行政公诉的理论基石，本文主要内容关键词为：基石论文,理论论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：1004-9428(2009)03-0120-08
一、问题的提出
2005年11月13日，中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司双苯厂发生爆炸事故，并引发震惊中外的松花江污染公共事件。除有关责任人员受到了党纪、政纪处分外，国家环保总局对肇事单位作出了罚款100万元的处罚。而污染事件直接经济损失高达6908万元之巨；间接损失——如果算上精神损失、政治影响——难计其数。我国《行政处罚法》第4条第2款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”显然，区区100万元罚款，与该事件造成的严重后果太不相称；而治理松花江污染的后续工作和责任全部转到政府身上——准确地说是纳税人头上。肇事单位不仅应承担行政违法责任，受到行政处罚，还应被责令进行污染整治，同时更应承担民事侵权责任，支付赔偿金。①公共财政和无辜民众，不应该为肇事企业的过错买单。根据《民法通则》第117条、《环境保护法》第41条，参照《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第4条以及司法实践经验，造成环境污染危害的，有责任排除危害，赔偿损失；赔偿范围包括直接经济损失和间接经济损失，即污染环境行为直接造成的财产损毁、减少的实际价值，为防止污染扩大以及消除污染而采取的必要的、合理的措施而发生的费用，一定范围的可得利益损失、生态资源损失等等。问题是松花江两岸受损失的居民百万计、企业无数，不仅个人有损失，生态资源等公共利益也遭受损失，在这种情况下，能否提起诉讼以及谁可以成为适格的原告等问题直面而来，从而引发了我们对行政公诉制度的思考和探索。
行政公诉属于行政公益诉讼范畴。所谓行政公益诉讼是指当行政主体的行政行为侵害了公共利益时，法律允许无直接利害关系的私人、组织或国家检察机关为维护该利益而向法院提起的诉讼。公益诉讼的最重要特征有三：②起诉主体的广泛性；利害关系的非直接性；受案种类的特定性。就起诉主体而言，可以是公民个人、群众性自治组织，也可以是社团组织、行政机关，还可以是国家检察机关。以国家检察机关为公益诉讼原告的，即称为行政公诉。因此，行政公诉可以界定为：检察机关认为行政行为侵犯了公共利益，以自己的名义提请法院对该行政行为予以审查的诉讼。为了使行政公诉的概念不仅具有逻辑上的自恰性，更具有实践上的生命力，我们必须解决如下两个问题：其一，为什么要存在行政公益诉讼?其二，为什么要由检察机关提起行政公益诉讼?前者要解决公益诉讼与传统“诉的利益”理论——无利益即无诉讼——间的紧张关系，为公益诉讼创建一个与私益诉讼并存的生存空间。后者要回答为什么要由检察机关提起行政公益诉讼，为检察机关介入行政公益诉讼提供理论支持。
二、行政诉讼“诉的利益”的公益性
行政公益诉讼与传统行政诉讼最大的不同点在于“诉的利益”的公益性，③即前者提起诉讼是为了公共利益，而非起诉者的个人利益。而我国现行法律关于行政诉讼原告资格标准恰恰忽略了对“诉的利益”公益性的考量。
(一)我国现行行政诉讼原告资格标准
学术界一般将原告资格归入当事人适格理论，属于广义的“诉的利益”范畴。④当事人适格是指当事人对于诉讼标的所包含的权利义务关系有进行诉讼的权利，可以以自己的名义参与诉讼、解决争议的一种资格。
我国行政诉讼法不同于民事诉讼法⑤，对原告资格没有明确规定。但《行政诉讼法》第41条第1项规定：提起诉讼应当符合的条件之一为“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。一般地认为，该条款的规定确定了我国行政诉讼原告资格。为了进一步明确客观上原告与具体行政行为究竟是一种什么关系，原告是具体行政行为的直接相对人还是间接相对人等问题，⑥1999年通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条明确规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。
