行政区划调整如何促进区域协调发展？_行政区划调整论文

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      中图分类号：K992.2 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2016)02-0001-10

      一、问题的提出

      尽管早在20世纪70年代，各界就已经开始探讨京津冀地区的区域合作问题，然而，无论是从京津冀内部考察，还是与长三角、珠三角地区相比，该地区的区域合作所取得的成效都非常有限。比较典型的表现就是，在2013年京津冀三地的政府工作报告中，未有一地专门提及京津冀协同发展问题。直到2014年，京津冀协同发展被中央作为一项重大的发展战略提出后，情况才得到迅速扭转。

      造成京津冀区域协同发展困局的原因显然是多方面的，但长期以来存在的行政区划壁垒则是一个基本的体制根源。因此，为了加快推动京津冀协同发展，“必须通过深化改革打破行政壁垒，构建开放的区域统一市场，建立区域统筹协调发展新体制，为推动全国区域协同发展探索出一条新路子。”①本文在借鉴典型国家和地区经验的基础上，系统探讨了行政区划与京津冀协同发展的双向互动作用，进而归纳出以行政区划和准行政区划手段促进京津冀协同发展的可能性和具体的实施路径。

      二、行政区划刚性约束下的区域协同困境及其协调机制

      在我国现行的体制下，行政区划不仅是政权建设和政府管理的重要手段，而且直接关系资源的整合和各种利益的权衡分配，对经济社会发展的影响重大且深远。具体而言，行政区划对区域协同发展的影响主要表现为两个层面：一是行政区划刚性约束下的跨界公共事务治理困境；二是依然难以彻底扭转的“行政区经济”现象。

      (一)行政区划刚性约束下的跨界公共事务治理困境

      任何一个国家的政府，都是在特定的领土范围内对一定数量的居民行使公共权力。当一个国家的领土范围和人口规模突破一定界限的时候，受制于管理幅度，通常都需要将国土划分为若干层次和类型的行政区域，进而建立起完整的地方政府体系。就此来看，行政区划既是国家权力再分配的基本框架，也是政府管理的重要手段。然而，地方政府体系的建立虽然缓解了政府的有效管理幅度问题，但却产生了一个明显的副作用：行政边界的存在，成为了地方政府公共权力行使的绝对空间边界。任何一个地方政府，除非获得上级政府的特许，均无权跨界执法。这一问题的负面影响在地方政府职责简单且有限的前现代社会还没有太明显的表现。但是进入现代社会以来，随着政府职责的扩张，尤其是随着政府公共服务职责的扩展，诸如水域治理、大气污染、跨界公共资源开发等具有明显外部性特征的跨界公共事务开始大量出现。面对日益增多的跨界公共事务，通常只专注于辖区内事务的地方政府既无动力亦无权力单方面解决跨界公共事务(彭彦强，2013)。基于此，如何采取必要的补救和激励措施，调动地方政府参与跨界公共事务治理的主动性，防止“搭便车”行为的普遍化，同时避免因地方政府间的过度竞争而使跨界公共资源的开发陷入“公地悲剧”，就成为一个重要的研究课题。

      近年来，随着我国区域经济一体化的加快，尤其是城市群的快速发展，进一步加剧了跨区域公共事务治理的难度。随着城市群的形成与扩张，同处一个“群”的各个城市之间的经济联系和要素流动将日益频繁和密切。但与此同时，一系列跨界公共问题亦开始凸现：一是生态环境、流域治理等问题，例如现阶段我国主要城市群常见的跨界流域水污染、频繁出现的严重雾霾等问题；二是区域基础设施的统筹规划，如机场、港口等具有较大规模经济效应的基础设施的统筹布局、协调使用问题；三是城市群内各行政区之间存在的公共服务落差、乃至鸿沟(国家行政学院课题组，2015)。

