政府在农村公共产品供给体制中的责任探究，本文主要内容关键词为：体制论文,政府论文,责任论文,产品论文,在农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年中央一号文件再次聚焦农业、农村、农民问题，这已是本届政府第五个关注“三农”的一号文件，也是改革开放三十年来，第十个涉农的一号文件。从提出“统筹城乡发展”，到实行“多予少取放活支农”，再到“建设社会主义新农村”，又到“发展现代农业”，一直到“加强农业基础建设，促进农业发展农民增收”，每一个主题都清晰地表达了国家对“三农”问题的关注，也显示了中国领导人解决“三农”问题的决心。学界也围绕“三农”问题进行积极探索，关于农村公共产品问题，有人认为增加农村公共产品供给是解决“三农”问题的有效途径[1]；农村公共产品的有效供给是新农村建设的有力保证[2]；农村公共产品的供给对农业发展和农民收入水平的提高具有极为重要的作用[3]；农村经济社会发展有赖于农村公共财政、公共交通、通讯网络、农田水利主干网络、基础教育、公共安全、社会保障、环境等公共产品供给体系的建构与完善[4]。
2006年全国31个省、市、区全部免征农业税，与1999年相比全国农民减负总额达1250亿元，人均减负约140元[5]。这将使农民的负担降到几乎为零，彻底摆脱了几千年来的“皇粮国税”。可以说农业税的取消给农民带来了实实在在的实惠，对稳定农村，发展农业起着非常重要的作用。同时我们也要看到在一些以农业为主的区、县，农业税一般占当地财政收入的三成以上，有的甚至高达七至八成，取消农业税后，乡镇的收入大大降低，在一定程度上恶化了基层政府的财政状况，势必会进一步影响农村公共产品供给的数量和结构优化。因此在这样的背景之下探讨农村公共产品供给机制构建，明确政府责任显得十分必要。
一、公共产品与农村公共产品
根据公共产品理论的奠基人萨缪尔森所言，所谓公共产品是“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对于该产品的消费”[6]。于是公共产品在消费上便呈现与私人产品不同的特征：即非竞争性(non-rival consumption)和非排他性(non-exclusive consumption)。所谓非竞争性消费是指一个人对公共产品的消费不会影响其他人从对公共产品的消费中获得的效用，即消费者的增加不会引起产品生产成本的增加；所谓非排他性消费是指一个人对公共产品的消费，并不妨碍其他人同时消费此公共产品。然而，完全具备以上两个特征的公共产品，在现实生活中是很少的。从对公共产品理论研究的发展脉络分析，即使产品不具备消费上的非竞争性和非排他性，也存在成为公共产品的可能。根据公共产品外在性(externalities)的不同，可以将公共产品分为以下三类[7]：一是外在性趋于无穷的公共产品，即纯公共产品(由于理性的“经济人”不能或不能有效地通过产权界定、市场交易等制度安排来解决公共产品的成本分摊或收益分享问题，基本由政府提供)；二是外在性有限的公共产品，即准公共产品(可以由政府提供，也可以由私人提供)；三是外在性为零的公共产品，即私人产品。
农村公共产品作为公共产品在农村地区的衍生，是用于满足农村居民公共需要的公共设施和服务等。农村公共产品根据它的外在性不同，农村公共产品主要包括两类：一类是涉及农村公共设施、公共事业和公共福利的纯公共产品，包括农村基层政府、村组织的行政服务，农村公共基础设施(乡村道路、清洁饮水、电力通讯等)，农业基础设施建设(水利灌溉系统、农产品质量安全监测检测系统、农业信息系统)，农业科技进步(基础研究、重大技术成果的推广应用)，农村公共卫生防疫和农村扶贫开发，环境综合整治(生态环境建设和保护、大江大河治理)；另一类是准公共产品，即农村基础教育、农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。从公共产品的供给上看，依据受益性原则，覆盖到农村的全国性的公共产品应该由中央政府提供，受益范围局限于本地区或部分外溢到周边地域的地方性公共产品应由地方政府和农村组织提供。
二、我国农村公共产品的供给现状及政府在农村公共产品供给中的缺位
(一)农村公共产品的供给现状
1.农村公共产品供给总量严重不足