不难看出，“法律上的利害关系”标准较行政诉讼法已更加明确，也更具有可操作性，并且事实地扩大了行政诉讼原告资格⑦；但它并没有放弃“私益”标准，即受到被诉具体行政行为侵犯的合法权益只能是起诉人自己的。正是这样的标准将公益诉讼挡在了法院大门之外。2001年南京市中山陵园管理局于中山陵风景管理区内紫金山最高峰头陀岭兴建“南京紫金山观景台”。该建筑整个结构为“框筒七层、地下二层”，建筑面积为2000平方米。当年10月，东南大学的两名教师施建辉、顾大松就南京市中山陵园管理局于紫金山顶兴建观景台一事，以南京市规划局为被告，向南京市中级人民法院提起行政诉讼。原告认为，该七层钢筋水泥建筑兀立连绵起伏、绿意盎然的紫金山脉最高处，极大地破坏了南京市民引以为荣并享誉海内外的紫金山自然景观，同时也极大地影响了凭票入园的游客的游兴。根据《南京市中山陵园风景区管理条例》第7条有关“保持自然景观和人文景观的原有风貌，维护风景区的生态平衡，各项建设设施应当与风景区环境相协调”的规划原则，南京市规划局作为南京市规划许可行政职能部门，在对第三人实施该项建设的规划许可中未依法行政，因此请求人民法院判决撤销南京市规划局对紫金山观景台的规划许可。⑧
本案原告认为，被告的许可行为破坏了紫金山自然景观，从而对“凭票入园的游客”造成了不利影响——影响了他们的游兴。原告在本诉中所主张的权利是被告的行为所侵犯的公共利益而不是原告自己的合法权益。显而易见，本案原告与被诉行政行为之间不存在“法律上的利害关系”，不符合原告资格标准。由此可见，我国现行行政诉讼法及司法解释对原告资格的规定没有为公益诉讼预留制度空间。换言之，在现有的法律规定和司法解释框架内，行政公益诉讼难以找到直接的规范依据和明确的制度安排。
(二)原告资格标准的反思
有人认为我国行政诉讼法没有规定公益诉讼是基于一个基本的——也是错误的——假设：行政机关不会侵犯公共利益；或者公共利益可以分解为若干个数量不等的私益，当它遭受侵犯时，私益主体自然会通过诉讼来保护自己。⑨而无情的事实早已将这一假设掀翻。美国首席大法官伯格曾表达过对行政机关代表公益的不信任，他说：“那种认为电讯委员会总是能够有效地代表听众利益的理论……只是一种假定的理论，在一切可用这种理论的地方我们都尽力采用它。现在我们已经明白，它不再是一种有效的假定，它在客观现实面前站不住脚。我们和电讯委员会都不能再依靠这种理论了。”⑩还有一种观念认为，原告资格限定标准与行政法传统模式相契合。在行政法传统模式下，行政机关依据代表民众合意的立法机关授权做出决定，本身就是从根本上维护了公共利益，它的合法性及公益性来自立法机关。在这种情况下，即便行政决定违背了公共利益，也自然是通过政治机制解决，而非由司法审查完成。(11)笔者认同上述观点，但认为现有原告资格标准规定除了缘于行政机关不会侵犯公益的逻辑假设和行政法传统模式之外，与对行政诉讼“诉的利益”的公益性认识不足不无关系。
在继受罗马法诉权基础上，大陆法系国家形成了较为完整的诉权制度和理论，但罗马法中诉的人格权烙印始终无法磨灭。下面以德国民事诉权产生的过程加以分析。德国民事诉权学说产生于诉讼法与实体法开始分化的19世纪前半叶。这一时期德国主要适用的法律之一为以罗马私法的基本原理原则为主要内容的普通法。诉权理论以私法上的权利观为其构造基石，强调市民的权利，认为人作为独立意识的主体，其表示个人意志自由的重要特征就是权利。因此，诉权最初是以私法诉权的面貌呈现于众人眼前。私法诉权代表人萨维尼认为：诉权在提起诉讼之前，是债的法律关系的胚胎，这种胚胎只有在提起诉讼后，才变成真正的债。