德国水务私有化及其监管，本文主要内容关键词为：德国论文,水务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
水是蓝色的金子，是人类生存的基本元素，长期以来被视为公共物品，而非商品。但是这种状况在1789年出现了转机。这一年，肾病患者Marquis de Lessert在法国的埃维安(Evian)山区散步，路过Cachat Rast先生家的土地时，焦渴难忍，就喝了那儿泉眼中汩汩喷涌的泉水，该水甘冽可口，令他难忘。第二天路过该地时，他又喝了不少。以后他就天天来喝泉水。奇迹竟然出现了，他的肾病痊愈了。埃维安泉水能治病的消息不胫而走。医生也在处方中开列该泉水作为辅助用药。精明的Cachat先生则敏锐地察觉到了商机。他把门前的泉眼围起栅栏，开始出售泉水。水与商业的关系从此滥殇。直到今天，水务私有化的浪潮席卷全球。2003年八国峰会选在法国埃维安地区举行。水务私有化与世界经济发展和人权保护也是重要议题。作为以福利国家著称的德国，供水和污水处理一直是国家为公民提供公共福祉的一项公共任务，由地方自治机构（注：德国的行政层级分三级：联邦、各州和乡镇。地方自治机构(Kommune)在此包括乡镇、乡镇联合会、县、大区县等在内的享有地方自治权的公法法人团体。） 负责履行。但在私有化风潮的影响下，以及地方财政赤字的压力下，德国也在积极实践和探索水务事业的私有化。
一、背景和理论
水务事业的改革属于城市公用事业改革的组成部分。20世纪50年代以生存照顾(Daseinsvorsorge)为基本理念的福利国家到80年代发展到了顶端，政府的财政负担越来越大，尤其是地方政府面临财政减负的巨大压力。另一方面，随着欧盟统一内部市场的形成以及全球经济一体化，原先封闭的国内水务管理体制需要逐步向国外开放，来自国外企业的竞争压力越来越大。在这种情况下，充分利用技术革新提高效率、吸收社会资本参与国家管理、打破给付行政的国家垄断体制成为社会各方面的共识。自20世纪80年代开始，联邦层面的邮政、通讯和地方层面的电、气、暖等能源经济服务事业陆续开始改革。
1994年联邦基本法第87e条和第87f条以宪法的形式确认了邮政和通讯私有化改革的适法性。学界权威观点认为，上述规定具有一般法律意义，即公共行政的私有化具有宪法上的合法性，立法机关和行政机关在公共行政组织形式方面享有更大的塑造空间。（注：Wolf/Bachof/Stober,Verwaltungsrecht,Band3,5.Aufl.,Verlag CHBeck 2004,S.113ff(立法机关和行政机关在公共行政组织形式方面的选择自由及其界限)。） 随着公共事业改革的深入，尤其在进入21世纪之后，人们发现水务事业在前期改革中竟然没有得到重视，是公共事业改革的最后一座堡垒。在这种背景下，水务事业的私有化改革成为学界和实务界关注的热点。
除了上述实践动力之外，学界从方向指引、方案论证、实践批判等方面为改革推波助澜。包括水务在内的公共事业改革的理论基础是：
1.给付行政模式从直接走向间接。自1938年Forsthoff提出了著名的生存照顾理论以来，国家角色从所谓的秩序行政转向给付行政。国家以补贴、辅助等形式直接为公民提供服务，形成了所谓的给付国家。但是，国家承担了太多的任务，超过了自身能力和财力范围，公权力机关完成任务的手段也比较单一，主要采取许可、禁止等行政行为方式。加之传统官僚科层制的官本位、效率低下等弊端，人们自80年代以来开始探讨给付行政的改革。现在，学界普遍认为，国家承担公共服务义务并不意味着事必躬亲，具体的服务任务可委托第三人；这不是国家的萎缩，恰恰相反，是国家完成公共任务方式和职能的转变。