      此外，随着人口、资源的过度聚集等因素导致的成本上升，部分中心城市的规模不经济现象开始凸显，涓滴效应逐步取代聚集效益，成为推动区域经济增长的主导力量。在这种情况下，很多企业开始倾向于离开中心城市，转向区域次中心城市，一些地区由此步入了区域协同发展的“自动阶段”(孙久文、原倩，2014)。然而，区域内各地在教育、医疗、社会保障等方面存在的公共服务落差却成为要素自由流动的严重阻碍。上述问题跨越了自然地理界限和行政区划边界，涉及多地、多个行政主体，属于典型的“复杂社会中的复杂问题”，且日益普遍化：有些地区已经发生，有些地区正在发生，有些地区则即将面临上述问题。

      (二)依旧突出的“行政区经济”现象

      在完善的市场机制下，经济要素的流动主要受需求关系的驱动，甚至不受国界的约束。然而，改革开放以来，在中央和地方分权改革的同时，我国的各级地方政府却迟迟未能适应市场经济的要求，长期存在突出的直接经济行为，从而使得地方之间的竞争被掺杂了太多的非市场因素，进而造成不同地区市场环境的异质性，最终形成了一种行政区与经济区的特殊耦合体，即“行政区经济”现象。

      也就是说，行政区划对市场要素流动的制约，即“行政区经济”现象，主要是由于地方政府的职能转变不到位，过度依赖行政手段强行干预经济活动的结果，而不是行政区本身的作用(刘君德，2004)。因此，虽然谁也不能否认调整行政区划是理顺体制、推进区域发展的一种简单而有效的手段，但绝不能夸大其作用。改革的正确方向应当是加快转变政府职能，彻底清除“行政区经济”的影响。当然，行政区划作为纯粹的政治和行政手段，通常更强调稳定性。而我国现阶段的区域经济发展虽然仍在较大程度上受到行政手段的强力影响，但市场机制已经逐步占据了主导地位。行政区划与区域经济上述运行机制的差异，往往导致行政区划滞后于区域经济的变化和发展。因此，在政府职能转变迟迟无法到位的情况下，适时进行必要的行政区划调整，以适应区域经济的发展变化，也是未来改革的题中之意。

      (三)区域协调机制的主要类型及其演化过程

      如前文所述，我国现阶段面临的跨界公共事务治理困境，既有行政区划刚性约束作用的影响，也受制于地方政府的过度竞争。面对种类繁多、数量巨大的跨界公共问题，以层级关系为基础的科层制实际上已经难以应对。因此，如果适度突破行政区划壁垒，纠正地方政府过度竞争所产生的负外部性，就成为构建区域协调发展机制的主要着力点。

      根据合作深度的不同，可以将区域协调机制视作一个以完全竞争和行政区划调整为两端的连续统一体。具体来看，笔者在借鉴彭彦强等人相关研究成果的基础上(彭彦强，2013)，将区域协调机制划分为如下四种呈递进状态的类型(参见图1)。

      

      图1：区域协调机制的基本类型

      当然，现实中各种协调机制并不是截然对立的，更多的时候呈现为一个综合体。需要说明的是，诸如设立专区、联合组建多功能大行政区等准行政区划手段，虽然仍具有显著的地方间行政权力协调色彩，但由于原来被各地方政府分别独立行使的某些或某项权力被授予了专区或多功能大行政区，显然已经涉及权力的横向再配置问题。因此，与合作论坛、行政协议、区域联合会等手段不同，专区和多功能大行政区属于正式的政府结构体系变更，且通常需要获得中央政府或上级政府的审查批准，并完成相应的法律程序，已经具有了一定的行政区划调整色彩，所以本文称之为准行政区划手段。

      三、行政区划助推区域协同的基本途径

      通过行政区划以及准行政区划手段推动区域协同发展，显然需要一定的前提条件。鉴于不同国家和地区的大都市区，特别是区域中心城市在空间特性、面临的主要问题等方面存在的明显差异，就在较大程度上决定了各地推动区域协同发展的策略选择差异。