在这种观念之下，诉权是私法上权利的延伸和变形，原告在对被告享有的私法上的权利得不到满足时，即产生诉权。诉权是私法上的权利作用或效果，是裁判上的手段。(12)于是，诉的利益与权利主体实体法上之利益获得了高度的一致。尽管，私法诉权后来被公法诉权取而代之，但“诉的利益”一如既往地与实体法上的利益纠缠在一起，难分难舍。而大陆法系的诉权理论是以民事诉讼法为核心构筑起来的，“其他专门的诉讼法，甚至包括刑事诉讼法，都是以民事诉讼法的模式为基础演变而成的”。(13)行政诉讼当不例外，并且有过之而无不及。但民事法与行政法在实体权利属性上存在着的巨大差异不断提醒我们该检省一下现行标准，重新界定“诉的利益”。
民事实体性权利，属于主体“专属性”或“排他性”的享有，是一种与生俱来的天然权利，权利主体或行使权利或让渡权利或放弃权利，全凭其意志自治。如果起诉人代表第三者利益进行诉讼，存在不正当干涉私权之虞。因此，“专属”诉权观念在民事诉讼中占据支配地位。如美国存在着“对于起诉人主张他人权利的一般性禁止”。美国最高法院认为，原告一般必须主张自己的法律权利和利益，不能将其救济请求建立于第三人的法律权利或者利益之上。换言之，原告必须主张自己遭受的损害，而不能代替不是本案当事人的第三人提出请求。(14)19世纪的英国更是抱住严格主义的“受害人”标准不放松，“除非某个人有着自己的个人冤情，否则，法院是不愿意让任何人跨进自己的大门的。一般来讲，一个人必须指出自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉”(15)。尽管20世纪后情况有了很大的变化，但申请人与申请事项具有“充分的利益”(sufficient interest)是必须的，否则法院就不受理其申请。
与民事法律不同，行政法天然地具有“公”的属性，行政权力属于公权力。现代行政的公共性决定行政权力在行使过程中必须以维护公共利益为己任，即便在行使自由裁量权时，也必须以公共利益为标准，以公共管理目标为考量。另外，行政权源于公民的授予，受制约性又成为行政权力另一固有属性。实体权利的差异性决定了行政诉讼的目的、诉的利益与民事诉讼存在着不可通约之处。一方面，行政诉讼具有双重目的，保护相对人的合法权利和监督行政主体依法履行职权；而民事诉讼往往以保护当事人合法权益为己任。另一方面，行政诉讼原告提起行政诉讼，要求对行政主体的行政行为进行合法性审查，在主观方面是追求自己的“诉的利益”，对自己受到行政行为侵犯的合法权益请求救济，在客观方面是以主权者的身份监督行政主体依法行政，其“诉的利益”带有公益色彩。如杜宝良因“万元罚单”提起诉讼后，交管部门立即表示要改进执法措施，对于非现场违法者，今后将邮寄书面告知书，并利用北京街头的信息亭及时发布违章信息。虽然，杜宝良以追求个人利益为起诉的出发点，但在客观上发挥了监督行政主体严格依法行政、维护公益的效果。由此可见，行政诉讼不可以完全套用民事“专属”诉权理论，(16)而应充分考虑诉的利益的双重性，对应地建立两种不同诉讼：主观诉讼与客观诉讼。因此，我国应通过修改行政诉讼法建立客观诉讼，从而为行政公诉的创设铺平道路。而在这方面，我们已获得攻玉之石。
(三)他山之石
歌德曾说过：“凡是值得思考的事情，没有不是被人思考过的。我们必须做的只是试图重新加以思考而已。”公益诉讼在我国是近十几年的新鲜事物，是“将来时”；但对有些国家而言已通过法律规定和制度建设纳入诉讼领域，是“现在进行时”。日本、法国都已建立了客观诉讼制度，实现“诉的利益”的公益性。它们的做法和经验，足资借鉴。
1.法国
