美国政府高层公务员选拔管理机制考察，本文主要内容关键词为：美国政府论文,管理机制论文,高层论文,公务员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
第二次世界大战以后，美国经济持续快速发展，综合国力迅速提高，一跃成为世界上能够左右全球的唯一的超级大国。原因是多方面的，重要因素之一是美国政府运用战略人力资源管理理论，改革传统的选人用人方法，逐步建立起一套行之有效的、与美国体制和发展相适应的高层公务员选拔管理机制。这套机制为美国造就大批高素质领导人才和建立高效的政府管理架构发挥了重要作用。
2000年9月，笔者赴美国洛杉矶加州州立大学学习一年，期间在洛杉矶郡政府人力资源部实习和调研3个多月，对美国政府高层公务员选拔管理机制进行了深入考察。以下介绍他们的一些做法和浅析其特点，旨在使我国选拔高素质领导人才和建立廉洁、高效政府的过程中得到一些启发。
一、美国政府高层公务员的选任方式
美国政府各级公务员选拔机制主要有以下几种类型：
1.政府主要领导、议会议员、独立行使部门职权的领导均由选举产生。候选人一般是各政党及利益集团推选出来的代表人物，候选人的资格须具备一定数量选民提名。在选举前，每个候选人需要公开演讲，表达自己的施政纲领和显示自己的形象，争取选民的赞同和支持。这种激烈的公开竞选场面五花八门，这个过程被称为所谓的竞选运动。另外，议会议员不是全体换届的，而是每两年进行一次议员选举，每次只选举出部分议员，也就是每两年进行一次部分议员的更替，其目的是为了保持工作的连续性。
2.联邦政府的部长及州政府的部长分别由总统和州长提名，议会通过。州政府厅局长和郡、市政府部长人选，采用公开选拔的办法。以洛杉矶郡为例，洛杉机郡政府37个部门，除了4个独立行使职权的部门领导由选举产生外，其余33个部门正职是通过公开选拔的。其程序是首先通过公开报名、考察、资格审查、面试，但不需要笔试；在经过初步程序的筛选后，根据综合得分，推荐出一定数量的人选；这些人选最后经过政府主要领导成员集体面试后提出最后人选，并经政府领导集体表决后确定。政府领导在提名人选时，非常重视个人的政绩、政治素质和领导能力，在考察过程中还专门派人进行明查暗访，摸清有关情况。
一般情况下，推荐人选的过程由人事部门经办，但是当一些部长位置无人问津或者公选人员不符合条件的时候，政府常常依靠一些私营专业招聘公司（猎头公司）去网罗各方人才，常常如愿以偿。
3.政府部门内部各级管理人员任职有四种情况：(1)部门副职及下属部门副职分别由部长及下属部门经理提名，经过面试后确定。(2)经各种关系介绍或交流进来任职的，经过面试后确定。(3)在本部门内部提升的（美国政府公务员职务名称有5000多种，不同政府部门其职务分类也不相同，每个部门至少有几十种职务），除部门副职及下属部门副职外，须经内部竞争确定人选和提拔使用，其办法是通过报名、笔试、面试、考察，提出一定数量的人选，最后经过部门领导决定。(4)本部门急需的专门人才或缺乏的人才，包括管理人员和一般工作人员，通过公开招考录用。
二、考察公务员的方式及量化方法
美国政府十分重视公务员的考察、评估工作，并以其结果作为公务员提拔使用的重要依据。考察工作由人事部门统一制定有关政策，公务员所在部门具体经办，公务员事务委员会对整个工作进行监督。
（一）考察、评估工作的特点。
1.直线向下评估。美国政府公务员的考察工作具体由该公务员的直接上司作初步评价，部门领导组成考评委对初步评价材料进行审核和总评，最后经过部门正职审批形成考察、评估结果。
2.定性与定量相结合。在评估过程中，首先是填写评估表，对表格里每一个指标项分ABCDE五个档次进行选项，然后附上文字材料作为每一项评价的依据；考察、评估材料经过考察人员签字后，送考评委审核，然后计算总分和形成总评，最后经过单位领导审批。考察、评估材料既有详细的定性分析，也有量化过程，是一种定性与定量相结合的评估方法。
