基层治理法治化背景下基层党组织的功能调适与实现路径，本文主要内容关键词为：法治论文,基层党组织论文,路径论文,基层论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262.2 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2015)08-0049-07 在党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是“推进国家治理体系和治理能力现代化”之后，党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的重大决定，并进一步提出了“推进基层治理法治化”的新任务。政党本应是国家治理不可或缺的主要力量，明确政党的功能定位更是整个国家治理体系的基础。然而，目前学界对国家治理的研究主要集中在“政府”“社会”以及政府与社会关系互动等视角，却有意无意回避与忽视了对政党角色的探讨。在新形势下，分析基层治理法治化对基层党组织提出的新要求新挑战，探讨基层党组织在推进基层治理法治化中的功能定位和实现途径，促使基层党组织在推进基层治理法治化中充分发挥战斗堡垒作用，对于加快推进依法治国的历史进程以及促进国家治理现代化无疑有着十分重要的理论与实践意义。 一、基层党组织在推进基层治理法治化中存在的主要问题 基层党组织作为党全部工作和战斗力的基础，是党联系群众的桥梁与纽带，也是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。多年来，基层党组织依托强大的执政资源和行政力量，在以往的社会管理中发挥了不可替代的重要作用，尤其是在维护社会稳定、促进社会和谐方面做出了很大贡献。但在新的历史条件下，与人民群众期待相比，与全面推进依法治国的要求相比，与推进国家治理体系和治理能力现代化的目标相比，基层党组织在推进基层治理法治化中还存在着诸多不适应、不符合的问题。 一是思想上不重视，对基层治理法治化认识模糊。基层治理法治化，简而言之，就是在党的统一领导下，把城乡基层治理纳入法治化轨道。从过去的“管理”到现在的“治理”，虽表面上只有一字之差，但本质上可谓内涵丰富、意义深远：主体从一元到多元、结构从垂直到扁平、方式从行政化到法治化。这一重大转变凸显了我们党执政理念和治国方略的转型升级，折射了历史发展的巨大进步。可是不少基层党员干部根本不了解“治理”的内涵和意义。在他们看来，“管理”与“治理”只是名称叫法不一样而已。他们认为，基层所面对的人还是那些人，该干的活还是那套活，要办的事还是原来的事，二者在实际工作上并无些许差别，因此思想麻痹或不予重视。有的基层党员干部人治思维根深蒂固，认为城乡基层向来是一个“熟人社会”，如果不讲人情交往，不拉关系走后门，就办不了事。他们以为，基层工作最关键在于能把事办成，采取什么方式无所谓，头脑里根本就没法律这根弦。还有人则对“基层治理法治化”加以机械的理解，认为既然提倡“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”，而基层党组织不是司法机关和执法部门，有关基层治理的相关事务应全部交由司法所、法院、检察院、仲裁机构、派出所、执法机构等相关的司法、执法和公安部门去处理，这样也可以让基层党组织从繁琐复杂的基层治理事务中彻底解脱出来。殊不知，这种让基层党组织当“甩手掌柜”的做法无异于自丢阵地、自我边缘化，会削弱党组织自身在基层社会的领导核心地位以及党的执政基础，导致“基层治理法治化”因为失去正确的政治方向和坚强的组织保障而最终落空。所以，基层治理法治化必须坚持党的领导而不能削弱或否定党的领导。