2.私有化与自由化。一般而言，私有化是指把现在由公权力一方承担的、履行的任务转移给私人领域，委托给私人；自由化是国家限制自己的干预权，扩大公民的自主权。私有化针对政府与市场之间关系，自由化针对政府与公民之间的关系。自由化并不是以私有化为前提，私有化在现存的垄断结构下也可以实现。改革的一个重要方面是在公共事业管理中引入市场竞争(Wettbewerb im Markt)机制，将私有化与自由化结合起来，终端消费者自由选择服务提供者。
理论界将私有化的形式总结为以下几种模式：
(1)组织私有化。公共行政的性质不变，只是其形式由私法性质的公司形式替代。如地方自治机构独有公司或混合公司。
(2)职能私有化。不仅组织形式改变(运营者模式)，承担公共任务的责任主体的结构也随之变化。私人可以作为行政协助人参与公共任务的完成，常见形式是：租赁；企业管理承包；运营者合同，但履行公共任务的责任仍然由地方自治机构承担。
(3)资产私有化。私人投资入股公用事业公司，公私双方的投资比例一般为51％∶49％，例如柏林水务企业(Berliner Wasser Betriebe)。
(4)任务私有化(特许经营)。指公共任务本身，而不仅是公共任务的执行委托给私人。其又分为真正的任务私有化和非真正的任务私有化。非真正的任务私有化是通过有期限的特许经营实现的，私人在特许经营中享有比功能私有化更多的自主决策权，但是地方自治机构对于特许合同的订立和内容有很大的影响力。真正的任务私有化是指地方自治机构把公共任务通过公司的形式完全委托给私人，而且地方自治机构没有权利回收公司或该公共职责。但其努力通过制订地方规章来规制、影响私人来完成公共任务。
3.改革方案。德国水务企业的重要特点就是数量多、规模小。全德国大约有6600家供水企业，7000家污水处理企业。面临巨大的财政压力，人们提出了三条道路：一是对现有的地方水务企业进行内部改革，以期提高效率；二是通过加强乡镇之间的合作，如建立地方目的团体、水土联合会等组织来实现地区间资源共享，降低成本，提高效率；三是对水务企业进行实质和形式私有化。其中，主张对水务业进行私有化的呼声越来越高，讨论也越来越激烈。
二、实践模式
德国水务事业的改革实践主要采取如下两种模式：
1.企业管理或运营者模式。特点是：
(1)水务企业和使用者之间没有直接的法律关系。乡镇具有收取使用费的权利和义务。
(2)企业管理者根据以对价为基础的合同，以委托人的名义管理其固定资产，委托人承担债务和风险。
(3)运营者则自担风险并自酬投资。
2.特许经营模式。特点是：
(1)被特许的私人公司直接向最终消费者提供公共服务，特许经营者承担公共服务职能。
(2)特许经营者进行技术上和商业上的经营管理。
(3)特许经营具有期限限制。
在过去10年中，以股份公司和有限责任公司形式出现的供水企业不断增多，而地方自治机构自有企业虽然仍占主导地位，但比例不断下降。
3.德国水务业发展的最新趋势。表现在：
(1)地方自治政府自有企业虽然仍占水务企业的重要地位，但比例不断下降。地方政府更多时候是通过运营者合同或经营者合同的形式将水务公共服务委托给第三方。该委托的竞争者有可能是私人企业，也有可能是地方乡镇的企业，或者是以混合经济形式出现的竞标联合体。委托合同的标的可能是供水设施，如水网，也可能是整个供水服务。
(2)多个乡镇或地方的企业或地方目的团体合并为一个运营者公司或经营公司(Betreiber-oder Betriebsfuehrungsgesellschaft)。例如，巴登——符腾堡州的几个乡镇与一个能源业的中型企业共同决定，建立一个供水运营有限责任公司。参与投标的私人公司有凯尔森水务有限责任公司(Gelsenwasser AG)、MVV能源有限责任公司以及著名的法国水务公司威望迪(Vivendi)的子公司和昂迪奥公司(Ondeo)。