3.注重素质、潜力。考察不同于业绩评价，考察材料重点反映个人的素质和潜力。因此，在考察过程中，重点考虑被考察人拟担任的职务，突出岗位的要求，评估其是否具备担当更高一级管理职务的基本素质，有无进一步发展的潜能。所以美国政府特别重视考察这关，而且考察分占比例较大，对于部门的中层管理人员，笔试、面试、考察得分比例为50:50:100。选拔高层管理人员没有笔试，只有面试和考察，其得分比例为50:100。
4.力求客观、公正。由于采用直线向下评估法，评估结果不可避免受个人主观条件的制约，也不能排除人为因素的影响。因此，当评估结果上报以后，人事部门将评估结果反馈给被考察人，使考察材料与本人见面。如果被考察人不服，可向人事部申诉，人事部将申诉意见反馈给有关部门，在这种情况下，考察人需要约被考察人当面讨论有关结果，核实有关事实。经核实的评估结果与事实确有出入，人事部则责令有关部门补充有关更正材料；如果考察人与被考察人有意见分歧，由人事部介入，进行查证和裁决；如果人事部认为评估结果与事实相符，而被考察人继续不服的，可向公务员事务委员会申诉，由公务员事务委员会进行调查和公开裁决。如被考察人不服公务员事务委员会的裁决，可自行请私人律师协助，向法院投诉。
（二）评估的量化方法。
评价指标体系主要有6个项目：行政管理能力、知识和技能、解决问题的能力、写作和口头表达能力、处理人际关系的能力、工作效率。
评价体系分为5个档次：A—杰出；B—良好；C—合格；D—弱；E—不合格。
分数评价系统
行政管理能力：(Z1)
A=20分 B=17分 C=15分 D=13分 E=10分
知识和技能：(Z2)
A=15分 B=13分 C=10分 D=8分 E=5分
解决问题的能力：(Z3)
A=25分 B=22分 C=18分 D=15分 E=10分
文字和口头表达的能力：(Z4)
A=10分 B=8分 C=7分 D=6分 E=4分
处理人际关系的能力：(Z5)
A=14分 B=2分 C=9分 D=7分 E=4分
工作效率：(Z6)
A=16分 B=14分 C=12分 D=10分 E=7分
量化方法1：
100＝至少5个以上的指标项得分为"A"和没有其他项得分低于"B"。90=3或4个指标项得分为"A"和没有其他项得分低于"B"。80＝不超过1个指标项得分为"C"和其他项得分为"B"以上。70=2个以上的指标项得分为"C"和没有其他项得分低于"C"。60＝任何1个指标项得分为"D"。50＝任何1个指标项得分为"E"。
量化方法2：
总分＝Z1+Z2+Z3+Z4+Z5+Z6
量化方法3：
加权后的计算方法：总分＝6(Z1q1+Z2q2+Z3q3+Z4q4+Z5q5+Z6q6)
其公式为：总分＝n(Z1q1+Z2q2+…+Zn-1qn-1+Znqn)
其中q为加权重量（测评的技术名词），q1为指标1的加权重量。另外对q有特定的要求，不管指标体系如何分布，各个加权的指标必须符合(q1+q2+…+qn-1+qn)=1。
（三）非正式性考察。
上司直接评估下属的考评方式是属于正常渠道考察，由于考察材料主要由上司完成，其结果不可避免受主观条件的制约和人为因素的影响。所以，美国政府在考察一些重要职位人选时，除了采用以上正式途径外，还通过明查暗访等非正式途径，与被考察人单位的领导、同级、下级谈话，有时甚至专访以前的同事、知情者，以便扩大接触面，进一步摸清情况，收集更为广泛的信息，力求使考察材料能反映被考察人的真实情况。
三、班子结构及群体效率
美国郡政府班子成员是分别按区域选举产生的，他们具有同等权力。如洛杉矶郡，5名政府领导是分别由其管辖的5个区选举产生。班子不设正副职，权力均等，集体领导，定期轮流为召集人。除此之外，联邦、州、市政府及各级政府工作部门的领导体制都是首长负责制，给予正职足够的人事权。总统和州长提名部长，组成内阁班子；市长提名副市长，组阁市政府班子；政府部门正职提名副职，组阁部门班子。旨在发挥班子的整体效率，建立一个高效的政府管理架构。这种领导体制有几个特点：