思想上的种种模糊认识，必然会造成基层党组织在基层治理各项工作中出现各种越位、缺位、错位以及越权、失权、乱权等现象。 二是执政方式与活动方式不适应现代治理的需要。在已经变化了的新情况面前，部分基层党组织和基层党员干部的思想和作风没能及时跟进，还停留在过去，习惯于“土办法打天下”，致使基层党组织在推进基层治理法治化中难免会发生角色错乱和功能障碍。比如长期以来，广大基层党组织都是按照上级文件精神和领导讲话来处理事务，习惯于靠指示、批示、决定、决议、通知、意见、讲话来开展工作，不习惯或不重视运用法治思维和法治方式来治理社会，甚至将部门文件与领导讲话凌驾于国家法律之上，尽管文件政策和领导讲话大多情况下与国家法律是一致的，但前者毕竟受到个人情绪、认知程度等主观因素的影响较大，在本质上属于人治思维和人治方式。同时，现代治理的基本理念是合作治理，平等协商、双向互动、公开透明、简约高效，而不少基层党组织在基层执政的具体方式上基本还停留在指挥命令、行政权力层面，运行方式上习惯于从上到下，还存在一定的封闭神秘与繁冗低效的弊端，不适应现代治理的理念与要求。此外，社会组织、民间团体、中介组织、行业协会、私营部门等组织作为新型治理主体在参与社会治理的过程中，在一定的领域内它们提供服务更加优质高效、管理手段更加先进现代、管理机制更加灵活高效，更具有平等合作的精神，对现实问题的关注回应更加快速，与民众互动更为紧密，相比之下基层党组织在思想教育、利益整合、服务社会、组织动员方面显得保守落后，传统的执政方式与活动方式受到了不小的冲击和挑战，基层党组织的功能以及实现途径需要重新定位与探索。[1]再加上一些基层党组织软弱涣散，其公共管理和社会服务能力欠缺，根本无法满足新时期社会治理的需要。 三是法治观念不强，依法办事的能力不足。目前基层党员干部的法治观念和法治能力总体水平不高，例如有基层党员干部认为群众法治素养还比较低，如果搞法治，事事讲规矩讲程序，就会造成工作繁琐、效率低下，认为多一事不如少一事，慵懒懈怠，消极应对群众的合理合法诉求，对基层治理法治化心存抵触；有的基层组织采用“花钱维稳”“花钱买平安”，无原则地满足一些群众的不合理要求，诱发了部分群众进行无理信访、偏执型缠访和非法闹访，基层不同程度地存在“信访信闹就是不信法”现象，使法律的权威在基层得不到尊重；有的自身缺乏法治观念和民主意识，任性霸道，想问题作决策全凭个人经验和主观愿望，处理涉及群众切身利益的问题时简单粗暴，颟顸而动，把依法维权的群众看成是“刁民”，导致矛盾纠纷不断激化升级，给基层治理制造难题；有的基层确实存在以言代法、以权压法、徇私枉法的现象，比如一些地方的农村普遍推行了所谓的“能人治村”和“富人治村”，然而不少被挑选进入村两委班子甚至担任村党支部书记的“能人富人”素质低下，心无敬畏，手无戒尺，说话财大气粗，做事武断蛮横，个别“创业大户”和“致富带头人”当村干部后反而与当地社会闲散人员或不法分子相互勾结，合并起来欺压百姓，横行乡里，成为基层名副其实的“土皇帝”“土霸王”，成为基层治理法治化的“绊脚石”“拦路虎”。甚至极个别的基层党员干部私欲膨胀，道德沦丧，到了贪赃枉法的地步，“小官巨贪”的现象层出不穷。譬如，随着近年来城镇化快速推进，农村土地迅速升值，征地拆迁成了“唐僧肉”，一些不法村官坐地生财，要么虚报数据套取侵吞政府补偿资金，要么向进驻企业和搬迁农民直接索贿，本该在城镇化这一深刻的社会变革中履行好基层治理职责的组织者却变成了财富转移的“操盘手”。[2] 二、基层党组织在基层治理法治化中的功能定位 社会转型发展带来了社会结构的调整，同样也使得党组织面临着功能调适。而所谓党组织的功能调适，就是在新形势下党组织要“有所为有所不为、有所强化有所弱化、有所进有所有退”。