(3)在融资方面的另一个新模式是吸收公民投资自来水厂。在海尔滕(Herten)通过发行地方基金的方式第一次实现了这一新的融资模式。而这种基金的担保利率为5％。
(4)水务企业的集约化。通过购买其他小企业、参股到其他企业、与其他企业结成战略伙伴或其他合作方式，德国水务企业不断向集约化的方向发展。据德意志银行的分析报告的中长期预测，德国的供水企业将从现在的6000多家减少到100家左右。
(5)水务企业向多功能公用事业企业(Multi-Utility-Unternehmen)方向发展。这种企业形式是指，一家大型企业同时提供供水、污水处理、电、气、暖、垃圾处理、电讯等多项公共服务。例如莱茵威斯特法伦电力股份公司(RWE)、AquaMundo德国水务集团公司(German Water Alliance)、凯尔森水务公司(Gelsenwasser)等。多功能公用事业企业的优势在于：首先，确保其在供水企业的垄断地位，同时为开拓污水处理业务领域打下伏笔。其次，能够发挥多功能企业的规模效应、协同效应，最大限度地提高经济效益。对消费者来说，则可以降低交易成本。最后，可以增强德国水务企业的国际竞争力。
4.实例。德国水务业实行私有化以来，有成功的经验，也有失败的教训。以下仅分别各举一例予以说明。
柏林水务企业(Berliner Wasser Betriebe)。水务产业巨额的投资要求和不断扩大的财政赤字，使地方政府不得不作出私有化的选择。1999年柏林州决定对柏林水务进行部分私有化。其与法国著名的水务公司威望迪(后更名为威利雅Veolia)和德国的多功能水务企业RWE签定合作合同。该合作企业的股权分配为：50.1％保留在柏林州手中，49.9％由前述两公司掌握。但企业性质仍为公法机构。通过转让股权给私人，柏林州获得了巨额收入，可以部分弥补财政亏空。目前柏林水务企业运转良好，是水务业公私合作的典范，被称为柏林模式。
波茨坦水务企业。1997年底波茨坦市议会批准通过了市政府将市属水务企业的49％的股权转让给法德合资水务公司EURAWASSER的合作合同，以期通过此举降低水价，减轻地方的财政负担。但事与愿违，此后水价从1998年的4.92马克上升到2000年的8.8马克。EURAWASSER还决定在未来的17年内水价还要上涨一倍，即到2017年将为每立方米16.4马克。波茨坦市遂于2000年6月决定无限期解除与EURAWASSER的合作合同。该水务合作模式的失败使波茨坦市付出了大概500——1000万马克的代价。
决定成功与失败的一个重要因素就是公权力一方是否从选择合作伙伴到订立合同以及执行合同的全过程对私有化进行有效的监管，实施公权力的影响。
三、监管
监管体制是私有化改革的重要方面，间接的担保给付、自由化和私有化都离不开政府监管体制的保障。
1.监管主体。德国是联邦制国家，国家任务被分配到联邦、州和乡镇三级。在联邦一级，联邦政府有权制定水务业的框架法律规范，并负责整个国家的水务经济事务，如水资源保护等。与水务事业相关的联邦各部门及其负责的事务分别为：联邦环境、自然保护及核反应安全部负责水体保护；联邦经济部负责供水业和水工业；科教研究技术部负责水务方面的最新科技发展；联邦健康部负责饮用水质量标准的确定；经济发展合作部负责水务方面的国际合作，比如在发展中国家的污水处理合作PPP项目。
