基于利益视角的土地征用制度探析，本文主要内容关键词为：探析论文,视角论文,利益论文,土地征用论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、土地征用应予解决的问题
在一个零交易成本的世界里，不论如何选择法规、配置资源，只要交易自由，总会产生高效率的结果；然而在现实交易成本不可能不存在也不可避免的情况下，要使土地资源配置本身能效率最大化或最优，必须首先解决土地征用过程之中及之后所表现出来的一系列问题。
1.土地征用中的利益冲突问题
土地资源有多种利用形式，也存在多种利用主体，所有这些造成了多种利益主体之间的多样化利益冲突。而其中最主要的表现形式就是整体利益与个体利益之间的不均衡问题。在现行征地制度中，政府作为公共利益的代表，理应为解决这一问题而承担更多的责任。它应“以全部共同的力量护卫和保障每个结合者的人身和财富……使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍像以往一样的自由”[1]。然而政府的作用却并不一定像社会成员所期望的那样。政府作为理性的经济人，既不比普通人卑鄙，也不比普通人高尚，也具有追求自身利益最大化的倾向[2]。政府的角色并不是单纯的“管理者”，更多的现象表明政府实际上是以“参与者”和“管理者”双重身份进入征地博弈之中的，这样当涉及政府与其他经济主体的经济关系时，政府所制定的制度、政策必然会以保护和增进政府的经济利益为目的，而将公共利益的需求置后，进而影响市场中经济主体之间的利益分配关系。在这种市场关系中，政府因拥有制定政策和管理市场的权力，因而其在博弈中总是处于优势地位。这样，土地征用和被征用以及买卖过程中价格的确定，往往不是在征地单位同村集体组织之间进行，而是在政府与用地单位之间进行，对农户和村集体的补偿，也相应地由原来应该发生在村集体和用地单位之间的讨价还价变成了一种地方政府内部的行政决策[3]。本应由农民享有的土地发展权经过“政府之手”转移到土地使用者手中，而农民得到的仅是微弱的不足值的补偿费，而其与他们在失去土地之后所要面临的生活和重新创业时的风险与支付相比，显然不成比例。
2.土地征用中的公平与效率问题
同为非农建设用地，由于其在转换为城市建设用地过程中的程序及其复杂程度不同，其所产生的增值经济价值也可能不同，具体体现为在现行征地制度中，部分农村集体所有土地在转换为城镇建设用地过程中，土地用途发生变化，土地生成增值价值，然而这种增值如若不能体现在合理的补偿上，将于无形中大大地损害了同样作为农民的这部分农民的应得利益。
由于我国土地所有权权属的限制和土地流转制度的制约（禁止集体所有的土地使用权进入房地产一级市场，只有国有土地使用权可以进入一级市场），农民无法将自己的土地通过市场价格杠杆的调节来获取更大的收益。为了防止房地产市场的混乱和土地资源的严重流失本无可厚非，但这一政策客观上在征地与供地，在农民—政府或者在农民—政府—商业主体之间制造的“剩余利益”成为了政府特别是地方政府或其他主体利用政策漏洞谋取自身利益的欲望之本、罪恶之源，而这一实惠结果的本来的主体——农民却什么也没有得到和享受到，于情于理都不符合法律的基本价值要求。
土地征用中土地发展权的不同及不平衡，土地发展权的限制和被剥夺必然导致权利（力）主体之间的不公平。效率是蛋糕的大小，公平则意味着如何分配这块蛋糕，我们说效率可以使公平建立在更加雄厚的物质基础之上，公平的最终实现也要以效率的相对提高为前提条件，但是公平问题得不到解决，效率问题也会受到限制，如若不能正确认识和妥善处理，最终将影响帕累托最优。
制度的效率所追求的是以最经济的方式来实现公平的目标。在土地征用中，政府对不同的土地及土地发展权进行标签和从土地发展权中攫取利益的行为，必然会导致因为这些行为而带来的补偿安置问题、失业就业问题、农民上访信访问题、生态资源环境破坏问题等并为此支付高额的社会成本，虽然这些成本可以通过强制性的计划、命令、指导来予以暂时降低或消除，但是强制性的行为本身也会带来管理等成本的上升及一系列新问题。