法国行政诉讼包括完全管辖权之诉、撤销之诉、处罚之诉等主观诉讼，以及解释及审查行政决定的意义和合法性之诉、越权之诉等客观诉讼。越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到损害，请求行政法院审查该行政决定合法性，并撤销违法的行政决定的救济手段。它属于对事不对人的公益诉讼，具有以下特征：(17)第一，越权之诉是一种诉讼的救济手段，不是行政的救济手段。第二，越权之诉是当事人在其合法利益受到损害时当然具有的诉讼救济手段，不需要法律明文规定。最高行政法院认为，法律中规定排除一切申诉条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。第三，越权之诉属于客观的诉讼。诉讼的主要目的在于制裁违法的行政行为，保障良好的行政秩序，不在于保护申诉人的主观权利。第四，越权之诉属于撤销之诉，申诉人只能请求撤销违法的行政决定。法院不能变更或改正被撤销的决定，也不能判决行政主体负赔偿责任。
越权之诉的申诉人必须具有以下资格：必须具备能够作为诉讼当事人的一般诉讼资格，另外还必须具备能够要求撤销行政决定的利益，即申诉人本人利益直接受到违法行政决定的侵害。只有具备以上两个资格，才可以提起越权之诉。如法律规定担任某职位必须具备某种毕业证书，如果行政机关任命一个没有这种证书的人担任该职位，有这种证书的人可以提起越权之诉，相反，没有这种证书的人就不具备提起越权之诉的资格。
2.日本
日本行政诉讼法是典型的诉讼类型法定化的形态，主要规定了四种诉讼类型：抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼。前两种属于主观诉讼，后两种属于客观诉讼。其中民众诉讼是指选举人或与自己在法律上的利益无关者请求纠正国家或公共团体机关不符合法规的行为的诉讼。民众诉讼属于维护公益利益的客观诉讼，“其目的不是直接保护救济国民的权益，而是确认行政法规的客观且正当的适用”(18)。民众诉讼不属于日本法院法上“法律上的争讼”，若无法律规定，不得提起民众诉讼，只有通过立法政策，“在法律规定的情形下，限于法律所规定者才可以提起”。如民众诉讼中的选举诉讼、居民诉讼，均是通过地方自治法和公职选举法予以规定的。
3.小结
行政诉讼不仅仅可以满足原告的私益，还可以促进公益的提升，具有公益性。行政诉讼这种公益性的品质，要求相关法律设定原告资格标准时应同时考虑“诉的利益”的私人性和公共性，并应建立主观诉讼与客观诉讼两种诉讼制度，满足公众对私益与公益的不同诉求。如果我们只关注私益，倾心于满足利害关系人的私益，而无视或忽视公众对公益的诉求，不但偏离了行政诉讼监督行政机关依法履行职权的诉讼宗旨，而且背弃了共和国政体的人民性。
三、检察官公共利益代理人身份
(一)检察官与公益：从美国私人总检察长制度说起
美国原告资格一百多年中在法律上发生了巨大的变化：从“明显的当事人”扩大到竞争人、再扩大到消费者。消费者先是现有经济利益的消费者，再扩大到了受非经济损害(如受产品质量或电视服务质量)的消费者；并进一步扩大到“环境消费者”。在原告资格“增肥”这一历史过程中，“私人总检察长”概念的引入特别值得关注。美国于1892年通过Wellman案确立了原告必须具有利害关系的原则，即要求原告必须受到不利影响。此后最高法院一直坚守该原则。当然这一原则不适用于制定法明确规定诉因的情形。但在20世纪中叶以后，最高法院的态度开始转变。在联邦通讯委员会诉全国广播公司案中，最高法院最早承认竞争人的原告资格，并在1940年的Sanders Brothers(19)案中进一步加以明确。最高法院认为，国会确立允许进入法院的这种标准，乃是承认这种事实，即竞争对手通常是有足够的激励“提请上诉法院注意联邦通讯委员会在授予许可时的法律错误”的人。(20)在此以后，最高法院继续扩展原告资格，提出了“私人总检察长”的观念。在Associated Industries of New York State v.Ickes一案中，巡回法院提出：由于国会有权授权总检察长对于任何政府行为均可以请求司法审查，以保护一般公众的利益，国会也可以通过制定法规定任何其他人“作为私人总检察长”维护公共利益。