义务教育均衡发展是促进教育发展的基础和关键，本文主要内容关键词为：义务教育论文,关键论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育均衡发展问题日益引起社会的关注和讨论。
何为“均衡发展”？其理论涵盖和实践价值何在？为何会产生教育发展的不均衡，又如何解决影响教育均衡发展的困难和问题？这些，是激发我们进行研究的动因。在各级各类教育中，义务教育属于奠基阶段，它对教育的目的“培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”产生着根本性、基础性影响，解决义务教育阶段的均衡发展是保证各级各类教育持续发展的关键；与其他各级各类教育相比，义务教育具有由国家和政府举办的特殊性，其均衡发展有着特殊的标准和要求，因此，对义务教育均衡发展的研究成为解决教育均衡发展的基础和前提。
一、义务教育均衡发展的本质内涵
（一）关于义务教育
清末，清政府在全国范围内第一次推行义务教育。当时使用的“义务教育”一词，是日本人就英语compel education翻译而来，Compel即“强迫的”、“强制的”意思，因此，义务教育也翻译为“强迫教育”。义务教育创自于德国。1807年德国被法国侵略，几欲亡国。爱国哲人裴希特提出建立全国教育系统，将人口受教育的义务列入宪法，并把它作为与纳税、服兵役一样重要的法律。德国采用裴氏的主张，在全国厉行义务教育。在当时的普鲁士，强迫教育与强迫服兵役成为国家奋发图强的两大国策。之后，德国一举战胜法国。俾斯麦把功劳归于义务教育。鉴于德国的成效，法国继之也推行义务教育，以国家权力倡导实行义务教育，用以铸造国民精神，恢复强盛国势。以后，义务教育逐渐风行于东西各国。民国时期，国民政府曾几度在全国推行过义务教育，限于种种原因而未见成效。新中国成立后，1986年中央人民政府颁布《中华人民共和国义务教育法》，在全国推行九年制义务教育。到2000年，全国已基本上普及九年制义务教育，“普九”人口覆盖率达到85％。
在我国，义务教育作为一种强迫教育，它通过保证适龄儿童接受九年的基础教育，提升公民基本素质，为实现公民自身的社会化与个性化发展做准备。义务教育是公民发展权的核心内容，是基本人权的组成部分，依法设立并提供适合儿童的义务教育，是政府的责任，依法支持政府办学，依法送子女上学，是社会和家庭的责任。促进义务教育是国家责任、社会责任的落实，是义务教育自身生存与发展的需要，也是社会长治久安、持续发展的要求。因此，大力推进义务教育是关乎国家发展和民族进步大局的基础性、全局性、先导性工作，是实现经济、社会协调发展的根本措施。
自1986年至今近20年的时间里，我国的义务教育实现了两次历史性突破：1986—1990年，全国91％的人口覆盖区初步普及初等教育，小学适龄儿童入学率达97.83％；1992年国家确定“两基”目标（即在85％的人口覆盖区基本普及九年义务教育、把青壮年文盲率降低到5％以下），到2000年该目标如期实现。在近20年的时间里，我国的教育仅用了占世界上1％多一点的教育经费，支撑着占世界20％的教育人口，且投于义务教育的经费在有限的教育经费总额中也只占了较小的份额。
（二）在教育公平问题的深入讨论和实践过程中，产生了教育均衡发展的理念
教育公平问题所以在当代凸现出来，是因为教育在社会生活中的作用日益凸显。在当代，一个人受教育的程度已成了其获得一定社会地位和职业的主要条件之一，失去了教育，从某种意义上说就意味着个人失去了发展的条件，教育日益成为人们生存和发展的必需。在教育与人们的社会地位、职业高度相关的今天，教育与人们的实际利益联系更为密切，因此教育公平引起了更为广泛的注意。教育公平之所以得以显现并引起关注，还有如下一些原因：1、我国教育目前仍属于短缺资源，教育供给远远满足不了教育需求；2、改革开放以来，人们的经济收入日益扩大，经济不平衡势必渗透到教育领域中来；3、人们的民主、平等意识日益增强，要求社会保障其合法的受教育权益；4、随着社会经济的快速发展，人民生活水平逐步提高，就业竞争日趋激烈，涉及千家万户的青少年教育问题自然成为社会热点问题；5、教育内部客观存在的因地区不同、社会经济发展水平不同、领导者对教育的重视程度不同、学校自身条件不同、受教育者群体素质不同等各种因素造成教育资源投入和教育事业发展水平不均衡现象；6、人们教育观念的不断更新，社会对于教育资源，特别是优质教育资源的需求越来越高……这些，日益加深着人们对教育公平问题的关注与思考。