农村基础设施建设严重不足，中央财政对农村基础设施建设的投资比较低。近年来，国家对农村固定资产投资的相对规模呈下降趋势(见表1)。农业基础设施建设有很大一部分是由基层政府，主要是乡镇政府来组织实施的。随着农村税费改革的实施以及取消农业税，给本来就不宽裕的乡镇政府财政带来莫大压力。又由于农村公共产品供给机制不健全，没有硬性约束，故而地方政府往往通过减少农村基础设施建设支出来缓解财政压力。
表1 2001-2006年农村固定资产投资规模
年份 农村固定资产投资额(亿元) 占全社会固定资产投资总额比重(％)
2001 7212.3 19.38
2002 8011.1 18.42
2003 9754.9 17.56
2004 11449.2 16.25
2005 13678.5 15.41
2006 16397
14.92
资料来源：根据国家统计局提供的数据整理。
农村义务教育投入不足，中小学校舍破旧，教学设施简陋，教师工资拖欠情况严重，教学质量低下，农村后备人才缺乏。从各省制定的生均公用经费①标准看，总体水平偏低，很难满足学校的正常需要。以甘肃某小学为例，该校有214名学生，甘肃省小学生公用经费补助标准是生均每年174元(包括150元的免杂费补助和24元的生均预算内公用经费补助)，如果按照这个标准，该校一年公用经费收入为37236(214×174)元；该校每年的基本开支是：取暖费10500(350元/吨×30吨)元，电费5000(500元/月×10月)元，教师用书1400元，办公用品4000元，远程教育维护费4000元，网络费2000元，校舍维修费6000元，电话费1000元，差旅费3000元，学校自己资助贫困生500元，总计37400元[8]。这样下来，非但学校公用经费没有足额，还将会亏空164元，而且这种算法也是较保守的。另外公用经费落实不到位。2007年前四个月，天津、吉林免除学杂费资金拨付到学校数占全年预算数的比例低于30％；黑龙江、安徽、河南、湖北等省份补助公用经费资金拨付到学校数占全年预算数的比例低于30％②。我国农村劳动力中，初中以下文化程度的比例占80％左右。农民素质低，不能适应农业发展的需要，不能适应农业规模化、产业化的生产方式，长此以往必将阻碍农村经济的进一步增长。
农村医疗卫生、环境保护、社会保障等一些涉及农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。2006年卫生总费用③中，城市6581.3亿元，占66.9％，农村3262.0元，占33.1％；城市人均卫生费用1145.1元，农村人均卫生费用442.4元，城乡差距巨大。以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，截至2007年底，有2451个县(区、市)开展了新型农村合作医疗，参合农民7.3亿人，参合率为86.2％；与上年比较，开展新农合的县(区、市)增加1000个，参合农民增加3.2亿人，参合率增长5.5个百分点。可以说该制度的覆盖率有明显提高，但是就资金使用率来讲就不太理想了。以广西南宁市为例，2006年，投入的1800多万元医疗救助资金，最终只用了150多万元，资金使用率只有8.33％。而资金使用率低的原因不是患病农民少或者不需要报销，而是以大病统筹为目标的农村合作医疗存在着报销起点高、先看病后报销、门诊费用高等制度设计问题，导致很多患病农民不能从合作医疗中得到实惠。
2.农村公共产品供给结构失衡
由于供给主体与需求主体的不一致，使得农村公共产品供给结构极不合理，符合乡村政府意愿的公共产品供给过度，满足农民需要的公共产品供给少，忽视了公民的真实需要和价值偏好。一些地方政府热衷于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给，对上级要求考核的防洪防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设等公共设施项目，千方百计组织资金加以实施，即使没钱也要从农民中摊派收取进行建设。而一些地方政府为了追求“政绩”和“形象”，修建一些如豪华办公楼、广场、高标准道路等政绩工程，开展各种检查、评比、达标、招商引资等活动，购买高档交通工具、进行豪华宴请及其他高档消费和支出挤占了大量资金，从而造成农业科技的推广和应用、农业发展的综合规划、医疗养老等社会保障、农村教育和农业技术职业培训等资金的缺乏。