3.土地征用与可持续发展问题
我们说土地需求的增加不会必然导致土地供给绝对总量的增加，但会导致土地供给的由一主体向另一主体转移的相对的增加，现有的政府的强制性土地征用和土地使用者的征地利益诱使的以期实现土地资源由农村向城镇转移的行为，并没有基于土地资源可持续发展视角考虑。而且在现实中，土地使用者掠夺式的土地资源开发行为造成许多负外部性，使用者以自身效益最大化为目标，通过土地使用的外部性，设法将部分成本转移给社会，导致自身私人成本低于社会成本，从而从中获利，而现有的法律制度并没有为受益者付费作出相应的具体的安排。
二、征地制度和谐架构应当
实现的制度效果
英国功利主义法学家边沁主张，“立法者的职责就是在公共利益和私人利益之间造成调和”[4]；利益法学家赫克认为，利益是法律的原因，法主要规范着利益斗争，法的最高任务是平衡利益[5]；美国社会法学创始人庞德认为，法律应以付出最小代价为条件而尽可能地满足社会需求，法律要尽其可能保护所有社会利益、并维持这些利益之间的某种平衡或协调[6]。在这种利益关系中，如果国家公共利益的比重过小，公民个体利益比重过大，就会导致政府失能的种种不良后果，如社会经济秩序混乱，各种形式的无政府主义行为等等；而如果公民个体利益比重太小，国家公共利益比重太大，则又会造成对公民个性自由发展的束缚和人格尊严的忽视，最终也不利于国家的长治久安和法治国家的形成。“正义女神一手持有衡量权利的天平，另一只手持有为主张权利而准备的宝剑，无天平的宝剑是赤裸裸的暴力，无宝剑的天平则意味着法的软弱可欺。天平与宝剑相互依存，正义女神挥舞着宝剑的力量与操作天平的技巧得以均衡之处，恰恰就是健全的法律状态之所在”[7]。从社会主义法学观点来看，正义实际上就是通过宪法表现的社会整体利益，符合这种利益的要求就是正义，违背或损害这种利益就是不正义。天平代表着法律，宝剑体现着强制的法律保障，天平的两端即为公民个体的私人利益和国家的公共利益，天平两端的平衡是实现正义和社会整体利益的要求。
具体到征地制度中，土地资源是稀缺的，因而也有代价，从而也就有如何配置土地资源的制度的问题。一定的土地征用制度必须有助于提高土地资源配置效率，否则就会被新的制度安排所取代。在我国现有征地制度中，征地行为最终是由国家公权力机关（主要指行政机关）予以实施和国家公权力予以保障的，公权力在征地制度中处于强势地位。因此，在当前和谐社会价值目标追求之下，要实现土地资源的合理配置，要平衡协调个体利益与公共利益之间的关系，实现社会整体利益，就在于能否以制度安排促进和谐并保证和谐，而其关键就在于能否实现对代表公共利益的公权力予以规制，而不是一味地强调对个体利益的限制。置个人理性、个人偏好于不顾的公共利益，将会由于巨额成本而难以实行。在宪法与行政法范围内，制度设计的价值取向是公共利益优于个人利益，但这绝不能成为公共利益否定和吞噬私人利益的理由。那种认为公共利益的实现必然带动个人利益，从而片面强调公共利益的优先性和私人利益的从属性是不对和极端错误的。“公共利益的优先应当是在充分尊重和保护个人利益的前提基础上的优先”[8]，但由于行政权力的固有的局限和缺陷，需要建立一种制度化的约束机制来保障公民的私人利益。“公共利益”的有效界定和合理规制，实质上就是维持社会个体利益与公共利益的比例平衡，而这一平衡的维护必将有利于社会整体利益的实现。
同样，这种个体利益具体化为征地制度中农民的个体利益，那么对“公共利益”的合理界定与规制，必将有利于保护农民的利益，实现农民利益与该“公共利益”之间的平衡协调，有利于农村社区的稳定发展，农村地区的秩序安定甚至整个国家的长治久安。
三、土地征用中在解决相关问题上的具体制度安排