教育公平反映着教育利益在人们之间的分配关系，这种利益分配是指公民能够自由平等分享当时当地公共教育资源。因此，教育公平更多地关注弱势群体的教育状况，倘若弱势群体的教育问题得不到有效解决，教育公平就不能实现。教育公平又是复杂的，它涉及到政治、经济、文化传统、民族习惯、地理环境及教育本身等许多因素，人们对教育公平的追求又是永恒的。从某种意义上说，正是人们对教育公平的不懈追求，才不断推动着教育事业向前发展，使教育由不太公平趋于较公平或更公平。
追求教育公平，促使教育公平成为现实的实践，成为催生教育均衡发展理念的一个重要动因。
（三）义务教育均衡发展
“均衡”是物理学名词，后被引用于经济学中，主要指经济活动中各种对立的、变动着的力量相当，相对静止、不再变动的状态。教育均衡发展是经济均衡发展的移植。教育均衡发展，是指通过法律法规确保给公民以同等的受教育的权利和义务，通过政策制定与调整、资源合理配置而提供相对均衡的教育机会和条件，以客观公正和科学有效的方法实现教育效果和机会的相对均衡。
义务教育是国家以法律形式规定下来的，由政府保证提供教育条件，公民保证接受教育的带有强制性的，必须完成的基础教育。那么，它应该是能够为所有适龄儿童、少年提供必须的教育机会，满足所有受教育者完成学业所必须的条件，帮助受教育者实现基本的教育结果平等的基础教育，亦即是稳定的、公平的和均衡发展的教育。但是义务教育从普及到均衡发展存在大量的，甚至是较为严重的问题，不解决将给我国教育事业的发展带来极大的危害。
义务教育均衡发展包含三层相互联系的含义：一是人人都有受教育的权利和义务。这一般由国家通过法律形式加以确认和保障。我国的义务教育法就明确规定了公民应享有基本的教育权利；二是提供相对平等的受教育机会和条件。在教育实践中，这种机会和条件还应包括学习条件的均等，即学习内容、教育经费、教育设备、师资水平等方面相对均等的条件，学生在教育过程中受到平等的对待；三是教育成功机会和教育效果的相对均等。每个学生接受教育后都应达到一个最基本的标准，都应获得学业上的成功，在德智体美等方面得到发展。这三层含义是紧密联系而又逐层递进的。其中，受教育的权利和义务平等是最基本的要求和前提，受教育的机会均等和条件均等是进一步的要求，而受教育的效果的相对均衡是最高要求。联合国教科文组织国际发展委员会编著的《学会生存 世界教育的今天和明天》中说：“可能平等的受教育，这只是求得公平的必要条件，而不是它的充足条件。人们有可能同样受到教育，但并不是说，他们都有同等的机会。同等的机会必须包括同样成功的机会。”可见，教育均衡发展所追求的最终目标不在于教育的“输入”平等，而在于教育要有平等的“成果”。
平等的、高水平的义务教育是通向广泛的社会公正、和谐发展的重要途径。全面普及义务教育，坚持平等均衡发展的原则，不断提高义务教育质量和水平，是国家责无旁贷的义务，是教育决策和管理任务的重中之重，是全面建设小康社会的基础工程。
必须看到，教育均衡发展与教育公平一样，只是一个相对的概念。其基本含义是“满足所有人最基本的学习要求”、“给每一个人所应得到的或应给予的”，决不是要求绝对的平均平等。教育均衡发展特别关注受教育群体之间，主要是弱势群体与优势群体之间平等地分配教育份额，包括享有同等入学机会，同等受教育条件，同等发展可能等。在一定意义上说，教育均衡发展就是要相对公平地将受教育权利和义务分配给社会阶层及其所属的社会成员，尤其应满足弱势群体接受教育的基本要求，保障其实际占有和支配教育资源及其份额，并在此基础上，给予每个人更好的教育，并带来应有的社会效益。
不可否认，直至今天，即使是世界上最发达的国家，真正普及义务教育或是在义务教育阶段真正实现学校的均衡发展都还是一种理想和奋斗目标，是在相当长的历史阶段中人类教育发展的主要方向。但坚持在积极发展中促进和实现均衡发展则是一项不可动摇的原则。
二、义务教育非均衡发展原因分析
