中国行政管理制度创新与行政档案管理工作，本文主要内容关键词为：中国论文,行政管理论文,管理工作论文,制度创新论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G271
［文献标识码］A
［文章编号］1001-4799(2001)06-0118-03
进入21世纪，面临着知识经济与信息时代的严峻挑战，面对着加入WTO后的各种风险与机遇，中国的改革开放要进一步深化并取得成功，改革现行的行政管理体制便成为当务之急、重中之重。在中国行政管理制度从传统型向现代型转轨的改革与创新进程中，重视做好行政档案管理工作，将会收到事半功倍之效。
一、行政档案管理工作是行政管理工作中的基础性工作
中国自古以来，文书档案及文书档案工作就是有效行使统治权力的一种重要工具。宋代著名学者郑樵指出：图书档案“为国之具，不可一日无也”（《通志·校雠略》）。宋代“社稷之臣”韩琦、韩缜父子提出了“为治之法，图籍为本”（《续资治通鉴长编》卷30）的著名论断，指出“历古以来，治天下者莫不以图书为急，盖万事之根本，后世之模法，不可失也”（《全宋文》卷845）。回顾中国几千年的发展历史，可以清楚地看到，中国历代有作为的统治者均十分重视加强和完善文书档案工作制度，并注意使这一制度在处理日常政务中发挥重要的作用。例如，明太祖朱元璋十分重视收集和集累档案。他认为只有充分地掌握历史的、现世的政治、经济、生产、民情方面的情况，才能总结出有益的经验，制定具体的正确的政策和策略。事实也证明，朱元璋所收集的元朝档案典籍对他取得军事上的胜利，稳定明初的社会秩序，恢复和发展经济，巩固明王朝的统治，建立各种制度发挥了重要作用。
在现代社会里，档案在机关、团体、组织的党务活动、政务活动和社会活动中，是不可缺少的信息资源。作为档案前身的现行文件，则无疑是这些机关、团体、组织活动的重要组成部分，是不可缺少的办事工具。江泽民总书记曾深刻地论述了档案工作在党和国家工作中的重要地位和作用，提出了“档案工作是各项事业发展的一个重要基础”的著名论断，认为做好档案工作“给社会带来的利益是不可估量的”，指出不仅仅是档案部门，全党全国各个部门都要认真做好档案工作[1]。可以说，档案广泛产生于各项社会实践活动，又应用于社会实践活动，档案强化了社会和个人的记忆功能，保证着社会发展的联系性和连续性，它是行政管理工作正常、有序、高效率地开展的不可缺少的前提和基础。
中国已进入市场经济、知识经济和信息化社会的发展新阶段，加入WTO已成定局。这一切意味着中国行政管理制度必须尽快从传统型向现代型转轨，通过改革和制度创新，达到行政管理民主化、科学化、法制化、规范化、公开化和高效化的目标。同时，我们正处在“资讯科技”的时代。面对这个瞬息万变、竞争激烈的社会，掌握资讯便是决定一切胜负的关键。一个人或一个单位所握有资讯的数量多寡和应用资讯能力的强弱，就决定了这个人或单位的竞争能力。因为善用资讯便可迅速而有效地做出应变，从而掌握更高的胜算。上升到国家间情况亦复如此。档案管理本质上正是资讯管理。运用计算机网络技术，建立数字档案库，行政管理民主化、科学化、法制化、规范化、公开化和高效化的目标将会很容易地实现。
二、行政档案和行政档案管理工作的内容、特点及其在行政管理工作中的价值
思想是行动的向导。要重视做好行政档案管理工作，首先要在充分地了解和把握当今行政机关生存和发展所面对的大环境大趋势后，正确地认识行政档案和行政档案管理工作的性质和特点，真正认识到行政档案管理工作在行政管理工作中所具有的无可替代的价值。
行政档案是指国家行政机关依据法律规定的职权，在管理国家的各项活动中所形成的一切具有保存价值的文件材料经归档整理后所形成的文件集合。由于我国实践中存在的泛行政化倾向，执政党、基层自治组织、社会团体、公共事业部门等虽然不是严格意义上的政府，但实际上也起到了公共管理的作用。因此，行政档案在中国涵盖的范围是相当广泛的。
行政档案既是党和国家进行经济建设，进行政治、外交、军事斗争，发展教育、科学技术、文化艺术事业的必要条件，也是保证国家在政治、经济、科学、技术、教育、文化等方面可持续发展的不可缺少的重要资源。
行政档案具有档案所共有的特点和功能：(1)原始性及其凭证功能。档案是人类活动的直接记录，因此它在行政、法律、经济、科学以及处理其他各种事务中能起凭证、证明的作用。(2)信息性及其记录和传递信息的功能。档案记载着人类社会活动的过程、事实、经验、教训、数据等信息。它不仅具有存储信息知识的功能，而且具有传递这些原始信息知识的能力。人类通过积累和保存档案也将其中的信息留存下来，以便社会广泛开发利用。(3)公益性及其社会利用功能。行政档案不仅记载着行政活动的结果，而且反映着行政活动的过程。行政档案及时地向社会公众开放，有助于政府依法行政，有助于公众的知情权和参与权的充分行使。