1.副职少，一般为2个。遵循人力资源管理理论，一个班子的凝聚力和战斗力往往不取决于人数的多少，而是取决于是否有科学的搭配。那么，美国政府领导班子的人数少，又如何管理纷繁多头的政务工作呢？如加州政府，只有1个副州长，领导班子共2人，需要管理85个政府工作部门。他们不是直接管理这85个工作部门，而是把它们分为13个归口，每个归口设1个综合决策机构进行管理，使得管理跨度大大缩小，这是一种放权式的管理方法。再如洛杉矶郡政府，政府领导需要管理34个部门。为了简化管理，设置一个综合管理和协调机构，称行政主管办公室，把33个部门的业务集中由行政主管办公室统一管理和协调。这种组织结构使政府领导通过一个综合机构协助管理所有34个部门。另外，政府部门一般内设6个下属部门（处室），部长管理6个部门经理。
2.互信程度较高。正职自己选配副手有利于正副职之间建立一种良好的互信关系，这种互信关系不仅有利于发挥班子成员个人的智慧和才能，更重要是能够发挥班子的整体优势。社会学家把组织内部互相信任、互相依赖的关系称为社会资本；把人的教育水平、知识基础、技术能力、工作经验称为人力资本。他们认为，单纯的人力资本不能解决组织成长问题，人力资本增值的一个重要条件是人们的合作能力。而这种合作能力建立在相互信任，持有共同目标、共同道德准则的基础上。没有建立互信就没有真正意义上的合作，没有真正意义上的合作就无法最大限度发挥群体的效率。
3.结构较合理。正职自己选配副手有利于班子结构的合理性，本现群体结构的互补原则，包括才能互补、知识互补、领导风格互补、心理素质互补、年龄互补、性别互补、民族互补，求得人才系统功能与结构的协调平衡。结构不合理，只能给工作增加累赘，削弱班子的整体功能，增添不稳定性，影响办事效率。
4.助理型副职。副职的角色只是正职助理，副职分享的权力完全取决于正职的授权。这种领导体制有利于保证正职的权威性和政令畅通，特别是政府部门，更需要发挥这种领导优势，以确保贯彻执行政府领导的决策，体现工作效率与质量的统一。一般情况下，联邦、州政府班子副职不直接参与政府的经济和人事工作，而是当参谋，协助正职处理各种关系；副总统还要为所属党派筹集资金进行各种形式的活动；政府部门副职主要管理具体业务，确保工作任务的完成。
5.共同危机感。组阁制是美国政府人事制度的重要特征。当正职被免职后，领导班子自然消失，副职也就不再存在，所以班子成员自然形成一种共同的危机感。这种共同的危机感所形成的巨大压力导致两方面的效果：一方面是对工作极端负责。正职更需要全盘掌握工作的真实情况，制定具有创见性和现实性相结合的工作决策，而副职对正职的忠诚驱使他以高度认真负责的态度抓好工作的落实，当决策有偏差时，敢于提不同的见解甚至批评意见。目标的一致性有利于班子成员之间的沟通与谅解，形成合力，提高决策质量，加快执行决策的实质性步伐。另一方面有利于班子内部团结协作。班子成员内部的竞争与冲突不可避免，常常使班子内部变得更为错综复杂，这种现象影响班子群体优势，削弱班子整体的战斗力。但目标的一致性迫使他们必须维护“统一战线”，同舟共济成为班子群体的重要特征。
四、能下机制及其配套环境
古今中外，能下问题一直是人事管理的难点。如何妥善解决这个问题已成为各国政府、企业共同关注的焦点。为解决能下问题，美国政府一方面采用任期制、合同制、辞职和提前退休制，为公务员能下创造政策依据，另一方面大力营造能下的配套环境。
（一）任期制。美国各级政府的主要领导、独立行使权力的部门领导，以及由选举产生的其他政府官员，一般任期为4年（参议员任期6年，众议员任期2年），政府主要领导一般只能连续任职两届。任期满以后，除总统外，其他领导需要个人另谋职业，政府不包其日后的工资待遇。另外，由政府领导委任的政府官员也是任期制，任职期限与政府领导的相同。委员会成员往往不是公务员，而是兼职的，其报酬按参加会议次数和工作时间来计算。
（二）合同制。政府部门的正职，除由选举产生的外，其任职方式都是采用合同制，与政府领导签订任职合同，任期一般为3至4年。合同期满以后，如工作需要可继续签订下一期合同，否则个人需要另谋职业，政府不包其日后的工资待遇。合同期不宜太短或太长，太短会影响工作的连续性，太长会增加经费开支。因为政府及其部门都是采用财政经费包干制，如果对未满合同的人员进行人事调整，免去其职务，则需要补偿其经济损失，这样会增加额外的经济负担。