2000年我国实现了基本普及九年义务教育的目标，义务教育取得了历史性的成就。但是，义务教育总体水平不高，基础薄弱，发展不平衡。全国还有450个县级单位（占全国人口的10％）未实现“普九”，并且主要集中在老少边穷地区，实现“普九”的任务十分艰巨；已经实现“普九”的广大农村地区基础相当薄弱，部分农村初中辍学率居高不下，巩固提高的任务十分繁重；在“普九”中，一些地区降低标准，片面追赶进度，已通过验收的地区思想渐趋松懈，影响达标后教育质量的巩固与提高……义务教育均衡发展形势十分严峻。
目前，我国的社会、经济、政治、文化发展可以说为义务教育均衡发展提供了基本的条件，并且迫切地希冀着义务教育能够均衡地发展，但是义务教育均衡发展的步履却十分艰难，问题何在？试作如下的分析。
（一）发展不平衡造成义务教育发展不均衡
中国是世界上自然地理条件、生态人文环境、经济社会发展差异最大的国家之一，地区之间经济社会发展的不平衡致使地区之间、城乡之间义务教育公共投资分布极不平衡。当城市和经济发达的东部农村地区以地方雄厚的财力作保障，实现“普九”之时，中西部农村地区以及边远、少数民族等处境不利的贫困地区却因自然资源贫乏、生产生活条件恶劣、经济社会发展缓慢、政府财政困难等原因而使义务教育处于财力、物力、人力全面困乏的困境。相当数量的学校甚至没有有效完成教学活动所需的最低限度的师资与设施条件，这些地区更没有财力对处境不利的群体实施经费支持，从而造成众多适龄儿童因家境贫困而失学、辍学。2000年东部“普九”人口已达100％，西部2001年仅为75.5％；2001年西部地区小学毕业生升学率比全国和东部地区分别低4—6.3个百分点；西部地区中小学有危房2000多万平方米，危房率9％，是东部的3.6倍。
（二）教育政策的导向或偏差人为地加大了地区之间、城乡之间、学校之间教育资源配置的不公和失衡，是造成教育不均衡发展的制度性原因
在计划经济模式下，各级教育中层层设置“重点学校”，以及各地进行的“示范学校”、“窗口学校”建设，将本来就有限的教育经费过多地使用在了重点学校，人为地拉大了学校之间的差距，加剧了基础教育内部教育资源配置的失衡，一些学校因资源不足变成了薄弱学校。应该说，在当时我国教育资源短缺的情况下，集中资金重点使用是有一定的作用的，但其造成的不良影响也是显而易见的。
（三）教育资源分配不均严重影响义务教育均衡发展
教育均衡发展首先要求教育资源配置的均衡。教育资源配置指的是教育资源在教育系统内部各个组成部分或不同子系统之间的分配，既包括社会总资源对教育的分配，也包括教育资源在各类教育间、各级各类学校间、各地区教育间的分配。教育均衡发展的目标，是教育需求与教育供给的相对均衡，教育资源配置的均衡是教育均衡发展的基础和前提。但是，义务教育公共资金分布的严重不平衡以及对处境不利地区和群体支持力度不足，正严重威胁着贫困地区的教育进步，也在总体上严重困扰着进一步提高中国业已取得的义务教育成果。
在教育资源的配置上，无论从国家到地方都存在着极大的不平衡，以教育经费的投入来看，这种不平衡表现得尤为突出。
1.教育经费总量投入不足
就教育投资总规模看，我国财政性教育经费从绝对数上看虽呈逐年上升，但相对国民生产总值比重却明显不足。1990年我国财政性教育经费占GDP的3.03％，此后两年却逐步下降，徘徊在2.5％左右。而1991年世界平均公共教育经费占GDP的5.1％，发达国家为5.3％，发展中国家为4.1％，最不发达的国家为3.3％。到2001年我国公共教育经费才占到国民生产总值的3.19％。20世纪90年代以来，我国财政预算内教育拨款在教育总经费中的比重基本持续下降。1996年国际上平均每个小学生由政府支出的教育经常费（包括教师工资）与该国人均国内生产总值相比所占比例为12.75％，中国为6％。经统计的127个国家中只有10个国家低于这个比例（有九个国家与这个比例相等），这是一个只与自己国家人均国内生产总值相比的数据，因此这个比例不能用经济发达或不发达来解释。
这与国家财政支出占国内生产总值的比例直接相关。教育投入不足，教育经费紧张始终作为事实存在，成为严重困扰、制约中国教育发展的“瓶颈”。
2.教育经费投入不合理