      (一)行政区划整合助推区域协同的主要切入点

      总结典型国家和地区的经验，行政区划调整作为推动区域协同发展的重要手段，其基本作用是解决主要由于人口大量集聚以及地方政府的“巴尔干化”②所导致的大都市区中心城市发展空间狭窄、乃至衰败，以及区域公共服务落差过大等问题(Rusk，1998)。具体而言，可以将典型国家和地区通过行政区划和准行政区划手段推动区域协同发展的改革实践大致归纳为两类。第一种类型是以美国、加拿大、英国、德国等为代表的西方典型国家，相关改革主要是为了克服行政区划壁垒对于区域协同发展的阻隔，特别是“巴尔干化”所导致的大都市区中心城市衰落等问题，推动中心城市的健康发展和区域基本公共服务均等化。正如传统区域主义的代表人物海伍德(Robert Haywood)所指出的：大都市区的“巴尔干化”导致了资源与需求的分离。而造成这种分离的原因之一就是中心城市与郊区以及郊区之间的行政壁垒。对此，基本办法之一就是构建统一的大都市区政府(Greer，1995)。具体的实践方面，加拿大从20世纪90年代开始兴起的合并组建单中心市浪潮③比较具有代表性(参见表1)。

      

      第二种类型是以韩国、我国台湾地区等为代表的部分东亚国家和地区，主要途径是通过调整行政区划，使行政区域与经济区域相一致，从而达到快速协调解决各类跨界公共问题的目的。上述差异的出现，主要是因为韩国与台湾地区并没有强烈的地方自治传统，且经济发展中一直具有比较强的“规划”色彩，政府始终发挥着重要的引领作用。因此，行政区划调整往往更直接的面向区域经济发展的协调难题，特别是大都市区中心城市的发展空间问题，而不像西方国家那样更多的指向区域公共服务供给的均等化问题。这一点，在台湾地区的“五都改制”中表现得尤为明显④。

      长期以来，由于人口及产业过度集中于大都市地区，且经济重心严重北倾，台湾地区的南北发展差距问题异常突出。例如，按照2011年的统计数据，台北市在仅占台湾地区0.6%的辖域面积内，却聚集了全台11.5%的人口，贡献了39.5%的地方税收(纪俊臣，2011)。上述区域发展格局反映在行政区划层面，就是多数大都市区经济区域与行政区域的严重不对称，台北等中心城市普遍受制于发展空间之困，行政区划调整的呼声日渐强烈(赵永茂、王皓平，2014)。鉴于此，台湾当局于2010年12月正式实施了1950年以来最大规模的行政区划调整，即所谓“五都改制”或“县市合并”。之后，桃园县也于2014年12月25日起正式升格改制为“直辖市”，至此形成了“六直辖市十六县市”的行政区划格局。需要指出的是，改制后，新北、桃园、台中、台南、高雄五个“直辖市”都已经由狭域市或适域市转型为广域市⑤，城市发展空间不足的问题得以极大缓解。唯独发展空间最为窘迫的台北市，受制于党派和地方政治势力的阻挠，却仍然维持着狭域市的建制。

      此外，行政区划调整是否能够顺利推动，也取决于改革的难度。例如，美国的大都市区虽然深受地方“巴尔干化”之苦，但由于设立地方自治主体过于随意等体制原因和深厚的地方自治传统，以及种族隔离诱发的种族居住隔离等原因，只能退而求其次，通过广泛设立专区(special district)这一准行政区划手段(Greer，1995)，从而使得专区成为近几十年来美国增长速度最快的政区类型(参见表2)。而德国也在尝试合并重组柏林和勃兰登堡州失败后，才组建了仅限于州际行政权合作的“柏林—勃兰登堡联合规划部”。

      