（三）辞职和提前退休制。政府部门正职行使本部门人事任免权。但是免去某公务员职务必须按公务员条例的有关规定进行，要有充足的理由，一般以公务员个人评估得分为主要依据。当政府部门内部管理层需要进行人事调整时，一般采取交流、辞职和提前退休的办法。辞职制是指当管理人员不胜任现职或另有更合适的人选时，领导通过谈话暗示个人需要提出辞职，以由个人提出辞职的方式免去其职务，如果个人不辞职则依据免职理由强行免去其职务。个人被免职以后，可降级或作一般工作人员使用，自己也可另找工作。提前退休制是指当管理人员不胜任现职和不合适在本单位工作时，由个人提出提前退休或强行个人提前退休。退休后，个人需要另找工作。如果年龄在50岁以上，工龄10年以上的能够领取退休金和享受退休后的医疗保险。另外，政府部门的副职被免职提前退休的，政府给予合理的经济赔偿。
（四）能下的配套环境。美国政府之所以较好地解决管理层的能下问题，使能下机制被广泛接受，关键是较好地营造能下的配套环境。
1.高工资。如洛杉矶郡，政府领导的年薪为12.3万美元（还有其他丰厚待遇），部门领导的年薪平均约为15万美元。独立行使权力的部门领导为13至22万美元，其中警察局长为21.5万美元；部门经理约为10万美元，相当于部门经理职务的为7至10万美元。尽管扣除个人收入税、社会安全和医疗保险费共约为年薪的30%，其个人的收入仍然是相当可观的。也就是说即使被辞退，个人的原有积蓄足以解决个人及家庭日后住房及日常生活的费用。
2.就业门路广。美国的经济基础好，就业机会多，失业率在3%左右，维护在正常的水平。另外，美国政府高层公务员的学历大都在大学以上，有丰富的工作和管理经验、良好的口头表达能力、广泛的人际关系，如果他们被要求辞职或提前退休，往往能重新找到自己满意的工作。
3.有良好的社会保障体系。美国政府非常重视社会保障体系的建立和有效运作，并通过立法确立其管理办法，这套社会保障体系已成为其他资本主义国家效仿的典范。公务员的退休金主要通过两种途径管理，第一种是按照联邦社会保障体系，个人需要按工资的一定比例（约7%）向联邦政府基金注入投资，到了退休年龄，个人可从这个基金中领取退休金和享受医疗保险（按社会保障法）。第二种是个人按工资的一定比例（约7%）同本级政府退休基金注入投资，资金由政府的退休金与资金投资经营管委会进行管理和增值，公务员退休以后由本级政府支付退休金和医疗保险费，一般情况下，由本级政府支付退休金比联邦政府社会保障体系的多。
美国政府还不断提高公务员的附加福利，包括人寿保险、残废金、子女医疗保险、配偶抚养费等等。这种良好的社会保障体系无疑保障了被辞退公务员退休后的福利待遇，为政府管理人员能下机制创造良好的经济基础。
4.有宽松的社会环境。美国200多年资本主义社会的发展历史，没有封建的传统。早期只有少量的土著人——印第安人，后来大量移民，主要是爱尔兰、英国、德国等欧洲国家的白人，其次是非洲的黑人，再次是拉丁裔和亚裔人。这些不同种族、肤色和宗教的移民生活在一起，而且他们的下一代有相当比例是混血的，所以，人们把美国比作为一个种族大熔炉。在这样的社会环境里，人们注重的是如何赚得更多的钱，过着更为舒适的生活，对自己的职业反而不会看得很重。这样宽松的社会环境使能下机制被人们普遍接受，就连总统任期满以后自然变成平民，人们也不会感到唐突。因此，当官与否只是自己的事业、工作环境、工资待遇的问题，并没有特别感到面子问题，更没有感到社会和周围的无形压力。
（五）美国政府能下机制的效果与问题。美国政府采用任期制、合同制、辞职和提前退休制，较好地解决各级管理人员的能下问题，保持公务员队伍里每年约有5%的人员流动（包括交流任职和正常退休等），从而提供了容纳人才的机会，使得大批优秀年轻人有可能走上领导岗位。当然，这种能下机制也并非完美无缺，也不可避免地带来一些负面影响。如不同程度地出现人际关系紧张和需要逐步适应的问题，一些退下来的公务员由于工作环境、工资待遇差异较大，不可避免产生思想问题，加上美国人与人的关系淡漠，没有人及时给予开导，他们当中的一些人不同程度地得了精神和心理疾病。
五、有效监督的连锁性机制