在教育经费总体投入不足的情况下，又存在着各级各类教育投入结构违背常规的现象。“九五”期间，我国财政预算内教育经费对普通高校拨款由197亿元增至504亿元，增幅为155.8％，普通高中由71亿元增至159亿元，增幅为123.9％，义务教育拨款由548亿元增至1089亿元，增幅为98％。2000年，我国教育经费总投入为4637.66亿元，其中财政预算内教育经费为3057.01亿元，而用于义务教育2178.59亿元，占教育总投入的47.5％，义务教育预算内经费拨款为1379.4亿元，占45％。相比之下，义务教育阶段在校生合计1.91亿人，占各级各类学校在校生总数的78％。我国培养一名大学生的费用相当于培养6名中学生、66.5名小学生，即1∶6∶66.5，发达国家的比例为1∶1.7∶4。由此可见，我国义务教育经费投入存在严重短缺。义务教育是公民个人发展的基础，又是国家发展的基础，义务教育比其他教育具有更高的效益，教育资源配置应优先于义务教育，而全国义务教育经费投入占各级各类学校教育投入比例始终低于50％。
3.教育资源在地区，城乡间分配不均
生均预算内教育经费和生均预算内公用经费是两个衡量公共教育经费投入力度的重要指标。2000年，普通小学生均预算内教育事业费上海市为2756元，河南省为261元，昆明市为844元（农村为814元）；普通小学生均预算内公用经费上海市为448元，陕西省不足9元，昆明市138元（农村110元）。发达与不发达地区相差数十倍上百倍。1998年全国城镇初中生均预算内经费为813元，农村为486元；城镇小学为520元，农村为331元。城乡之间差别极大。公共教育资源城乡间的不均等除了表现在学校教育资源投入的差别外，还表现在教育经费负担的城乡有别，即农村居民要直接承当教育费附加，并以教育集资的方式承当一部分教育的基建经费，但城镇居民则没有直接负担教育费附加和基建经费的责任。
4.教育费投入承担主体重心偏低
在社会主义市场经济条件下，政府在教育资源配置中起主导作用，其基本特征之一是教育经费主要由政府提供，教育的定价和消费主要由政府调控。在义务教育阶段，政府应依法提供并承担所有的教育经费，保证全体适龄儿童得到基本的教育。20世纪80年代开始，我国义务教育实行地方负责，分级管理，由地方政府承担义务教育的主要责任。在地方政府中，责任又层层下推，在农村推到乡级政府。但在财力的分配上，我国与世界上多数国家一样，上级政府（中央、省）集中了大部分收入，1994年实行分税制财政体制后，中央和省级财政财力集中更为明显。这就形成了各级政府间对义务教育的举办责任和财力分配的不对称。日本义务教育阶段公立学校人员费用的50％，基建经费的30％由中央政府补助，其余部分由道府（相当于我国的省）补助。1998年美国公立中小学教育经费负担结构为联邦6.8％，州（相当于省）48.4％，地方政府42.3％，私人2.5％。2000年，我国的义务教育投入中，中央负担2％，省、市负担约10％，县财政为9％，乡镇为78％左右。我国义务教育学龄人口大部分在农村，但农村地区尤其是中西部农村地区，居民收入水平低，财产少，营业税、个人所得税、房产税等地方税源稀少，县、乡政府无法获得稳定的税收收入，难以承担义务教育的巨大需求，只能将负担摊派到农民和学生身上。虽然2001年我国义务教育财政体制实行以县为主的新体制，但落后地区的县级政府同样财力薄弱，无法承担义务教育的巨大经费需求。义务教育低重心投资体制给各地基层政府财政带来了沉重压力，也给农村义务教育的推进带来了整体性困难。昆明市14个县（市）区中，东川、寻甸、富民、禄劝等县区，年财政收入在7000万—8000万元左右，富民县仅人头费就高达1.33亿元，东川为1.3亿元，寻甸县也达1.2亿元，巨大的财政空缺使得对教育的投入几乎为零。从另一方面看，1995年各级财政对教育的拨款为548亿元，由其它渠道获得的经费收入（教育附加、社会集资、校办产业、勤工俭学等）为513.9亿元，占总数的48.48％；2000年，国家教育预算内拨款为1085.07亿元，由其它渠道获得的经费收入为748.76亿元，占总经费的40.83％。由此足以反映出政府对普及教育责任的弱化，这是不符合教育法中关于国家保障教育事业优先发展及实施义务教育所需事业费和基建投资由国务院和各级政府负责筹措并予以保证的法规的。没有解决各级政府间财力与义务教育财政责任的不对称，是义务教育经费严重短缺，经费配置不公平的主要制度原因。
（四）教育资源使用上的极大浪费造成义务教育发展不均衡
一方面是投入的严重不足，一方面却存在着极大的浪费现象。