我们在上文已经分析了土地征用带来的及应当予以合理解决的种种问题，解决土地征用中的问题也主要应从具体制度上来作出相应的安排。至于土地资源的可持续发展这一终极目标，通过以下一系列的制度安排也能达到同样的效果，而且土地资源可持续发展本身并不是一项制度，所以我们将土地征用应当解决的土地资源可持续问题放在了上文中进行陈述并已经提出了实现利益均衡的具体要求。
1.规范政府征地行为制度，切实保障农民土地权益
实践中，征地是否属于公益性项目是由各级政府进行审查，被征地农民是没有知情权与参与权的，公共选择理论认为，政府官员不是传统理论所假定的公正无私的“道德人”，也是追求自身利益最大化的理性“经济人”，在追求地位、权力、金钱、职位的过程中，其行为并不必然最大限度地追求社会利益。同时，我国有关土地征用的制度安排客观上又形成了对政府征用土地行为偏好的诸多激励，刺激了政府及其相关利益集团的寻租行为，以“公共利益”的需要为名，把一些纯属个体或利益集团以盈利为目的的非公共利益经营性用地纳入到公共利益的范畴，牺牲了农民土地财产权，剥夺了农民土地发展权。在征地中，界定“公共利益”将有效降低农民土地权益受到不正当侵害的风险，客观上也必将造就政府职能的转变——由权利的随意性扩张到尽量不干预个体权益到为权利保障提供积极服务。
2.界定征地制度中公共利益及其相关制度
通过借鉴国际上的一般做法，结合我国国情，在土地管理法、城市房地产管理法、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例、物权法等法律中的相关土地法律条款和其他土地立法或土地法规中，采取列举式将公共利益的范围厘定为如下：凡直接用于公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及排水用地区域的保护、森林保护以及国家法律规定的其他公共利益土地用途；贯彻实施国家重大经济政策的土地用途；为实施上述用途所必需的相关设施和附属设施用地。根据以上范围，其内容具体列举如下：国家投资的各类重点项目以及直接满足公共需要并列入国家计划的集体建设项目（如水利建设项目）；能源交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目；国防事业；教育、文化、卫生、体育、环境保护、城市建设等社会公益事业；各级国家机关建设用地。
对于产权排他性成本很高而社会或生态效益大的公共利益用地，因为由于这类产权界定给某个产权主体的交易费用相当高，这样通过市场机制就不能使土地利用达到最佳状态，即市场在公用土地上的配置上是失灵的，因此这类土地产权应由政府来进行配置。
除了需要以政府配置方式供应的公共利益用地外，其他土地原则上都应纳入市场化供应的轨道，从而促使土地使用者以利润或效益最大化为目的，在竞争条件下，实现土地利用结构和空间布局的最优均衡。这里我们所说的市场化供应是指引入市场价格和供求机制，并没有排除政府对土地资源配置进行的干预和调控，在交易费用存在的现实条件下，市场化会因为市场机制固有的缺陷而导致市场失灵，因此，在某些情况下，政府的对宏观和微观经济进行的协调性配置方式能够显得更加有效而更加有必要。
3.严格行政征收权限和程序制度
由于立法对公共利益的界定只能做一个系统和一般性的基准、参考，这就给了执行公共决策事务的行政机关以较大的自由裁量权，为避免和防止公共利益行政界定权力的滥用，就需要依法通过各种行政程序规则来保证公共决策程序的民主性、科学性、透明性[9]。借鉴国外的做法，在作出土地征收决策之前，应先向社会公告土地征用用途、范围和事项，听取各方意见特别是被征地农民和其他相关利益主体的意见、建议并反馈；设立“公共利益”的认证程序，组织专家讨论和评估该决策的合理性：若能够使公产产生增值的法律效果，就视为公共利益，否则违反公共利益的目的，在此过程中应通过举行听证会、座谈会、论证会等形式集思广益、共商良策，并邀请有关农民利益代表或农民利益团体参加并发表意见和针对特定问题提出质疑，在此之后将决策过程和结果向社会公众公开、回收意见和建议并予以修改和完善，并报上级主管部门批准；按照事先通过民主化决策作出的补偿价格给予被征地农民以补偿并作出妥善安置。