挪威档案学家列维·米克伦指出：“没有档案的世界，是一个没有记忆，没有文化，没有法律权利，没有历史的世界。”[2](P157)可以说离开了档案，离开了对前人成就的继承，人类的一切活动将永远站在同一个起点上，社会的发展、进步也就无从谈起。行政档案是政府和社会共有的财富。做好行政档案管理工作，将对做好行政管理工作起巨大的促进作用。
行政档案的价值具体表现在以下六个方面：
(1)为行政机关工作提供查考的依据，有利于提高政府工作效率。“档案之功用”首为“办公文之参考”[3](P27)。依据档案“可以考阅故新，寻绪本元”（《咸淳临安志》卷5），因为档案“不仅记录成就，而且记录获得成就的过程。当法人团体（包括官方的和非官方的）组织变得日益复杂时，档案也就变得更加重要：它既为行政人员提供先例，也为研究人员和历史学家提供记录。人们正在意识到可以从优秀的文件管理工作中获得效率和节约”[2](P63)。
(2)为工农业生产和各项建设事业提供计划和管理的依据，有利于提高政府的科学决策与管理水平。“好的档案制度是科学管理的起码条件”[3)(P27)。档案信息是管理的重要工具和决策的重要依据，是协调社会关系的权威凭证。
(3)为历史研究、理论研究和科学技术研究提供第一手的材料，有利于促进社会的全面进步。档案最原始、最生动、也最直接地记录了客观世界的发展历程，它以其原生性特点而成为社会科学、自然科学研究的重要基础，为科学研究的各个领域提供史料。据调查了解，在科研活动中查阅利用档案，可以缩短时间60%，节约科研经费40%。在知识经济时代和信息化社会里，信息资源的占有、开发、利用，正与一个地区和一个国家的命运紧密相连。
(4)为政府公务公开提供方便的渠道，有利于监督行政机关依法行政，有利于提高政府工作的透明度，从而提高政府的社会形象。
(5)为公民监督政府活动、考评各级政府官员的政绩提供公开、合法的渠道，有利于公民行使对政府事务的基本知情权和参与权，维护公民的切身利益。
(6)为编史修志提供材料，有利于维护党和国家的历史真实面貌。正如清代著名学者章学诚指出：档案是“国史、方志之骨”[2](P12)。美国学者查尔斯·安德鲁斯也认为：构成一个国家和民族真实历史的，并不是那些偶然的插曲和浮在表面的事件，而是国家机构和社会组织的本质面貌，对于这一点认识得越清楚，档案就越会得到重视和妥善保管[2](P64)。
三、加强和改进行政档案管理工作的对策和建议
为适应21世纪的国际竞争大趋势，为达到行政管理工作的民主化、科学化、法制化、规范化、公开化和高效化目标，我们必须认真做好行政档案管理工作，切实从以下几个方面改变行政档案管理工作与新时期行政管理工作不相适应的局面。
1.要加强档案队伍的职业化、专业化建设。早在宋代，人们就认识到了此问题的重要性，提出了“求书遣官”、“校书久任”（《通志·校雠略》）的原则，目的就是要防止“官吏一易，即不知本末”（《续资治通鉴长篇》卷303）现象的发生。党的第一代领导人谢觉哉同志指出：“要把档案里边的东西供今天使用，帮助各项工作顺利进行，就需要很多的专门人才长期搞这项工作，稍微摸一下子是不行的，要经常做。”[4](P27)随着信息时代的到来，档案门类的增多，载体的变化，对档案工作者提出了新的更高的要求。作为资讯科技产业，行政档案队伍建设必须走职业化、专业化的道路，这是做好行政档案管理工作的基本保证。
2.要加强档案工作的法制化、规范化管理。江泽民总书记指出：档案工作的特点与规律就是“平时不起眼，也不引人注目，但是，一旦当你需要时，如果平时工作没做好，临渴掘井，就悔之晚矣！”并且“档案工作不是一下子就能做好的，要靠平时下功夫才行”[1]；同时，档案具有原始性和唯一性的特点，档案工作如果不及时做好就无法补救。根据中国目前的具体情况，我认为，加强档案工作的法制化、规范化管理，要着重抓好以下关键环节：(1)要加强档案立法工作，真正做到依法治档；各个机关、企业、单位都要把档案工作排到很重要的议事日程上来。(2)要把建立档案工作科学的管理制度作为档案建设的基础工程来抓。(3)要将做好档案工作的责任落实到人。要充分认识到做好档案工作不仅仅只是全体档案工作者的职责，同时也是各级领导者、其他部门和单位人员的工作责任。(4)对由于不重视档案工作而造成国家损失的，应通报批评，特别严重的要追究法律责任。
3.要加强档案工作的网络化建设。现代科学技术的发展，把档案记忆的范围与存储、利用的手段提高到前所未有的新高度，使之与社会发展更加紧密地结合起来。因此，新时期的档案管理工作必须走高科技化的发展之路，建立档案工作的数字化系统。目前，档案工作要适应网络化时代的发展形势，应在制定全国统一的档案工作管理制度的基础上，借助计算机网络系统，建立一个联结国家各级档案馆、各级国家机关档案室、各级国家机关工作人员岗位的全国统一的档案信息中心，使全社会高效、有序地管理和利用档案。
4.要加强和改善行政档案工作的薄弱环节。在行政档案工作中，村级档案工作常常被忽视和遗忘，而村级档案是“维护农村稳定的重要基石”，因此，要下大力气建立和完善村级档案工作。