1.初等教育的净入学率和毛入学率是国际上常用的衡量各国初等教育普及程度的指标。所谓净入学率指的是符合官方规定的适龄学生的入学比例。所谓毛入学率指的是各种学龄的学生总数与官方规定的初等义务教育适龄人口的比例。净入学率反映的是适龄儿童的入学情况，毛入学率显示的适龄儿童再加上因留级、重读、晚入学等各种原因而滞留在校的全体学生的在学情况。因此，净入学率与毛入学率之比，可以被视为初等义务教育的效益系数。中国与美、法、德，俄、瑞士、印尼、韩国、埃及等9个国家的净入学率、毛入学率相比较，效益系数最低。昆明市2003年小学校内外学龄人口405951人，有427451在校学生，毛入学率105.2％，超出21500人。使有限的本已匮乏的教育资源被人数过多的超龄学生重复占用，降低了投资效益。
2.1995年世界初等教育师生比平均值为1∶27，欠发达地区为1∶25，印度是1∶47，中国1∶23（参见1998年的联合国教科文组织世界教育报告）。中国和印度虽都属发展中国家，社会经济发展水平亦比较相当，但中国与之师生比差异较大，也低于欠发达地区的平均值。这一方面说明中国初等教育教师资源充分，另一方面说明中国身为一个欠发达国家，特别在义务教育公共投资严重不足的前提下，教师资源利用效益低于印度和欠发达地区的平均水平，其教育资源利用上的浪费不能不说是很大的。昆明市2003年全市小学师生比平均值为1∶19.53，最低的东川1∶16.53；初中全市平均值1∶15.69，最低的富民县1∶11.93，官渡区1∶12.46，大大低于全国平均值。排除贫困山区一师一校点的特殊原因，我市义务教育阶段师生比例较低的现实，也反映出教育投资效益不高的事实。
3.义务教育没有建立或没有认真实行严格意义上的教师配置制度，形成城镇教师严重超编，边远地区却教师严重短缺；出现一方面尽力解决民办教师问题，同时又在大量招聘代课教师的奇怪现象。昆明市禄劝县2003年有代课教师477人（此为县级招聘的，还有200余名乡、学校招聘的未计算在内）。许多地区教师的余缺在县乡内部也不能有效调节，严重影响师资使用效率。中小学内部管理层次过多，机构设置繁杂，行政人员超编，专任教师不任教或基本不任教者为多数，造成许多地区师生比不高而班师比高的矛盾，相当比例的学生不得不在超大班的恶劣环境中学习。
4.投资效益高低，很大程度上取决于强有力的投资管理和科学的投资方式。长期以来，我国教育财政管理比较薄弱，缺乏科学的管理体制，尤其是采取无偿性财政拨款方式进行教育财政资金的分配，助长了人们不重视提高教育投资效益的倾向，教育经费浪费现象比较严重。在一些地区，一些行政部门领导为了自己的升迁，纷纷花公款“读研”、“读博”，这些人上学的费用都出自国家或单位的小金库，这无疑加重了财政负担。教育经费没有单独立项，融入一般财政之中，是财政支出的一部分，这就很容易出现一些行政领导利用职权之便挪用教育资金的现象，直接影响到当地政府对基础教育的拨款。义务教育来源之一是收取学生的一定的学杂费，作为教育预算外资金，弥补学校教育经费的不足。一些贫困县区行政部门连这点可怜的收入都不放过，还将杂费进行统筹、截留，使学校本来就稀少的日常经费更是雪上加霜。一些学校则利用教育经费不足浑水摸鱼，搭车收费，异化为乱收费，为某些人以权谋私大开方便之门。财政拨款中的教育基本建设费和教育事业中的公用经费，由于事权和财权分开，一些人便在这里大做文章，谋取私利，致使教育经费出现较大浪费。
（五）影响义务教育均衡发展的其它一些问题
1.在我国农业人口占70—80％，研究义务教育均衡发展首先要考虑农村。中国现代化的希望在于对农民和农村问题的解决，而农民问题的解决就是要走农业产业化和城市化的道路。这些，需要强化农民的参与能力、支撑能力和承受能力，而这些能力是否具备，又取决于农民的受教育水平，这就需要义务教育来作保障。义务教育是基础教育，奠定一个人终身学习的能力与社会竞争的资本。现在，很多农民已经认识到孩子受教育的重要性，把希望寄托在子女受教育的机会上。但是，由于我国当前的义务教育尚不能做到真正的“义务”，相当部分农民子弟因贫穷而再次失去受教育的机会，这样就等于剥夺了他们的发展权利，剥夺了他们的希望，很可能再次断送他们的未来，并可能使我们面临的城乡差距和“农”字问题长期拖延下去。长期以来，国家对农民“取多”“予少”，国家财政用于9亿农民的份额直至2001年才仅到位5％。1994年财政体制改革后，县乡财政丧失了元气，改革后的1995年，全国县乡级财政赤字一下子增加了20倍，由于县乡财政困难，义务教育更是“雪上加霜”。邓小平同志曾经指出：我们的改革坚持公有制为主体，又注意不导致两极分化。如果导致两极分化，我们的改革就算失败了。为了防止两极分化，我们要从战略上重视农村义务教育，在考虑义务教育均衡发展问题时，首先解决农村义务教育的普及和提高问题。