水务行政机关在各州和各地方自治机构(市镇)又分为三级：最高水务机关——州环境和发展局，其根据联邦水法和州水法制订法规来确定其事务管辖；中级水务机关是大区政府主席团；基层水务机关是县及县级市，它们是水务事务的具体执行机关，执行依据是联邦水法、州水法和水务法规。与三级水务行政机关对应的是相应级别的技术专业部门，它们给水务行政机关提供专业咨询和技术支持。如在最高水务机关对应的是州环境和地理署，与基层水务机关对应的是环境专业国家公务员。
2.依据。主要有：
(1)欧盟法。欧盟在水务管理方面有很多框架性指令，如欧盟水务框架指令、欧盟地下水指令、欧盟饮用水指令等。在水务私有化方面，还没有像电力和煤气行业那样有统一的欧盟法规定，要求行业私有化和市场自由化。但欧盟法近两年来在水务方面的规定不断改革，发展趋势将是水务市场的进一步开放和自由竞争的强化。（注：例如：(1)2000年6月欧盟颁布了新的招投标条例(Vergaberichtlinien)规定，标的在40万欧元的水务项目必须在欧盟范围内公开招标。(2)2000年7月颁布2000/52/EG条例，即所谓的公开透明条例。该条例要求公法企业，其年营业额在4000万欧元以上的，自2002年1月1日必须对商业运营和为公共目的的运营分开进行会计核算，并公布于众。(3)特许专营条例。欧盟正在计划修订特许经营条例，把建设领域的特许经营的规定适用于公用事业领域。(4)2000年12月公布了对1996年的公用事业服务条例修订通知。该通知确认，提供公用事业服务是国家机构的职责。但这种职责由基层一级，还是由地区一级，或是国家一级的机构行使，以及行使的方式都由各成员国自己规定。欧盟只确保水价和水质能够符合用户和公民的需求。(5)2003年欧盟又公开了关于公用事业服务的绿皮书，征求各成员国和社会各界的意见。2004年4月30日又发布了关于公私合作伙伴(PPP)的绿皮书。在这两份绿皮书中都建议对水务事业进一步开放市场，加强竞争，强化公私合作。）
(2)基本法。基本法第28条第2款规定，对乡镇须保障其在法律范围内自行负责处理地方事务的权利。供水和污水处理作为公权力一方对公民的生存照顾的重要内容在传统上即属于乡镇的自治事务范围。基本法第75条第1款第4项规定，联邦对水资源管理只具有框架立法权。
各州立法者根据基本法第28条规定，可以决定水务事业作为地方的自愿事务还是义务事务。自愿事务是指乡镇有自由裁量权来决定是否和如何完成公共任务；义务事务是指该任务已经由州法确定由乡镇承担，则乡镇只有自由裁量权来决定如何完成该任务。各州对水务事业作为自愿事务还是义务事务的不同规定决定了其在各州私有化程度的不同。如果水务事业作为地方自治的义务事务，则该公共任务职责不能完全地转让给私人，因此对水务事业不能实行实质私有化，只能进行功能私有化或组织形式私有化。如新联邦州和黑森州、莱因兰——法尔茨州。如果水务事业是地方自治的自愿事务，则乡镇可以自由选择任何一种私有化的形式，包括实质私有化。如巴登——符腾堡州和萨尔州等。
(3)联邦水法和州水法。与供水(和污水处理)相关的主要立法是1957年颁布、1996年修订的联邦水法。（注：在水务私有化方面，1996年11月12日颁布的重新修订的联邦水法第18a条第2a规定了在污水处理方面可以进行私有化。具体规定如下：“各州可以规定，在何种前提条件下，公法机构可以将它的废水处理的职责全部或部分的委托给第三方，此种委托必须是有限期和可撤回的。这些前提条件主要有：接受转让的第三方必须有专业知识并且是可信赖的，他们能够保证完成所委托的职责，此种委托不能严重违反公共利益。”） 联邦法律规定，水资源的管理必须服务于公共利益，它确定与水资源以数量和质量名义进行管理的相关规定。这部法律也规定了服务的条件，并通过法院执行。联邦法律为各州进行水资源管理提供了一个框架法律。