只有准确把握基层党组织功能定位，科学分析其在把握方向、示范引领、化解矛盾、服务群众和组织保障方面的具体作用，才能有效发挥基层党组织在推进基层治理法治化中的战斗堡垒作用。 (一)政治领导 虽然现代治理在治理主体上有“多元共治”的趋势，但我们不能掉入西方预设的关于现代治理的“理论陷阱”，而必须毫不犹豫、理直气壮地坚持中国共产党在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的领导地位。我国宪法明确规定了党的领导地位。党作为中国特色社会主义事业的领导核心，自然也是建设推动国家治理体系和治理能力现代化的领导核心，国家治理能力是党的执政能力的重要组成部分；基层党组织与人民群众有着直接的、经常的、密切的联系，最了解基层，最贴近群众，在基层治理中具有其他组织无法比拟的政治优势和组织优势，承担着构建基层社会治理体系、优化治理结构、完善治理制度和改进治理方式的重要职责，必定是推进基层治理的最核心、最可靠的力量。基层治理法治化是党的依法治国方略在基层的具体实践，治理法治化是促进治理能力现代化的重要标志和主要途径。党的十八届四中全会指出：党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是社会主义法治建设的基本经验和根本保证。基层党组织在基层的领导核心地位和战斗堡垒作用在任何情况下只能加强，不能削弱。推进基层治理法治化，方向要正确，政治保证要坚强。只有坚持基层党组织在基层社会格局中的核心地位和领导责任，才能保证基层治理法治化的前进方向和价值目标。 (二)提供服务 随着改革开放的深入和市场经济的发展，政府以外的社会空间不断发育成长，人的自主性、自由性不断增强，很多“单位人”变成“社会人”，包括普通党员在内的社会民众对党组织的依赖性在不断降低。同时，广大社会基层出现了越来越多的新社会组织，他们没有直接的主管单位，与党组织也没有行政隶属关系，使得基层社会治理存在不少的盲区和空白点。这种外部环境的深刻变革必然要求党组织的功能定位和领导方式进行相应的调整与变革。实际上早在改革开放之初，邓小平就深刻指出，领导就是服务。党的十八大报告则明确提出，以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。以“社会治理”来替代“社会管理”，实际上就反映了我们党在执政理念和执政方式上因应社会转型所做的改变。根据现代公共治理理论，现代治理的最基本的精神和原则就是“治理依托服务，以服务实现治理”。[3]就是对于基层党组织而言，政治功能是魂，服务功能是本，两者是相互联系、有机统一的：政治功能寓于服务功能之中，服务功能体现政治功能；没有脱离政治功能的服务功能，也没有脱离服务功能的政治功能。[4]在推进基层治理中，基层党组织要从权力型、命令型、管理型向服务型转变，在服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员中体现党的政治功能，增强党组织的凝聚力和感召力。 (三)利益整合 当前，我国正处在经济转轨和社会转型的关键时期，改革进入深水区，各种社会关系和利益格局正在不断变革调整，社会矛盾和社会冲突呈现多发易发频发的态势。总的来看，我国基层社会分化较为严重，贫富差距持续拉大，各个部门职业以及各社会阶层之间的壁垒日益加深，利益固化的藩篱难以打破，阶层固化的趋势明显，社会公平正义彰显不够，群众利益诉求的表达与保障机制不够健全。再加上少数党员干部为官不为、为官不正、为官不廉和为官乱为，使党和政府的形象受损，更侵害了群众利益，基层群众对党和政府的对立情绪长期得不到及时释放和有效舒解，引发社会冲突的因素不断增加而且爆发冲突的燃点不断降低。特别是近年来，基层社会因企业改制、征地拆迁、补偿安置、劳资关系、环境卫生等引发的矛盾冲突尤为突出。