(二)政府在农村公共产品供给中的缺位
1.制度设计不合理
城乡有别的供给制度有失公平。中国农村面貌落后，农民生活贫苦，农业发展缓慢是历史、文化、经济、政治等多方面原因造成的。20世纪50年代逐步形成的二元社会经济结构把我国社会截然分割为城乡对立的二极。国家政策长期向城市和市民倾斜，政府通过提取农业剩余物支持工业资本积累和城市经济建设，重工轻农和优先发展重工业的非均衡发展模式，其中一个重要表现就是公共产品一直实行城乡分割的二元供给与消费制度。中国社会最大的不和谐，是社会结构存在两个独立的体系，一个是由市民组成的城市社会，另一个是由农民构成的乡土社会。这种二元社会结构以二元户籍制度为核心，包括二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度等在内的一系列社会制度体系。“二元结构”的存在，导致公共产品供给的不平衡[9]。在公共产品供给上实行两套政策，即城市所需要的公共基础设施由国家来提供，农村的文化、教育、卫生等公共产品主要由农民自己解决，国家仅予以适当的补助。各级政府对农村和农民的利益保障缺乏足够的重视，农村公共产品供给便成为各级政府的政策盲点。
自上而下的决策机制缺乏效率。形成于人民公社时期的自上而下的供给决策机制，在物质匮乏、供给严重不足的情况下，利用国家和集体政治优势，解决一些紧迫问题，有利于社会经济生活快速走上正轨。但这种供应机制由于过分强调政治方式解决经济问题，农村公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定提供公共产品供给的品种和数量，因此很难从农民的角度考虑问题，体现农民的需求，使得供给效率往往不高甚至是无效。虽然基层政府在了解农民对公共产品的需求偏好上具有优势，但他们不愿意耗费大量成本收集相关信息。在财政资金的约束下，他们更倾向于提供能够为自己带来仕途升迁资本的公共项目或能够提供更大权力支配的公共项目。加之自上而下的决策方式和决策的封闭性和非透明性，一些地方政府部门的决策者在政绩考核和经济利益的驱动下，必然扭曲公共资源配置，造成农民不太需要的非生产性农村公共产品供给膨胀，而农民急需的生产性和涉及农村可持续发展的农村公共产品却严重短缺[10]。
2.政府财权与事权不对称
改革开放以后，特别是农村税费改革以后，我国原来统收统支的财政体制被打破，在对“分税制”财政管理体制的完善进程中，基本取向是财权逐步向上级政府集中，这种制度逻辑的现实反映是各省财权向中央集中，各市、县财权向省政府集中，而各市、县只能集中各乡镇的财权[11]。乡镇政府作为我国目前五级行政体系中最基层的政权机构，其财政更是岌岌可危，多数是负债。一方面，由于我国的分税制具有对乡镇财政剥削的制度缺陷，各农户缴纳的农业税和乡镇企业税收成为乡镇财政的主要来源，农业税长期的轻税政策和近年来乡镇企业的衰退使地方税源极其有限；另一方面，省级以下的转移支付缺少监督，为保证中心城市建设而牺牲农村已成为普遍现象，乡镇政府取得的转移支付数额很少。公共财政的预算内低收入导致制度内公共产品供给不足[12]，故农村公共产品供给缺乏稳定可靠的投入机制。
根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，地方政府则负责地方性公共产品的提供，但实践中，中央与地方在农村公共产品供给的责任划分上界定不清晰，基层政府承担了许多应该由上级政府承担的支出。在财权上收的同时事权并未上收，事权脱离于财权，基层政府承担了与其财力极不相称的事权。这给作为农村公共产品供给主体的县、乡两级政府的财政造成了极大困难，严重影响了农村公共产品的供给。
3.监督管理缺失
我国农村公共产品主要由政府自上而下提供，农民自身受文化知识以及公共资源信息缺乏等限制，难以参与民主监督，也缺乏民主监督的能力，这使农村公共需求与供给难以实现最佳耦合，最终导致农村公共资源和公共产品供给效率低下和增长无序；同时，乡、村财务管理混乱，资金使用的非透明化使得一些管理人员有机可乘，假公济私，资金滥用、挪用现象严重，暗箱操作突出等等。据统计，我国2004年财政投入农业部门的资金已达2000亿元，可是其中70％都没有用于农业，资金被各级财政和其他事业部门截留、挪用；2008年7月4日审计署发布的《54个县农村义务教育经费保障及使用管理情况审计调查结果》显示，部分农村义务教育经费被隐瞒、截留而形成“小金库”，由个别人员支配，并没有用于正常的教学支出。这些都大大降低了公共资源配置效率。