由于联邦在水资源管理方面只有框架立法权，所以这条污水处理私有化的规定，必须由各州在州水法中确立后才能付诸实施。迄今只有巴登——符腾堡州、萨克森州和图林根州在州法中做了相应规定。（注：例如巴登——符腾堡州水法第45c条“污水处理私有化”：(1)有污水处理职责的公法机构可以根据第45b条第1款(注：污水处理职责属于乡镇)将其职责全部或部分地委托给第三方。此委托只在满足下列条件下方可实施：第三方有专业知识，可信赖且有完成委托任务的能力；其已保证可完成此委托任务；不违背重大公共利益；符合本条第3款所指的法规所规定的要求；委托必须是附期限的且委托方保留撤销权和提出后续负担要求的权利。如果委托的前提条件长期不能得到满足，则委托可以被撤销。(2)第三方的污水处理职责在下述情形下解除：以行政行为或合同为依据的委托有效期届满；作为委托依据的行政行为被撤销，委托方单方解除委托合同，撤销委托合同或双方协商一致解除委托合同；撤回委托。(3)委托关系解除后，污水处理责任回归原委托机关。最高水管机构和最高法律监督机构制定法规来调整污水处理职责委托的程序、职责转让的具体前提条件以及转让后双方的权利义务。此类法规应包括以下内容：对第三方和负责领导、监督污水处理设施人员的专业知识，可信程度和工作能力的证明，考察方式和长期保证措施；委托机构和第三方所采取的、以长期保证委托任务得以完成的技术上的、组织形式上的和融资风险防范方面的措施；部分委托的可能性。）
(4)污水处理条例。这部法令规定了对污水水质的一般要求，在五十多项附录中，规定了对诸如城市污水或不同工业和其他活动等特定资源的特殊要求。
(5)联邦饮用水条例。适用于整个德国，它们与欧盟饮水指令基本相一致，并有一些附加的指标。这部法律于2001年5月发布，2003年1月1日起执行。
3.措施。随着水务事业市场的开放和私有化，地方自治机构对这一传统自治事务的控制和影响力逐渐减弱，但是水务作为关系基本生存、健康卫生和环境保护的基础设施，客观上要求公权力介入，对其进行有效的监管。具体涉及到以下几个方面：
(1)地方自治机构角色的转变。私有化的浪潮引发了地方自治机构的体制变革。作为地方政治和行政主体以及地区统一体的地方自治机构为了应对私有化的趋势，必须进行多方面的体制革新，尤其是地方自治机构和其他自治组织的关系必须重新定位。在体制改革中有两种对立的趋势：一为地方机关不再负责水务公共服务的提供，而把这项任务委托给私人，其后果是对公共利益保护的控制力减弱。另一种趋势是，重新加强地方自治机关的政治性，即把地方机关的工作重点转移到对公共服务供给的调控和控制上，这样也能避免地方机关在公共利益维护和经济赢利两个目标之间的冲突。
(2)市场准入监管。地区自治机构的企业的经济活动受到乡镇法规的限制。地方乡镇法规规定了“地方性原则”(地方企业只允许在地方行政区域内从事经营活动)和经济措施的适当范围原则。这些原则的指导思想是使私人企业能获得与地方公法企业公平同等的竞争条件，同时避免地方企业进入陌生领域后的经济风险。但在实际上，已经有很多地方企业突破了地方性原则的限制，而将经营范围扩大到其他地区乃至国外。因此也有人认为地区性原则是进一步私有化的阻力，应该予以改变。
对于价值在40万欧元以上的，适用企业管理模式或运营者模式的项目，则必须进行招标。对于特许经营项目则不一定进行招标，因为公共服务的特许经营不属于德国反限制竞争法所调整的有偿招标工程。