这类新型矛盾冲突较之于传统纠纷，起因复杂，涉及面广，一般呈群体性规模，处置难度大。处在工作一线的基层组织，稍有不慎，就会引起集体上访、群体性事件或恶性暴力事件，严重影响社会和谐稳定。而各种矛盾纠纷的背后，实质都是利益冲突。因此，利益整合无疑是社会治理的关键和核心所在。面对基层社会利益主体多元化、利益关系复杂化和利益冲突显性化的新形势，基层党组织应切实履行好利益整合的功能和责任，自觉成为各种社会组织和各类社会人群的引导者和协调者。 (四)示范引领 在基层治理工作中，不能把基层党组织等同于一般的基层部门和企事业单位，更不能混同于一般的民间团体和社会组织，同时也不能把党员混同于普通群众。基层党组织作为党的神经末梢，不能忘记党章赋予的基本任务；党员作为党的肌体和细胞，也不能忘记党员的职责义务，必须充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用。基层党员干部作为基层执政的主体，其行为的示范性和影响力远远大于一般的社会民众。基层党组织和基层党员干部的法治素养和法治能力如何，直接决定基层党组织能否做到依法执政、基层政府能否依法行政、基层司法机构能否公正司法、法治权威能否在基层树立和法治秩序能否在基层形成。很难想象，如果基层党组织和基层党员干部法治观念淡薄、法治能力低下，基层的法治建设能搞起来。因此，在推进基层治理法治化的过程中，基层党组织和基层党员干部理应成为法治实践的引领者和示范者，就是要做尊法学法守法用法的模范。具体而言：尊法的模范就是要带头尊崇法治、敬畏法律；学法的模范就是要带头学习法律、掌握法律；守法的模范就是要带头遵纪守法、捍卫法治；用法的模法就是要带头厉行法治、依法办事。[5]只有党员干部带头遵守法律和执行法律，身体力行树标杆、立标准和做榜样，才能带动全社会树立对法治的尊崇和信仰。 (五)组织保障 作为党的基本单元的基层党组织分布广泛，体系完整，在基层社会中代表着党的整体意志，承担着党的路线方针政策落地生根的重要职责。基层党组织是基层各项工作的组织者、推动者和实践者，基层治理法治化就要靠基层党组织去组织推动，基层党员干部也有责任去加强普法宣传、保障法律实施、监督法律执行的基本职责。党组织和党员对法治的信念、决心和行动，是基层法治建设的重要风向标和关键推动力。社会治理的重点与难点在基层，社会治理的主体和客体都是人，说到底是对人的管理和服务。在基层治理中，基层党组织提供组织保障的功能作用主要体现两个方面：一是在基层出现了“无主管部门管理”“多头管理”“无具体制度管理”“有制度却无办法管理”等主体缺位错位或制度失灵失效现象，基层党组织通过执政党所掌握的权力和资源优势、通过思想意识形态的强大优势、通过自身遍布于各种基层社会单位的严密的组织系统和党员的先锋模范作用，在基层治理中要能起到“查漏补缺”的政治弹性作用，从而在实践中构建“当政府与社会组织功能缺位时，党组织自动补位”的基层社会管理模式，达到社会治理的目的；二是基层党组织可以利用自身群众基础深厚和群众工作经验丰富的优势，为基层消除和化解各种社会隐患矛盾提供第一道关口和第一屏障，在维护社会稳定起到“稳压器”和“灭火器”的功效，为基层治理提供稳定的社会环境。 三、发挥基层党组织在推进基层治理法治化中战斗堡垒作用的实现途径 (一)加强和改进党对基层治理法治化的领导 推进基层治理法治化，方向要正确，政治保证要坚强。一方面，要强化基层党组织的政治功能。基层党组织要坚持与中央保持高度一致的政治纪律，增强执行党的大政方针的政治自觉，保持在大是大非面前的政治定力，强化管党治党的政治责任，提高党内生活的政治性、原则性和战斗性，在基层社会中凸现自己鲜明的政治属性。