三、政府在建立新型农村公共产品供给体制中的责任
通过对政府在农村公共产品供给中责任缺失的分析，笔者认为在建立新型农村公共产品供给体系中政府主要应该承担如下责任：
1.法规制度建设
改变当前制度中有失公平的做法——建立城乡统一的公共产品供给机制。中央政府应该从社会公正的角度，统筹城乡发展，并将重心放在农村，打破“二元”社会结构，建立城乡统一的公共产品供给机制。
改变当前制度中有损效率的做法——建立自下而上的需求表达机制。由于农村公共产品自上而下的供给机制，不能正确显示农民的需求偏好，往往导致供给与需求脱节，造成供给结构的失衡。自下而上的需求表达机制是在尊重大多数农民意愿的基础上，鼓励农民参与到农村公共产品决策的制定和执行过程中，真实表达自己需求的一种机制。只有当这种公共产品的配置决策过程充分显示农民自身的偏好并对费用的支出做出必要的监督时，才有可能在实际中达到资源的最佳配置。因此，建立农村公共产品自下而上的需求表达机制是十分必要的。在具体的制度设计上农民的需求表达机制建设应至少包括两个层面[13]：一是关于公共产品、公共资源以及特定公共产品供给需要的条件等相关信息可以被农民了解，形成选择需求表达的有效性基础；二是建立公共产品供给主体对农民需求敏感反应机制，使得农民需求表达成为公共产品供给中的关键环节。
健全完善监督机制——要建立有效的公共资源使用监督机制，增加公共资源的使用透明度，定期将收支状况公之于民。
当然，科学的决策机制和稳定长效的投入机制也是构建新型农村公共产品供给体制的主要内容，需要政府一一建立相关的法规制度。
2.制度执行措施
在制度的执行上，要实践中央、地方、农民三位一体的农村公共产品供给体制。
根据财权与事权相对应的原则，从公共财政的角度改革财政管理体制，并结合公共产品外溢特点和受益范围，合理界定中央和地方各级政府在农村公共产品供给中的责任。具体来说：对于覆盖到农村的全国性的公共产品应当由政府提供，而且事权应以中央政府承担为主，省级和市级辅助，县乡级最好不承担或少承担。例如农村义务教育支出是当前农村占比重最大的公共产品，因此必须改革农村义务教育投入体制，支出上移，建立以中央为主的农村义务教育投入新机制。当前中央财政的财力状况足以支持中央政府承担义务教育的主要责任和投资[14]。对于受益范围局限于本地区或部分外溢到周边地域的地方性公共产品应由地方政府和农村组织提供，在事权划分上应以地方政府为主。如乡村道路建设、农田水利设施建设、农村电网改造、有线电视网络、地区性农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农机推广、农村电力、节水农业等，可以由地方政府和农户共同承担。地方政府负责绝大部分，其余部分可以根据受益大小，向使用者收取相应的使用费，以弥补成本。
另外，要重新构建农村公共产品的决策机制，变“自上而下”为“自下而上”，充分调动农民的积极性，真实反映农民对公共产品的需求。长期以来，我国农村公共产品的供给主要是由上级或主要领导来决定。供应什么，供应多少，怎样供应都是领导意志，而不是或不完全是农民需求，这样就产生了供需不对称的矛盾。一方面，看似财政紧张，需要的公共产品不能足量供给；另一方面，社会资源却在浪费，不需要的公共产品供应有余。要实现公共产品供给的最优化，必须改变这种决策机制，建立一种由农民参与的农村公共产品的需求表达机制，给予农民充分的民主权利，使农民的意见得到反映。
注释：
①农村义务教育公用经费是保障学校正常运转所需要的公用性经费，旨在保证农村中小学正常运转而在教学活动和后勤服务等方面支出的费用，包括满足学校教育教学活动的正常进行以及整个学校的正常运转而消耗的物力、人力所产生的费用。
②全国农村义务教育经费保障机制改革领导小组办公室.农村义务教育经费保障机制改革工作简报[Z].2007年9月。
③数据来自：卫生部统计信息中心，2007年我国卫生事业发展统计公报。