(3)反限制竞争法。随着1998年8月26日新的反限制竞争法的颁布，在能源领域，如电和煤气公用事业方面消除了地区垄断，实现了自由的市场竞争。但是对于水务事业，新的反限制竞争法第131条第8款明确规定，其作为特殊例外，仍然适用老法第103条、103a条、105条的规定，即国家、地方和供水企业在水务业的垄断地位得到法律的保护，他们所签订的某些特殊合同形式不受卡特尔法的约束。这些合同形式包括：
a.区域界分合同(Demarkationsvertr
ge)。是指两个相邻的公用事业企业互相承诺，各自通过固定的管网提供的公共服务不进入对方所在的区域。通过这种合同形式清晰界分了公用事业企业服务的地域，从而一方面排除了彼此之间的竞争，另一方面通过排除竞争而使公共服务更安全更便宜。
b.特许合同(Konzessionsvertrge)。是指一个地方法人团体与一个公用事业企业订约，把在公共道路的路面或地下铺设管道和经营管道的排他性权利转让给该企业。
c.附有确保价格条款的价格约束合同(Preisbindungsvertrge)。例如，初始供水企业不能收取比中间供水企业更高的价格。
d.联合合同(Verbundvertrge)。该合同适用于供水联网的建设和维护，通过这样的合同，某些固定的管网被一个或几个企业排他性地使用。
反垄断竞争法保留水务业地区垄断地位的原因一般认为是：
a.在德国法上，水资源是公法上的物，对其的利用是不以对价为基础的。按照联邦水法和州水法，国家负责对水资源的使用权的分配，使用权最长可达30年。在分配时，公共用水一般优先于工业、农业或其他目的的用水。地方自治机构和相关的供水企业获得公共用水的使用权。通过地区垄断能够全面保证所有的公民获得供水服务。
b.另一重要原因是，过高的固定成本使建立平行的管网不具有经济效益。作为以管网为基础的基础设施，在同一个地区由几个企业来复杂供应水是没有意义的，因为这样会增加国民经济的成本。
如果建立并运营平行的供水管道，则必然要求提高水的输送量。但这不符合生态保护的要求，因为一个地区的水资源是有限的，不能随意取用。而如果流量过少，又会影响水的质量并带来饮水卫生方面的风险。
当然也有学者和利益团体主张废除水务业地区垄断的保护，彻底放开水务市场。
(4)投资监管。在投资方面，目前还缺乏地方和专业界共同认可的关于供水的固定资产维修、保养、更新、扩建和返还的基本原则。这些基本原则是基础设施持续发展的前提。而以下关于投资的问题也应该得到规制，如：投资计划和投资的必要性由谁确定？运用何种机制来审查投资的有效性？如何规定投入资本的分期偿还期限以及必要的准备金的额度？
(5)价格监管。在定价方面，一般认为，水价是一种政治价格，所以常会出现定价过程中各种目的之间的冲突。例如，定价的总体经济标准和社会容忍性、可接纳性等之间的矛盾。那么接下来的问题是，如何加强乡镇在合同订立过程中的谈判实力，以保证政治目的的实现。
同时，水价还存在着受到垄断协议影响的风险。各州由于人力资源紧张，有时也不能很好地行使价格监督职权，而且参考定价不完全适合某一确定的供水服务情况。另外还需考虑，保护环境的措施和贡献是否以及在多大程度上也作为定价的参考因素。公认的是，对于定价和确定供水服务的条件应由乡镇和水务企业共同决定。
污水处理费遵循成本覆盖原则，因为污水处理的所有费用都由排污者承担，即所谓的污染者付费原则，所以在污水处理费中不能含有企业的盈利额。