同时要利用党组织自身的政治优势，大力弘扬社会主义核心价值观和中华传统美德，宣传培育社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德，更好地发挥道德滋养法治、净化灵魂和教化社会的作用，注重以共产党人的道德标准、党性修养和人格魅力引领社会风尚，在基层实现德治与法治相得益彰。另一方面，要改进党的领导方式。适应基层治理的新要求，基层党组织要处理好党的领导与政府负责、党的领导与社会协同、党的领导与公众参与、党的领导与法治保障的关系，坚持科学执政、民主执政和依法执政，实现从人治模式到法治模式、从微观事务到宏观事务、从党政包办到多元协同、从单项指令到双向互动、从依赖政策到依靠制度转变。对于基层党组织而言，实现以上转变的关键在于改变以往党组织依赖行政手段包揽一切、决定一切的方式，采用协商、合作、参与、引导、示范、服务的方式处理与其他基层社会组织和个人之间的关系，推动基层党建与基层治理的深度融合，把与基层党组织无直接隶属关系的各类组织以及流动性和自主性很强的“社会人”联系起来，党的工作和活动方式从体制内走向体制外，依靠非权力手段在无形中充当基层社会治理的组织主体和领导力量，改变市场化和社会化背景下基层党组织边缘化的趋势，实现政党社会功能的重新回归，强化基层党组织的渗透力、影响力和控制力。 (二)切实推进基层服务型党组织建设 基层党组织要在基层治理法治化中发挥战斗堡垒作用，最好的载体和抓手就是增强自身的服务功能，大力加强服务型党组织建设，实现“民心在基层凝聚、资源在基层整合、矛盾在基层解决、服务在基层拓展”。[6]一是加强硬件建设，统筹资源，扩大服务的覆盖面。按照“服务意识强、服务内容广、服务方法多、服务质量好”的要求推动基层各种服务大厅、便民服务中心和代办点规范化建设，简化办事程序，构建全覆盖、广吸纳、开放式的基层党建工作格局，统筹党务、政务和社会事务资源，实现资源配置最优化、组织效能发挥最大化、公共服务的均等化和服务水平的精细化。同时，切实为基层减负，减少各类检查评比，使基层有时间和精力开展服务。二是为基层群众提供法律服务。针对基层特别是农村法治资源稀缺和法治建设薄弱的情况，通过在职党员到社区报到、党员志愿服务、基层挂职、驻村入户等是形式，鼓励和引导有法律专长的党员干部到基层为群众开展免费的法律服务，可在城乡基层社区的党员服务中心内设立法律援助站、诉讼联系点和诉讼联络员，在城市社区阅览室或农村书屋添购法律书籍，扩大基层法律援助的范围，提高基层法律服务的水平。三是基层党组织要善于借才引智，为基层法治建设提供人才保障。通过加强与上级党组织以及司法部门党组织的联系与沟通，推动律师、公证员、法官、检察官、调解员、执法员等相关法治人才深入社区、村庄、企业、学校、工地、广场、车站等基层场所开展法治宣传教育和法律咨询服务，增强基层民众的法治观念，推进基层法治建设。 (三)提高法治思维和依法办事能力 法治思维是依法办事的内在规定性，依法办事是法治思维的外在表现。首先，将法治教育纳入教育培训的必修课，教育和引导基层党员干部增强法治观念和法治为民的意识，形成用法律的原则、观念、精神和逻辑去思考问题的思维习惯，坚持宪法法律至上和法律面前人人平等，自觉带头学法尊法、信法守法、用法护法，在基层积极培育守法光荣、违法可耻的良好社会氛围。其次，要把对法治的尊崇和敬畏转化成思维方式和行为方式，做到用法治的思维谋划工作，用法治的方式去处理问题。依法决策是前提，基层党员干部要明了自己的职责权限范围，掌握决策的程序和依据，确保决策合法。要探索基层民主的多种实现形式，通过民主恳谈、民主协商、健全村级(社区)监事会、“四议两公开”等方法，推动决策民主化，实现依法决策与民主决策相结合。依法办事是关键。