杰罗姆·弗兰克法官在判词中明确表达了上述观点，他说：“根据宪法，国会可以授权它自己的官员，例如司法部长，提起诉讼，以防其他官员违反其法定权力，这样就有了真实的争议。国会可以适当地授权司法部长，在这种争议中保护公共利益或政府的利益。国会也可以不委托司法部长或其他政府官员提起这种诉讼，而根据宪法制定法律，授权某个或某些非政府人员提起诉讼，以防政府官员违反其法定权力的行为，这同样有了真实的争议。宪法允许国会授权任何人(不论他是不是政府官员)对有关此争议的问题提起诉讼，即便这种诉讼的唯一目的是保护公共利益也行。可以说，被授权的人是私方司法部长。”(21)最高法院在Association of Data Processing Service Organization v.Camp案中，采纳了Ickes案的“私人总检察长”的观点。法院强调：“如果国会恰当地授权提起诉讼，作为私方司法部长的诉讼当事人尽管与此诉讼没有切身的经济或其他利益关系，……他们有代表公共利益的原告资格。”(22)美国的做法，为我们提供了公益诉讼的一种路径，即私人或社团组织依法律规定为维护公共利益而不是私益可以提起诉讼。但在此过程，总检察长要把他的名字“出借给请求人”。于是这样的疑问萦绕于胸：为什么要给提起公益诉讼的私人、社团组织冠为“私人总检察长”名号?检察官与公共利益之间存在着怎样的关系?要解决上述疑问，我们需要对检察官公益代理人的身份和作用予以探讨和研究。
(二)检察官：公共利益代理人
经过历史考虑，我们发现：近代社会以前各国检察官，尽管其制度基础相异——法国的君主“代理人”制度、英国的国库辩护士制度、沙皇俄国的枢密院检察官制度，出身不同——英法检察官出身于律师、沙皇俄国的检察官出身于监察官，但他们有着共同的身份：国王的代理人，充当着君主的耳目。但在英法检察官身上我们还或多或少地看到他们服务于公益的影子。英国的检察官有着双重身份：国王代理人和普通律师。法国的检察官承担着代国家保障一般之公益，并对于寡妇孤儿加特别之保护的使命。可见检察官的职责也并非单纯为君主谋一己之私利。当历史结束了君主专制，我们迎来了民主宪政时代，检察官公益代表的身份随着主权在民思想的传播与广泛接受，而日趋彰显。国家主权已从君主之手移至人民之手：国家已不再是君主的“家天下”，“朕即国家”已是尘封的记忆；而今人民才是国家主权的拥有者。政府只是执行主权者——人民——意志的公仆，用卢梭的话来讲“只不过是主权者的执行人”(23)。英国的一位检察长马修爵士曾说过：“在我看来，检察长是通过代表公众的议会来行事，因此他仍是公仆——可能还是一个值得自豪的公仆——并且是通过议会向公众负责的行政部门的一位公务员，但是，他决不是这两种机构的主人。”(24)检察官作为“国家的代理人”的身份，其内涵也随主权性质的变化而发生了嬗变：由国王代理人变为公益代理人。
检察官作为公益代理人，其作用在刑事方面尤为突出。如英国王室检察署是一个全国性的检察机关，它的职责主要是代表国家起诉刑事犯罪。因此，如有人所认识的那样：“英国的检察机关首先是作为公诉机关存在的，对于英国检察机构而言，诉讼职能是其主要职能甚至是唯一职能。”(25)1877年德国《刑事诉讼法》第160条第2款规定：“检察官不仅要侦查证明有罪的情况，而且还要侦查证明无罪的情况，并且确保有丧失之虞的证据的提取。”根据德国通说，检察机关只是形式意义上的当事人，并非实质意义上的当事人，应视为自成一体的、具有独立性义务的司法机关。(26)刑事公诉是各国检察官的主要职能，联合国也是以刑事检察为参照，制定了《关于检察官作用的准则》，“其目的在于协助会员国确保和促进检察官在刑事诉讼程序中发挥有效、不偏不倚和公正无私的作用”。但这并不意味着，检察官仅仅为刑事方面的公益代理人，检察官的作用单纯局限于刑事领域。《关于检察官作用的准则》亦强调：“本准则制定时考虑的主要是公诉检察官，但它们同样可以酌情适用于特别任命的检察官。”而事实上，许多国家的检察官在行政诉讼领域正发挥着公益代理人的作用。
(三)德国、法国的实践