美国自开国以来就一直重视政府权力的制约和平衡，从机构设置到人事管理，无一不表现出监督管理的连锁性，试图建立一种能够自我运转和自我约束的国家机关运转架构。这套监督管理机制集中反映权力分割和权力制约，即任何人、任何组织的权力都受到另一些人、另一些组织的制约，没有至高无上的权力，形成一种自发式的并且具有连锁性的监督机制。主要表现在以下几个方面。
（一）机关内部监督机制。
1.行政、立法、司法机关之间的监督。行政、立法和司法机关一方面独立行使职权，另一方面又相互制约。如联邦政府，政府的预算、减税计划等重大政策出台要得到国会通过，参众两院以三分之二以上票数通过可以弹劾总统；国会通过的法案需要总统签字才能生效；总统也可以否决国会通过的提案，但如果此提案再由参众两院三分之二以上票数通过后就能够推翻总统的否决；经过总统签字生效的法案，联邦最高法院在经过高级法官的多数票通过后可以判决该法案无效。
2.设立独立行使监督和执法权的机构。如审计署、检察局、警察局。设置此机构的优点是监督工作干扰少，保密性强，监督到位，使监督、执法工作具有更大的威慑性，也有利于建立一支专业化、高素质的监督、执法队伍。
3.设立监督管理委员会。如洛杉矶郡政府，按行业归口设立8个监督管理委员会，跟踪政府部门的工作。如果市民、舆论、公务员反映某部门的问题，委员会将对有关部门进行调查和裁决，并将情况报告政府领导。
4.监察部门监督。监察局主要负责查处政府部门公务员违犯工作纪律的案件。对违纪工作纪律的公务员作出行政处罚，一般是根据情节轻重分为口头警告、扣发工资、罚款、降级、提前退休、开除和取消本人养老金及其他福利待遇等。
5.设立专门机构统一管理政府的国有资产。尽管美国国有企业较少，但资产总量较大，洛杉矶郡政府就有400多亿美元的经营资产。另外政府机关固定资产、专项经费开支也相当可观。为了防止国有资产流失，有效地堵截国有资产流失的腐败现象，他们设立2个专门机构加强管理，效果较好。如洛杉矶郡，政府设立资产投资经营管委会和机关行政局，其中资产投资经营管委会负责国有资产经营管理，其9名班子成员的5名分别由5位政府领导各委任1名成员，其余4名由公务员选举产生。班子不设正副职，班子成员权力均等，轮流召集会议，集体领导，互相监督。相关行政局负责统一管理政府机关的资产，包括建设机关办公大楼、装修办公场地和购买车辆、保安装备、消防设备、办公设备等，所有设备的采购及工程项目的建设都采用公开投标等方式，通过提高办事透明度的办法完善其管理。由于该部门较敏感，所以政府集中力量对其工作人员加强管理和监督。
（二）机关外部监督机制。
1.政务公开。美国各级议会允许公民旁听会议，听取民众的意见，接受民众的监督。如洛杉矶郡，行政和立法机构为政府管理委员会，除了一些保密性会议外，多数政务会议在会场举行。政务会议每星期二开一次，会场对外开放，允许市民和工会代表参与旁听，接受市民代表和劳方代表的提问，并分别解签代表提出的各种问题。这种政务公开方式的优点是为政府、市民和劳方提供一种良好的沟通渠道，增加政策制定的透明度，使政务工作直接接受市民监督。
2.法律监督。在美国，民告官和民告政府并非鲜为人知，这也是对公务员一种有效监督，促使公务员不断提高自身素质，改善服务质量。
3.信誉监督。美国政府不仅重视企业的信誉，也非常重视个人的信誉。建立个人信誉档案是目前美国社会最为流行的监督工具，其方法是将个人不诚实的行为一一存入个人信誉档案库里，档案资料库通过计算机在全国联网，而且美国法律允许每个公民在经过他人同意的前提下查阅他人的信誉资料。
个人信誉影响人一生的前途，如个人的就业、租房、贷款、保险，以及从事经营活动等等无一不与个人信誉有关。也就是说，个人信誉差将会受到一种现实的歧视或不平等的对待，使人有难以立足于社会之感。因此信誉监督是一种有效监督，对规范公民的道德行为起到积极的作用，这也是美国政府监督工作比较成功的范例。
4.舆论监督。政府领导非常注意社会的反应，关注民众的动态，并利用舆论工具加强对政府工作的监督，及时作出工作调整，改进机关作风，提高服务水平，并以此作为长期与民众沟通的桥梁。