      再者，行政区划的目标导向，也要受到政府宏观职能定位的影响。在西方国家，政府职能的重心已明显地偏向于公共服务。与之相一致，行政区划或者准行政区划手段促进区域协调发展的重心始终指向公共服务以及政府的施政成本、效率以及公平性等目标(Boyne，1995；Sancton，1996)。或者说，即使行政区划或准行政区划调整的目标主要指向区域经济协调发展，但也多是通过统筹区域公共服务供给的形式，为区域经济发展创造一个良好的外部环境。例如，加拿大的一些地方政府在积极推进城市合并整合、组建单中心市的过程中，多以降低施政成本、提高公共服务效率为主要的改革动因加以宣传(Downey & Williams，1998)。

      (二)京津冀：广域市制与北京的大城市病

      近代以来，京津冀三地始终存在比较明显的区域发展差距。新中国成立后，在发展惯性和一系列政策因素的作用下，三地的发展差距不断拉大，区域功能布局严重失衡。尤其是河北与京津两地，无论是经济发展水平，还是公共服务水准，都呈现出巨大的落差。然而，在各种资源不断向京津，尤其是北京聚集的同时，也使得北京出现了严重的大城市病：一是北京承担了过多的非首都功能，已经严重超出其资源和基础设施的承受能力，典型的如人口过度膨胀、交通拥堵、大气严重污染，并由此引发了一系列经济社会问题；二是区域生态环境压力日益加剧，水资源严重短缺，已成为东部地区，乃至全国人与自然关系最为紧张、资源环境超载最为严重、生态联防联治要求最为迫切的区域。特别是近年来，随着区域发展的资源环境约束日益收紧，以及国际城市间的集群化竞争态势日渐突出，北京的持续健康发展已经越来越离不开周边地区，尤其是津冀两地的配合与支持。在这种情况下，津冀两地再次表现出“拱卫京师，以固根本”的战略意义。与之相对应，中央对京津冀协同发展的基本指导思想也是以“有序疏解北京非首都功能、解决北京‘大城市病’为基本出发点”⑥。

      需要指出的是，长期以来困扰西方国家的地方政府“巴尔干化”问题，并由此引发的大都市区中心城市发展空间严重受限，乃至衰落等问题，在京津冀地区并没有明显的表现。上述状况的出现，主要是因为中国的大都市区普遍实行广域市制，且行政区划调整变更程序相对简便易行，从而有效避免了政府结构体系的零碎化趋势。各类城市，尤其是大中城市的辖域普遍比较广阔，发展空间比较充足。这一点，从近年来行政区划调整的主导类型以及县(县级市)与市辖区的数量和比例变化，都能够得到印证。

      从行政区划调整的类型来看，1997年“县改市”被冻结后，我国行政区划的重点开始转向了大中城市空间的扩张，再加上“扩权强县”和“省直管县”试点工作对地级市政府的反向刺激作用，县(市、镇)改区迅速成为行政区划调整的主导类型。例如，在2012至2015年的县级及其以上行政区划调整中，县(市、镇)改区占据的比重分别达到了35%、42%、67%和57%⑦。

      从县(县级市)与市辖区的数量和比例的变化来看，近年来各级城市，尤其是大中城市，通过增设市辖区的形式扩展城市的发展空间，已经变得非常普遍。这也导致即使近年来国内大中城市频频出现市辖区合并现象，市辖区的总量仍由1978年的488个增加到了2014年底的897个，增长了近1倍。同时，市辖区在各类县级政区中的占比由1978年的18%上升至2014年的31%，县的占比则由79%下降至56%⑧。