德国行政诉讼法最具特色之处在于设置公益代表人参加行政诉讼。《联邦德国行政法院法》第63条规定：诉讼参与人包括原告、被告、被传唤参与者及联邦行政法院检察官或公共利益代表。该法第35条规定：“在联邦行政法院中设有1名检察官。为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。”“联邦行政法院保障该检察官的发言权。”设在联邦行政法院内的检察官为高等联邦检察官，是驻联邦行政法院的独立的司法机关——一个介于行政机关和法院之间的特别的司法机关。联邦行政法院在有关高等联邦检察官地位和性质的判决中，认为该中间人只为法律服务，而不是为行政服务。(27)检察官“依职权作为当事人”参与行政诉讼，其职责是保障不同于诉讼双方当事人利益的联邦或州的公共利益。
在法国，行政法院中的财政法院系统设有驻审计法院检察长和驻预算财政纪律法院检察长。(28)按照《财政法院法典》的规定，检察长主要行使三个方面的职权：第一，检察长监督会计账目的定期审查，如发现逾期未查，则请求适用法律规定的罚金。第二，如果认为构成事实会计，检察长应依职权，或根据财政部长、有关部长、地区或省的政府代表、共和国检察官、各省金库主计官和其他会计主任的请求，或基于审计稽查中确认的事实，向审计法院提起诉讼，在必要时，检察长应请求对公共会计处以罚金。第三，如果发现犯罪行为，检察长应向驻普通法律的检察院通告案卷。在预算财政纪律法院，如果检察长认为无须追诉，即作出不起诉决定。在相反情况下，检察长应将案卷移交给法院院长，后者指定一名负责预审的法官报告人。法官报告人应向检察长通报预审的进行情况。在预审结束后，法官报告人将案卷移交给检察长。如果检察长认为无须追诉，可以作出不起诉决定。同时，检察长还拥有向最高行政法院提起撤销之诉的权力；并在发现新的事实或不能归责于当事人的文件时，可以请求法院重审。另外法国还在地区审计法庭设有“检察机关代表”行使检察院职能。在驻审计法院检察长的管辖区域内，他们发挥检察长通讯员的作用。他们对提交给法庭的账目进行监督；如果他们得知或通过通报得知有事实会计情形，他们将此情形通知法庭。他们对向其通报的待判决案件提交书面意见。对于法庭的判决他们不能提起撤销之诉，但可以提起上诉。
四、结语
在美国有一个“鱼儿不会说话”的判例。案件事实大致是这样的：美国联邦议会批准了在小田纳西河上修建一座用于发电的水库，先后投入了一亿多美元。当大坝工程即将完工的时候，生物学家们发现大坝底有一种叫蜗牛鱼的珍稀鱼类，如果大坝最终建成，将影响这种鱼生活的环境而导致其灭绝。于是，环保组织向法院提出了诉讼，要求大坝停工并放弃修建水库的计划。但在第一次诉讼中，他们失败了。初审法院认为大坝已经接近完工，浪费纳税人一亿多美元的钱去保护一个鱼种是不明智的，拒绝判决大坝停工。环保组织又上诉到最高法院。终于，这些小鱼在最高法院赢得了它们的权利。这些小鱼在它们的家园自由、畅快地栖息，而它们身边是那被永久废弃的价值一亿多美元的大坝。而生活在千里之外松花江上的鲟鳇鱼却没有这么幸运。2005年松花江污染案发生后，北京大学法学院贺卫方、汪劲等三名教授和三名学生以个人名义并代表太阳岛、松花江、鲟鳇鱼等自然物，以排污企业为被告，向黑龙江省高级人民法院提起诉讼，要求被告赔偿一百亿人民币，用于设立松花江流域污染治理基金，以恢复松花江流域的生态平衡，保障鱼的生存权利、太阳岛和松花江环境清洁的权利，以及保障原告对松花江及其流域的自然景观的旅游、欣赏、美好想象的权利。法院立案庭接受起诉书数小时后口头答复：本案与你们无关，目前本案不属于法院受案范围，一切听众国务院的决定。这起诉讼就这样被搁置起来。