2.家庭经济困难导致孩子不能上学或辍学，一些出身于无力通过金钱、权力和社会关系择校家庭的受教育者在成功机会前面临不利处境，形成了教育阶层差异。这既是义务教育非均衡发展最为深刻的负面效应，也是弱势群体面临不利教育机会的一个社会问题。现在，地区学校之间原有的“剪刀差”，在“普九”过程中不同程度地拉大，其差距达数倍乃至数十倍，这不能不令人担忧。
3.尽管地方经济落后对适龄儿童受教育产生一定的影响，在我们的调查中发现，许多地区家庭贫困并不是影响孩子辍学的主要原因，而是学生本人不愿上学，辍学学生中普遍表现出对学习没有兴趣的现象，有的在整个地区普遍存在“读书无用”的思潮（我们走访的昆明市寻甸县就有这样的情形）。近年来，大学扩招后的毕业生已陆续走向社会，大学毕业生就业困难的现实，使得正在接受义务教育的孩子感到出路渺茫，“无奔头”。象禄劝、寻甸那样的国家级贫困县，都积累了四、五百名找不到工作的大专及以上学历的毕业生。当然，不可否认有部分学生是因为贫困或家庭需要而辍学。
三、促进义务教育均衡发展的措施和办法
通过阐述义务教育均衡发展的重要性和必要性，分析影响义务教育均衡发展的种种原因和义务教育非均衡发展的令人担忧的现实，由此，我们认为，义务教育均衡发展的前提应该是普及义务教育，不解决普及问题，很难推动均衡发展。换句话说，实现了真正意义上的普及义务教育，就是实现了义务教育的均衡发展。促进义务教育普及和均衡发展应该在如下方面加强工作。
（一）国家和政府应该保证完成举办义务教育的义务和责任
1.义务教育首先是各级政府的义务和责任，普及义务教育应作为各级政府的首要职责，应落实“一把手”责任，把义务教育的普及情况作为考核地方政府政绩的重要指标。推进义务教育是关乎国家和民族进步的基础性、全局性和先导性的工作，各级政府应认真研究基础教育的发展问题，真正落实基础教育优先发展战略地位，把义务教育作为基础教育发展的“重中之重”；把促进义务教育均衡发展，确保弱势群体接受义务教育权利作为义务教育发展的首要目标。要调整政府职能和支出结构，强化社会发展职能，优先保证教育投入。
2.加快经济发展，推动社会进步，加速教育事业发展。长期以来，由于经济落后导致教育有效供给不足；经济文化发展不平衡导致地区、城乡差别。加快经济社会全面进步，推动教育事业全面发展，不断扩大优质教育资源，满足人民群众日益增长的教育需求，才能促进整个教育事业特别是义务教育均衡发展。
3.按2002年预算，我国财政占国内生产总值已上升到17.55％，预算财政总量已达18015亿元，因此完全有条件通过中央和省两级转移支付，把那些县、乡财政无力承担的贫困地区的义务教育经费缺额由上级政府承担起来。从指导思想上，我们要把“普九”看成是一项“国家的任务”，由中央和省级政府共同帮助当地政府采取切实可行的措施和步骤来真正实现”普九”的目际。
4.我国已确定了进入新世纪的三大任务，其中之一就是继续推进现代化建设。现代化建设需要国民素质的现代化。如果教育投入仍然没有保证，义务教育仍然没有得到切实的普及，以农民为主的人力资本素质低下，那就很难靠他们建设现代化，文化素质低下的亿万人民也难以摆脱现代意义上的贫困。因此，义务教育的普及与民族的利益息息相关。我们不能不切实际地讨论重视义务教育，而应该实实在在地把普及义务教育的责任定位在国家财政预算上。一定要还清欠债，并纠正教育资源分配上的极度不公；同时要改革长期以来的义务教育收费制度，不解决免费的问题，贫困地区以及发达地区的贫困人口无法接受真正意义上的义务教育，贫困地区的经济与社会发展也难以解决人力资源上的制约。建议政府采取适时调整和改革公共投资体制内部机制的对策，明确各级政府的投资责任，合理分担公共经费。建立由中央和地方各级政府合理分担义务教育经费的新体制，改变现行义务教育公共投资分担主体重心过低的现象。建议划分地区差别，经济发达地区由省级政府担起责任，不发达地区由国家解决义务教育的全部经费，对边远或特困家庭的学生给予生活补助费。钱从国家财政支出预算宏观调控，向普及义务教育倾斜。这是以人为本的需要，也是国家民族利益的需要。