      具体到北京来看，从1949年至1958年，北京的辖域面积同样经历了一个快速扩张的过程。新中国成立初期，北京的行政区划被大致划定为东至通州，西至门头沟，南至黄村，西南至长辛店，北至沙河。之后，逐渐将原属河北省管辖的诸多区域划归北京：1956年2月将昌平县划归北京；1957年9月将大兴县新建乡划归北京；1958年3月将通县、顺义、大兴、良乡、房山五个县和通州市划归北京；同年10月又将怀柔、密云、平谷、延庆四县划归北京。至此，北京的行政区划格局基本成型。目前，北京的辖区面积达到了1.7万平方公里，在四个直辖市里排名第二，仅次于重庆(8.2万平方公里)。但需要指出的是，重庆在直辖之初就带有鲜明的“大城市、大农村”色彩，其政区格局更像是一个省，与京津沪有较大的不同。在京津沪这三个可比性较强的直辖市之中，北京的辖域面积最大，而经济总量在上述三市中排名第一的上海，辖区面积则仅为6430平方公里，仅为北京的1/3左右，天津的1/2左右。

      综上，以行政区划手段推进区域协同发展，主要适用于实行狭域市制的西方国家大都市区中心城市。与很多西方国家和部分国内城市急需通过调整行政区划解决城市发展空间不足不同，京津冀地区虽然具有明显的大都市区特点，但京津两个超大城市目前都还拥有比较充足的发展空间。尽管说相对窄小，但是还没完全填满，尚未达到规模效应外溢的阶段。因此，在推动京津冀协同发展的过程中，不宜贸然采取行政区划手段，相当长的时期内都应主要通过促进地方政府合作，以及构建多功能大行政区等准行政区划手段，打破“行政区经济”、“行政区行政”对区域协同发展的阻隔。

      四、行政区划手段推动京津冀协同发展的策略导向

      (一)推动京津冀协同发展的行动策略

      从典型国家和地区的经验来看，协调区域发展的首要问题就是保障区域中心城市的持续健康发展(Bingham & Kalich，1996)。根据这个思路，京津冀协同发展首先是为了解决北京的发展困境，缓解大城市病问题，其次是天津这一紧邻北京的特大型城市的发展定位和发展空间问题，然后是河北省环京津城市的发展定位以及河北其他地区的发展问题。总体来看，解决北京的大城市病问题，一方面需要中央政府的推动和北京疏解城市功能的“壮士断腕”，另一方面也需要津冀在认同北京区域核心地位的前提下，为北京而改变自己，在服务北京的同时借助北京的资源，围绕北京发展自己。

      总结近40的发展历程，可以发现京津冀协同发展的几点不足：第一，2015年《京津冀协同发展规划纲要》正式出台之前，始终缺乏顶层设计；第二，市场经济发展不成熟，市场配置资源的作用得不到充分的发挥；第三，天津参与区域合作的积极性较低；第四，河北参与区域合作的热情较高，但未找到合适的协同发展方式(张可云、蔡之兵，2014)。

      上述特点的背后，则是长期以来始终未能妥善协调的三个基本关系，即北京与首都的关系、北京与天津的关系、北京与河北的关系。上述三大关系难以妥善处理的关键原因在于北京：作为首都，在北京的府际关系概念里，首要的是北京与全国的关系，其次才是北京与所属经济区域的关系。这就导致北京作为全国的中心，对周边地区及全国的聚集和吸附作用明显，而向周边地区的扩散却很少：一方面，北京想要的过多、承担的过多、愿意放弃的太少；另一方面，北京的首都属性使其凌驾于河北与天津之上(杨龙、胡世文，2015)。由此来看，京津冀三地通过自行磋商的方式推动区域协同发展，很难实质性推进。因此，唯有通过顶层设计，才能快速、深度地推动京津冀协同发展。而且，在“三地四政府”的格局下，京津冀地区实际上是一种“特区”，即国内唯一包含首都的区域。这一点与长三角、珠三角都存在明显的不同，中央势必会介入。中央主导推动的最大优点是可以快速解决三地政府的协调问题。在京津冀地区，不仅需要中央倡导合作，也需要中央在必要的事务中发挥主导作用，如区域整体规划的制定和推进。