具体来说，水价与供水企业的组织形式息息相关。如果该供水企业是公法企业，则由地方自治机构按照各州制定的地方赋税法以使用费(Gebuehren)或成员费(Beitrag)的形式收取。收费的程序为：乡镇首先要根据地方赋税法的规定制定一个收费规章，该规章要经过地方法律监督机关的批准，如果收费规章偏离了州内政部的收费示范规章，或者规定了溯及既往的收费时，将不被批准。基于收费规章作出的收费决定是一个行政行为，要接受地方法律监督机关的监督。乡镇对法律监督机关的决定不服，可以提起行政诉讼；用户对收费决定不服也可以提起行政诉讼。而水价的高低则由公法企业根据费用法上的成本覆盖原则、平等原则、等价原则来确定，然后由乡镇代议机关批准。该定价接受乡镇监督机关和州监督机关的审查。如果消费者对收费决定不服，可以提起行政诉讼。
与公法水务企业相对的是私法供水企业。对他的水价监督，不是由地方监督机构实施，而是由州卡特尔局来实施。这种监督不是事前的，而是事后的，即私人供水企业可以先自行定价，再由州卡特尔局根据比较原则进行事后的价格审查。比较原则是指甲企业的供水价将与具有可比性的乙企业的定价进行对比。卡特尔局和法院确定的可比性标准是：企业规模、组织形式、对顾客提供的可比服务等。外界原因只作为补充因素被考虑到水价差异中来。例如不可抗力、居民密度、水质等。如果经过可比价格审查，某一供水企业的价格被认为不合理，滥用了定价自由权，违反了竞争法，破坏该领域的自由公平竞争，则该企业会受到竞争法上的制裁和惩罚。例如可以要求其降低水价。对州卡特尔局的决定不服可以向州高等法院提起抗告。
用户对私法企业的水费缴费通知不服可以提起民事诉讼。
(6)服务质量监管。联邦饮用水条例(2001年5月21日修订)对于供水服务的质量做了详细规定。该条例从微生物、化学、物理等方面规定了大约50个参数指标。同时规定了最小化原则，即饮用水中的对水净化和水质有不利影响的化学物质的含量应尽可能的低，只要现有科学技术能够达到，且花费的清洁成本能够承受，则此类化学物质的含量必须降到最低。水务服务如果不符合以上参数标准或原则，则受到违法秩序的处罚或严重时受到刑罚。饮用水必须是无病菌的、可饮用的、纯净的。以下技术规定保证了在取水、制水和配水过程中满足上述基本要求：DIN2000、DVGW、CEN、ISO。例如DIN就详细规定了饮用水和计划、建设、运营和养护水设施的技术标准。
供水服务的卫生质量监管部门是州卫生局。
(7)普遍服务。供水和污水处理作为基本生存必需，是乡镇的传统自治事务。在乡镇自治条例里都有明确规定，乡镇负责并保证本地区居民在供水和污水处理方面的普遍服务。同时规定了乡镇根据公共需要，可以通过章程规定，在其辖区内的土地所有权人必须与公共供水机构和污水处理机构接口，即接口强制。同时其还必须使用该项公共服务，即使用强制。以此一方面确保水务方面的普遍服务(德国供水网的接口率高达98％)，另一方面保证乡镇的公共卫生安全。正是由于水务业的普遍服务特点和基本生存必需的性质，在德国将断水作为确保水费支付的一种手段是非法的。停止服务将对公共健康和社会福利带来不必要的威胁，因此应该对弱势群体提供援助。根据德国法律，在大多数情况下水费支付的责任属于财产所有者而不是租户，即水务公司的直接客户是财产所有者，而不是住户。因此使租户面临被停水的直接威胁是非常不合适的。
值得一提的是，随着水务私有化，人们开始担心，如果在普遍服务方面没有相应的监管规定，可能会使现有的普遍服务成为空谈，因为新的私营企业会优先给大的用户供水，并给他们优惠价以吸引长期客户，而小用户，如私人，就被留给现有的供水企业，得不到任何优惠价，水价相对就提高了。另外，大用户转移到新的水网后，原来的水网由于储存的水量过多，不能及时输送出去，导致水滞留，要求更多的费用来保证这些水的质量，这些额外的费用都会转移到消费者头上。