（二）建立义务教育经费转移支付制度，完善义务教育投资管理
世界上大多数国家为了平衡地区之间教育发展的差距，建立了教育资金转移支付制度，因为解决地区间因经济发展失衡导致教育发展的差异是政府不可推卸的责任。尤其是作为公共产品的义务教育，政府有责任为不同地区的居民提供机会与质量大致均等的教育服务，而政府解决地区间教育发展差异的政策就是建立科学规范的教育转移支付制度。
1.建立转移支付制度，首先应尽快建立国家义务教育基本标准。实施基本标准是法律规定的政府行为。目前是高标准、示范性标准多，低标准、基本标准缺乏。确定基本标准可以避免政策导向的人为偏差，可提供科学的参照标准，使地方根据自身经济、人口状况确定本地的基本标准，从而缩小地区差距。
2.各地区根据经济发展实际水平和教育成本，以立法的形式确定义务教育阶段最低经费投入标准；明确规定各级政府对义务教育承担的责任，例如，规定地方政府按地方税收的一定比例投资义务教育，不达最低经费者由上级政府给予转移支付；建立政府间转移支付财政制度，目前虽有一定量的转移支付，但没有制度化，因此是不稳定的，在经费的分配和使用上也还存在许多不确定因素，应规定相应的分配原则和使用范围。
3.确定农村贫困地区的义务教育的最低财政标准，低于标准的由中央和省级财政自上而下地通过建立规范化的转移支付或专项补助制度给予财政支持。
4.上级政府对辖区内的不同地区应按经济发展水平，确定不同转移支付额度，并加大财政审计力度，尽快在各种类型地区建立稳定的义务教育经费供给机制。政府应致力于健全普及义务教育经费和教师工资制度，将保障教师工资的责任上移或适当集中，由中央和高层次地方政府分担主要责任。
（三）尽快完善财政拨款为主，多渠道筹措资金的体制
1.多渠道筹措教育经费在一定程度上加剧了地区间与学校间的发展不平衡，能从多渠道中筹措到更多经费的是发达地区和较好的学校，多渠道也往往造成农村地区农民负担加重；分级办学、分级管理的体制也使农村义务教育直接受当地经济水平的影响。从县统筹的角度看，新体制能提高教育投入的稳定性与平衡性，但并不能解决总量短缺的问题，而总量短缺恰恰是农村义务教育面临的最大问题；中央和省级现有的转移支付基本上都为临时性项目，对于维持学校正常运行的经常性经费（包括人员经费与公用经费）则没有给予支持。农村义务教育投入存在的问题主要在这两个方面。制定用于经常性经费的较为规范的专项教育财政转移支付制度，是新体制实施的一个重要方面。
2.县级人民政府应按照省级人民政府核定的中小学公用经费标准和定额，保证学校正常运转所需经费。农村中小学公用经费资金来源除学校按规定收取的杂费外，其余部分由县乡两级政府预算安排，不得留缺口让学校自筹。向学生收取的杂费应全部用于学校公用经费，不得挪作他用。国家扶贫开发工作重点县的农村中小学按国家有关规定实行“一费制”（小学生每年160元，初中学生260元，可上下浮动20％）实行“一费制”后形成的公用经费缺口，应在上级人民政府的转移支付中安排。
3.实行优惠政策，鼓励社会各界对义务教育的捐赠，企事业单位、社会团体、个人等向农村义务教育的捐赠，准予在交纳企事业所得税和个人所得税的所有金额中全额扣除。再则是发放教育国债。多年来国家为基本建设发放国债已被社会所认可，为义务教育普及而发放国债也能得到全国人民的支持。
（四）均衡配置教育资源
各级政府应着力解决导致教育领域受教育权利事实上不平等的体制性问题。防止“重城区”，“轻农村”的状况；针对“普九”中欠下的大量债务，政府应根据有关法律法规及时采取消赤减债措施，尽快消除举债“普九”所带来的负面效应，为农村义务教育巩固持续稳定发展创造条件。
义务教育阶段学校对所有适龄儿童、少年实行公民待遇，应取消户籍制度强加给受教育者的限制，打破教育管理的地区藩篱，使流动中的学龄儿童能接受良好的义务教育。国家已先后出台了一系列政策、措施，保障进城务工就业人员子女接受义务教育，初步形成了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办学校管理为主”确保其子女接受义务教育的制度。劳动地、流入地一般经济较发达，财政状况相对较富裕，而流动人口对流入地的经济发展作出了贡献，政府有责任对所有适龄儿童提供必要的受教育条件。
（五）加强义务教育教师队伍管理和建设，提高义务教育水平