      除了中央的直接推动之外，京津冀地区的城市间也需要自身的协调机制。北京作为区域中心城市，是解决大城市病的主要获益者，应该承担更多的合作成本。因此，可以由北京发起成立区分不同领域的城市合作机制，配合中央，协调北京与周边城市的合作。在这类城市间协调机制里，既要突出北京的核心地位，也要切实保障其他城市能够从合作中受益。除此之外，京津冀三地以及区域内各个城市之间还需要成立平等的协调和沟通机制作为补充。

      (二)构建京津冀协同发展机制的具体路径

      通常情况下，推动区域协同发展是一个循序渐进的过程。在京津冀协同发展机制的具体路径方面，也应遵循这一原则，采用分步走的策略，并在实践中进行不断的调整、修正。具体来看，在借鉴马海龙等人研究成果的基础上(马海龙，2010)，笔者认为京津冀协同发展机制的具体推进路径可以大致分为短期、中期和远期三个阶段(参见图2)。

      

      图2：构建京津冀协同发展机制的具体路径

      短期来看，考虑到京津冀区域合作的现状和动力，很难期望三地通过平等协商的方式深入推进区域协同发展。因此，短期内应主要强调中央的顶层设计，通过构建中央主导下的京津冀区域协同机构，促使三地政府逐步达成区域协同发展的共识。中期来看，通过初期阶段中央的强力推动，京津冀三地的合作已经取得了一定的成效，三地间的伙伴关系开始初步形成。因此，这一阶段中央政府应适时与三地政府共享区域协同发展的主导权，推进三地构建起类似于京津冀区域政府联合会的协作机构，并使其逐渐承担起扩展区域合作范围、制定协作章程等重要任务。长远来看，经过前两个阶段的建设，京津冀三地已经建立起了比较扎实的伙伴合作关系，因此中央政府可以考虑将区域合作的主导权完全交还给三地政府，只承担有限的监督者和仲裁者角色。与此同时，京津冀区域政府联合会等组织在区域协同发展中承担的角色则越来越重要，最终将演变为区域发展的核心决策机构(多功能大行政区)。

      ①参见新华网：“京津冀协同发展领导小组办公室负责人就京津冀协同发展有关问题答记者问”(http://news.xinhuanet.com/2015-08/23/c_1116342156.htm)。

      ②“巴尔干化”是一些学者对美国大都市区地方政区陷入严重零碎化局面的一种形象比喻。美国大都市区地方政府数量之多、名目之繁杂，像一个迷宫，类似于巴尔干半岛林立的小国一般，互不隶属，而且其发展趋势是逐年增长，几乎失控。

      ③合并组建单中心市是指通过将两个或两个以上的(通常更多)的城市和地区进行合并，从而创建拥有统一管辖权的单中心市政府。合并组建单中心市是近年来加拿大大都市区行政区划改革的主导模式。

      ④五都改制的具体内容是：将台北县改制为新北市，台中县市合并改制为台中市，台南县市合并改制为台南市，高雄县市合并改制为高雄市，再加上原来的台北市，并称为五都(五个“直辖市”)。

      ⑤广域市指行政区域面积大于城市建成区的实际面积，辖区通常包含有农村地带的建制市。与广域市相对的是城市建成区和建制市行政边界相吻合的适域市，以及城市建成区面积大于建制市行政边界的狭域市。目前，我国的绝大部分城市、韩国较大的市通常都是广域市，西方国家的建制市则多是狭域市，我国台湾地区和日本的城市则是三种形态都存在，但以小广域市和狭域市为主。

      ⑥参见新华网：“京津冀协同发展领导小组办公室负责人就京津冀协同发展有关问题答记者问”(http://news.xinhuanet.com/2015-08/23/c_1116342156.htm)。

      ⑦以上数据系根据民政部区划司《中国行政区划网》(http://www.xzqh.org.cn)的相关数据折算得出。

      ⑧以上数据系根据《中华人民共和国行政区划简册》的相关年份数据计算得到。

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