4.明确界定土地产权制度
外部性导致的土地资源可持续发展问题和“搭便车”、集体土地的被随意征用的主要根源就在于产权界定不清。在我国土地征用、土地开发和土地资源利用中，外部不经济性普遍存在，关键原因就在于土地征用、土地开发、土地利用超越了产权界定，土地征用、开发、利用主体是在外部空间财产权无效的产权结构中追求利益最大化，他们虽然对一定土地空间内的财产权不享有产权，但法律也并没有为这种非产权主体的禁止性义务或限制性义务予以明确的规定。这也是现实中为什么频频出现公共产品与私人产品产权界定不清，外部效果和“搭便车”现象日益严重，国有土地和集体土地产权界定不清，集体土地无法抵制被沦为国有建设用地现象日益突出的原因。
而在土地产权界定明确的情况下，产权主体可以独立地占有、控制、使用和收益属于自己的那份土地，可以在效用最大化原则的支配下，“最适宜或最有效率”地使用资源[10]、降低交易成本、减少资源浪费，最有效地配置资源。因此，产权界定清晰是解决以上问题的根本办法，特别是对于农村集体土地所有权和农民土地权益的保护具有特殊意义。
5.完善补偿安置制度
在土地征用中，相关特定农民为了社会的公共利益作出了特别牺牲，给予他们公平合理的补偿既是保障农民财产权利的要求，也是社会公平与正义原则的要求。如前文所述，现有的征地补偿标准偏低，对被征地农民的安置也不到位，完善补偿安置制度的具体做法有二。
第一，对于补偿，应明确补偿标准，作全面性的、开发性的、可持续性的补偿。确定土地征用补偿标准有完全补偿、不完全补偿和相当补偿。忽略土地非生产性收益，仅仅按土地生产性收益对被征地农民进行补偿是一种不完全补偿[11]。尽管对土地非生产性收益的计量不是一件容易的事情，但可以对农民实际收益中的其他参照物作定量或定性分析，比照其中的参照系数予以适当补偿。补偿不应是概念意义上的一次性补偿，也不是简单的安排被征地农民的社会保障费用，应确立征地补偿长效机制，培育农村内生力量。
第二，在对失地农民的安置问题上，应注意农民自身的发展和农村产业化的发展。应效仿美国的做法，通过资金转移支付的办法加强对失地农民的教育和职业培训，以减少或取代直接的失业保险基金的支出，培养其寻求新的利益增长源泉的技能。还应以农业产业化为基础，积极进入第二、三产业，从而建立以农村社区企业为主体、多种经济组织形式并存的农村经济发展模式，为农村经济发展注入源源不断的可持续发展的动力。
在完善补偿安置过程中也会出现一些新的矛盾。而要合理地规避这些矛盾带来的不公平，应改由行政征收主体来承担或由征收主体与实际享有公共利益建设权利和利益并获得好处的商业实体来共同承担行政征地补偿费用，这样做的好处是一则使行政征收主体由权力主体变成义务主体，政府在审批征地申请，作出征收决定时不得不从自身利益角度衡量并持谨慎态度，将大大减少和扼制政府寻租行为和个别公职人员的腐败动机。此费用比例应合理分担并报上级人民政府审批和备案，由国家财政支付国家义务部分，因为国家负有保障其社会成员基本生活权利并促进其发展的义务和动用全社会资源为少部分的社会弱势群体的生存和发展买单的权力。二则政府内部上下级之间和政府部门之间将形成一种互相监督和有效制约的压力。在现有经济水平和能力条件下，应根据市场价格标准和土地增值幅度适当提高农民征地补偿标准，归还农民应得利益并将改革现行的社会保障制度，将失地农民纳入社会保障体系之中，而不是《中华人民共和国物权法》中简单的安排被征地农民的社会保障费用。过去的历史不应重演，作为特定历史、经济和社会环境中的农民已经为如今的国民经济整体和社会福利发展做出了自己最大的贡献。而现今的公共建设如若再将这种发展和建设的高额成本转移到农民身上将有失一切道德和法律的标准和准则。