1.注重义务教育公共投资的内部效益，建立严格的教师人力资源配置制度和合理的学校设置制度。教师工资支出是义务教育公共投资的最主要的支出，因此，义务教育教师人力资源的配置直接决定着义务教育公共投资的效益。对义务教育配置实行严格的编制管理，简化中小学校内部管理层次。一般规模的小学，除设一名校长负责学校行政工作外，其余应全部为专任教师；在中学，对各类教师的周工作量作出明确规定，并严格地根据学校学生人数配置教师，要求所有教师满负荷工作。建立义务教育教师合理流动制度：当某所学校或某个地区学生人数减少时，教师岗位亦相应减少。此时，作为教师则必须服从调动和分配。建立城市与农村、偏僻地区与内地之间的教师定期流动制度，并为在当地任教的教师提供高薪和困难地区补助。在义务教育学校设置方面，对城镇过密的不合理的学校布局进行调整、撤并，求得较高的投资效益。对于人口分散的边远农村地区，应从实际出发，以方便学生就近入学为原则。在当地政府没有能力为学生提供集中办学所需的交通、午餐、住宿等经费的情况下，义务教育不宜盲目追求规模化、正规化，而应使办学形式更加灵活多样，满足儿童接受义务教育的基本需要。
2.建立教师培训网站与基地，确保义务教育教师队伍素质提高。在义务教育逐步从量的发展转向质的提高的过程中，教师的质量无疑是关键。教师整体素质与实施教育现代化的要求不适应、专业水平不高、结构性矛盾突出，尽快运用现代化手段，建立教育信息平台，将优秀教育理论家的讲演、优秀教师课堂教学实录制成光盘输入网络，免费提供，实现优质教育资源最大程度共享。政府要把教师培训作为学校制度建设的重点，设立专项资金用于教师培训。各学校应根据本地区的实际情况为全体教师提供培训或进修的机会。大力发展师范教育，增加教师资源，提高师资质量。
（六）推进现代化远程教育，通过教育技术手段的跨越式发展，扩大教育资源，实现优质教育资源共享
1.教育信息化是国家信息化的重要组成部分。在义务教育阶段采用现代信息技术，可以推动义务教育现代化，提高教育质量；可以通过发展远程教育，加速边远贫困地区义务教育普及；可以通过最大限度的资源共享，促进义务教育均衡发展。2002年国家已安排专项资金启动了“农村中小学现代远程教育工程”，运用音像设备、计算机、三星通讯和互联网，把优质教育资源送到农村、边远贫困地区。建议建立专门的国家义务教育网站，把优质义务教育资源放到网上，尽可能让更多的农村孩子享受高质名师、名课服务，全面提高教育质量。花10亿元钱就可以把从小学到博士的全部知识体系做出来，比搞一个“211工程”省钱多了，效益却高到难以计量。
2.加强义务教育监督管理。建立教育数据库，将义务教育情况上网，接受社会监督。根据不同时期、地区具体情况，加强对义务教育的检查、反馈；控制初中辍学率，把普九复查和素质教育评估结合起来，把对贫困地区义务教育的宏观监控和具体调控措施结合起来，把义务教育督导评估与地方政府的干部考核任用制度结合起来，保证义务教育有效发展。
（七）注意避免在均衡发展问题上出现的一些认识误区
教育均衡发展是一种理想状态，而且也只能是相对均衡发展。我们在讨论义务教育均衡发展问题时，应该清楚认识到，均衡发展不是教育上的平均主义，而是要尽可能地缩小区域之间、学校之间的差距，不是把高水平的学校拉下来，而是要尽快把低水平教育的地区、学校扶上去，实现义务教育高层次均衡发展。要注意避免重数量、轻质量的现象，要在提高教育质量的前提下促进义务教育的均衡发展。要注意避免守旧、应付、等靠要的倾向。虽然义务教育的主要责任在政府，但政府财政也不可能一下子使实施义务教育的水平达到理想的高度。这就需要我们认真研究不同层次的群体对教育的需求，大胆创新，解放思想，充分挖掘创新教育资源，最大限度提高办学效益；通过体制创新，改革传统的办学体制，让市场机制在教育资源配置中发挥应有的作用。从而缩小区域间教育差距，实现义务教育均衡发展。
教育均衡发展是一种境界、一种理想、更是符合我国教育需要的发展策略。我们今天提出并研究教育均衡发展，是为了正视历史、关注现实、谋求发展，对推动我国教育改革与发展有着重要的意义。教育均衡发展尽管是相对的，但又是众所期盼的并必须为之长期奋斗的教育远景。逐步缩小差距，不断提高教育均衡发展的程度，是全社会尤其是教育工作者义不容辞的职责。
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