(8)公众的知悉权和参与。公众的知悉权包括对水务企业重要信息的了解和地方自治机构重大决定的了解。例如公众有权了解参与水务企业的合作伙伴以及其承担的公共职能的变化(即水务企业法人机构和法律关系的重大改变)，有权了解所提供的水的来源和质量。
公众对于地方机构决定的知悉和参与包括：有权知道关于某一水务项目私有化的计划和理由，可以通过圆桌会议、公民论坛的形式参与地方机构有关水业私有化的决策。
除此而外，为了监管私有化的公用事业，地方自治机构的行政机关和议会也有权得到有关监督合同履行和公共服务质量的必要信息。当然，这些信息的获取也要注意政府监管和企业利益之间的矛盾，例如不侵害企业的商业秘密和know-how。
四、借鉴和启示
德国水务私有化也是刚刚起步不久，面临很多利益冲突、观点争议和改革压力。我国在借鉴经验时需要注意的一般性问题是：
1.由于德国的联邦体制和严格的中央地方分权制度和历史传统原因，德国的水务业属于地方自治的事务范围，联邦只有框架立法权，不能具体干涉。所以在德国不可能存在像英国一样的对水务私有化统一进行监管的水务及价格委员，其价格监管是由地方监督机构或州卡特尔局负责实施的。中国作为高度中央集权的国家，在是否建立和如何建立统一的监管机构方面可能可以更多地吸收英国的经验。
2.私有化过程中的公权力调整。如多样化的水务企业模式，地方政府的职能转变，减少直接的公共服务职责，而加强地方政府的政治性，只对公共服务进行宏观调控。
3.监管目标明确界分，并由不同的机构行使相应的监管职能。例如水务业的环境保护，卫生、健康保护监管目标和价格效益等经济监管目标相分离。前者由环保卫生水管部门负责，后者由地方监督局和卡特尔局管理。
4.管网和运营相分离。对管网仍保留地区垄断，对供水服务实行竞争，私有化的思路对中国有启发意义。
笔者认为，我国在推行公共行政民营化时应当注意如下问题：
1.基准评估制度。
这一制度可以说是主张私有化和反对私有化两派之间的妥协产物。这一制度将企业经济学中著名的企业优化机制理论运用于整个经济领域。基准意味着，引入并确定不同的指标，而不同的水务企业都要按照这些指标进行比照衡量。当然也可以在不同的指标基础上确定最低标准。这些数据指标都被公布，而且可让所有感兴趣的人得到。基准制度的目的在于，企业为了能得到一个满意的基准比照结果，而受到激励去改进生产程序。在荷兰和奥地利的水务业中基准评估制度已经得到实施。
需要指出的是，这些基准指标不仅只包括经济标准，也包括社会和环境标准，例如，价格和供水合同的社会可接受性、产品的生态安全性等。
实施基准评估的前提是，所有企业都公开相应的企业经济指标。在这个基础上就能够确立一个效益门坎，企业可以在此范围内调整自己的经营活动。很多企业为了适应这些基准，应对基准对其在经济和组织形式上的挑战，而改变自己的内部企业结构模式，或者与其他企业进行企业联盟、合并、重组等。这在客观上实现了私有化所追求的提高效益、降低成本和优化结构。
2.供水业管网和经营相分离。
供水是指通过所有的设施和措施，使终端用户或公民能够从水管中直接取水使用。供水的全过程包括取水、净化水、运输、分配水到终端用户的全过程，同时还包括向用户提供相关的服务、结算水费等事务。这是一个连贯的经济链条，但不是其中每一个环节都可以作为私有化的对象。例如，输送水的管网就具有自然垄断性质，而并不具有竞争性。因此，应该把作为基础设施的水网与其他可以自由竞争的领域区分开来。水网保留在所有权人或某一个经营者手中，通常为乡镇，由其负责水网的维修、养护和重建。在管网方面保留地区垄断。而对与顾客相关的经营业务则可以由一个或两个经营者负责，他们之间可以有竞争。而且根据乡镇所希望的私有化程度进行不同形式的私有化，把经营业务转让委托给私人。