格局有利于美国霸权的情况下，安理会改革的速度有可能加快。2003 年5月，唯美国马首是瞻的英国政府倡议扩大负责维护和平与制止战争的安全理事会， 让德国、印度、日本以及一个拉丁美洲代表国和一个非洲代表国成为常任理事国，并且 成立一个永久委员会来阻止武器扩散。但新增常任理事国应不会有议案否决权。这样， 安理会成员国将由现在的15个可能增至24个。(注：[英]《卫报》，2003年5月22日。) 美英通过增加常任理事国席位的办法来控制安理会的企图是非常明显的。
四、联合国改革前景
联合国改革遇到了维护世界和平和促进会员国经济发展和社会进步的双重压力。人们 不禁要问：联合国的作用在冷战结束初期有了很大的提高，而当前的国际政治现实问题 却给其未来发展带来了严峻的挑战，联合国的前途是一片光明还是一片黑暗?联合国改 革是否使其恢复活力?
进入21世纪，联合国面临的最大困难恐怕是如何处理与美国的关系。在美国新保守派 的眼中，联合国的时代已经结束，安理会在伊拉克危机中的表现令美国鹰派人士非常不 满。因此，联合国改革在某种程度上不得不看美国的脸色。但是，按照《联合国宪章》 所赋予的权利，安理会常任理事国有权否决任何有利于美国单边行动的提案。这样看来 ，美国对联合国改革的期望值不会很高。实际上，美国国内要求“甩开”联合国另起炉 灶的声音一直没有停止过。
在这种背景下，由于缺乏自身的强制力，联合国秘书长安南的工作面临着严重的困境 ：一方面要尽力维护安理会的团结，发挥联合国的维和作用，另一方面又不得不“忍耐 ”美国的所作所为。伊拉克战争使安南看到了美国的真实面目，也使他急于给联合国的 作用重新定位，为联合国设计出可行的改革方案。
安南的第二任期要到2006年结束。据透露，安南计划在2005年召开联合国成员国首脑 大会，正式确定改革的方针和方向，他将他的“新联合国”构想看作是联合国自1945年 成立之后的首次大规模改革或“联合国重建”。根据这种构想，联合国不但在组织机构 上大幅萎缩，而且在职能上也将发生根本性的变革，包括今后联合国将不再涉足军事安 全领域，而将专注于政治和人道主义援助等。由于世界局势越来越复杂，联合国将应尽 可能地把一些地区问题交给区域性组织来处理，自己在国际活动中仅发挥协调作用。( 注：邱震海：《评安南的新联合国构想》，载新加坡《联合早报》，2003年5月17日。)
安南的新构想非常务实：为了联合国的生存，还是不要和美国搞对抗。而联合国放弃 维护世界和平的职能正是美国所期望的。“从本质上看，与其说这是对联合国的革命性 改革，还不如说是进一步废除联合国的‘武功’，使其在宏观层面完全放弃保护世界和 平的功能，而沦为在微观层面修修补补的工匠。”(注：邱震海：《评安南的新联合国 构想》，载新加坡《联合早报》，2003年5月17日。)如果这种改革方案得以实施，联合 国实际上就沦为美国领导下的“被领导者”。那么，很可能出现这样的情况：美国在“ 教室”里胡作非为后，联合国才出来搞“大扫除”。
国际政治无政府状态并没有因为联合国而彻底改变。联合国的世纪还没有降临，它仅 仅是主权国家尤其是超级大国保护自身国家利益的一种政治工具。它的成功与失败不是 靠联合国本身，而是看超级大国认为国际合作符合自己国家利益的程度如何。联合国改 革本身也不例外。
从当前的国际政治格局情况看，对联合国抱过高期望是不现实的。“如果它试图超越 自己的权限，假装是国际政治中的独立的力量，联合国将肯定在维持任何形式的世界和 平与稳定中遭到失败。”(注：Kim R.Holmes,“New World Disorder:A Critique of the United Nations”,Journal of International Affairs,Vol.46,No.2,Winter 199 3,p.340.)联合国改革在新世纪遭遇的困难是前所未有的，其发展前景令人担忧。如何 学会在大国利益的夹缝中生存和最大程度地为国际社会服务，是联合国改革面临的最根 本的难题。
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