基层党员干部要坚持运用法治思维、法治方式去深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定，把自己的一切言行置于党纪国法的严格约束之下，恪守权力边界，自觉接受监督，坚决杜绝滥权乱为、以权谋私和独断专行的行为，坚决同践踏法治和藐视法律的行为作斗争，做到依法依规用权、公平公正办事。再次，切实把能不能遵守法律和依法办事纳入基层党组织和基层党员干部的考核评价之中，关键看基层党员干部有没有法治意识、具不具备法治能力、能不能依法行政，将基层党员干部法治观念的强弱和法治能力的高低作为考核评优和提拔任用的重要依据。 (四)建立健全矛盾纠纷调处机制 针对当前基层矛盾冲突多发易发的态势，基层党组织要注重彰显利益整合功能，应在基层社会治理中发挥总揽全局、协调各方的作用，充分调动和有效利用各种资源，发展基层民主，畅通利益表达渠道，建立健全矛盾纠纷的排查和调处机制，提高防范矛盾纠风的预警能力，降低利益冲突的风险，促进社会公平正义，确实社会和谐稳定。为了有效化解各种矛盾纠纷和利益冲突，基层党组织既要向上及时而真实地传输民意，又要结合实际把党的各项方针、政策的贯彻到位；既要处理眼前现实的矛盾和关注群众的物质利益，又要预防潜在的矛盾隐患和疏导民众的心理情绪；既要教育引导民众增强法治观念、规则意识、契约精神和诚信品德，引导人们树立正确的利益观，引导人们正确看待利益冲突，合理合法表达利益诉求，又要督促基层政府依法治行政、基层司法部门公正司法和基层党员干部依法办事，让百姓在每一件涉法、执法与司法事件中都能感受到公平正义；既要引领和推动基层群众广泛参与基层自治，让基层群众实现自我管理、自我教育和自我服务，发挥群众自治在解决矛盾纠纷和推进基层治理中的作用，又要适应现代治理“多元共治”的要求，坚持系统治理和综合治理，大力引导和规范各类社会组织积极参与社会治理，发挥城市公约、乡规民约、行业规章和团体章程在化解矛盾纠纷、调节利益关系、规范社会行为中的作用，为基层治理法治化、实现规则之治形成强大的合力。 (五)整顿软弱涣散基层党组织 基层党组织在基层治理中要有效发挥组织保障功能，当前最关键是要从严从实整顿软弱涣散的基层党组织。一要选优配强基层党组织班子特别是党组织书记。打破地域、单位、行业和身份的限制，采取以强扶弱、村企联合、城乡统筹的办法，通过委派、兼职、内选和外请等方式，从机关干部、基层本土能人、大学生村官、复转军人、“两新组织”负责人、务工返乡创业人员等群体中选拔优秀党员担任基层党组织班子成员或带头人，扭转当前部分基层党组织空心化、悬浮化的颓势窘境，为基层治理提供坚实的人才保障。二要强化物质保障。针对基层压力大、条件苦、待遇低、机会少的现实情况，坚持眼睛向下、资源下沉、重心下移，严格落实中央关于农村“一定三有”和城市社区“三有一化”的政策，建立财政经费正常增长的投入机制，切实保障基层城乡社区党组织正常运转和基层党员干部的工作和生活待遇。只有“真情关怀、真心关爱和真诚帮助基层干部”，[7]多为他们解决实际问题，多为他们铺路搭桥，多为他们正面宣传激励，基层党员干部才能安心和扎根基层。三要严格推行基层党建工作责任制。坚持动真格敢碰硬，坚持严字当头、层层负责、步步紧扣，推动基层党建有效落实的考则、问责和追责制度机制，确保基层党建落到实处、见到实效。严格执行县(区)乡村(社)书记抓基层党建工作述职考评制度，实行平时考核与年终考核、书面述职与实地考察、自查评价与民主测评、个别访谈与领导点评相结合，尽量全面客观精准地考核基层党建工作的实效，对抓基层党建不力、落实管党治党主体责任不到位的党委、书记和相关责任人给予责任追究。标签：治理理论论文; 法治政府论文; 社会治理论文; 依法执政论文; 法治国家论文; 党组织论文; 政府治理论文; 政治背景论文; 时政论文;