同为不会说话的鱼儿，蜗牛鱼和鲟鳇鱼不同的命运，令我们唏嘘不已。情感宣泄后的理性思考告诉我们：公益诉讼不只是开在他人园子里的奇葩，它具有普适性，其普适性的基础在于行政诉讼“诉的利益”的公益性。行政诉讼与生俱来具有“诉的利益”的双重性：私益性和公益性。因此，行政诉讼应设置两种诉讼资格标准——私益诉讼原告资格标准和公益诉讼原告资格标准，建立两种诉讼制度——主观诉讼和客观诉讼，以满足行政诉讼“诉的利益”的双重性。另一方面，检察官与公共利益间的亲缘关系又孕育了行政公诉生成的机理，使检察机关可以以自己的名义提起行政公益诉讼。不可否认，人民政府及其职能部门、社会公益团体、群众性自治组织、甚至公民个人在维护公共利益方面都发挥着重要作用，可以被赋予公益诉讼原告资格，(29)但基于检察官公益代理人的身份，检察机关应为当然的首选。
注释：
①2005年3月，英国BP石油集团位于美国的得克萨斯城炼油厂发生爆炸事故，造成15人死亡，170多人受伤。根据美国的法律，英国BP集团最终为此事故付出7亿美元的赔偿金。http://www.shihua.com.cn/fenxi_detail.jsp?id=1365759.
②杨寅：《行政诉讼原告资格新说》[J]，《法学》2002年第5期，第19页。
③有人将行政公益诉讼与传统诉讼的不同归纳为以下几点：第一，提起诉讼的原告与被诉的具体行政行为不具有法律上的直接利害关系；第二，诉讼对象是公共权力部门；第三，诉讼目的是维护公共利益；第四，诉讼的功能明显具有预防性质；第五，判决的效力未必仅限于诉讼当事人。王太高：《论行政公益诉讼》[J]，《法学研究》2002年第5期，第42-43页。
④广义的诉的利益包括：1.本案判决的一般资格(权利保护资格)；2.当事人适格；3.(狭义)诉的利益。杨军：《论诉的利益之扩张》[J]，《法制与社会》2006年第12期，第7页。
⑤《民事诉讼法》第108条第(1)项规定了原告资格，即“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。对这条规定，法理上称之为“直接利害关系标准”。
⑥理论上一般将行政诉讼原告理解为行政法律关系中的行政管理相对人，既包括具体行政行为的直接对象，也包括其权益受具体行政行为影响的人。但司法实践中对此存在争议。
⑦按照行政诉讼法的规定，“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的”只能作为第三人参加诉讼，而不具有原告资格。但依据司法解释，他们可以以原告的身份提起行政诉讼。
⑧孙萍等：《行政法案例》[M]，武汉出版社2004年版，第77页。
⑨姜明安：《行政法与行政诉讼法》[M]，北京大学、高等教育出版社2005年第2版，第507页。
⑩[美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》[M]，徐炳译，群众出版社1986年版，第246页。
(11)王兰玉：《行政公益诉讼的重构》[J]，《政治与法律》2005年第4期，第141页。
(12)王锡三：《民事诉讼法研究》[M]，重庆大学出版社1996年版，第138-139页。
(13)[美]约翰·亨利·梅利曼：《大陆法系》[M]，顾培东等译，法律出版社2004年版，第112页。
(14)孔祥俊：《行政行为可诉性、原告资格与司法审查》[M]，人民法院出版社2005年版，第239页。
(15)[英]丹宁勋爵：《法律的训诫》[M]，杨百揆等译，法律出版社1999年版，第125页。
(16)诉的利益并不绝对仅指当事人个人利益，而是有多种解释。第一，国家利益说。即视诉的利益为“运作民事诉讼制度时发现的国家利益”。第二，当事人利益说。诉讼设置的目的在于权利保护。第三，国家和当事人利益说。详见邵明：《论诉的利益》[J]，《中国人民大学学报》2000年第4期，第119页。正是在这个意义上，有人提出以诉的利益理论作为解决公益诉讼当事人适格的方法。参见张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究——兼论民事诉讼机能的扩大》[M]，北京大学出版社2007年，第99页以下部分。
(17)王名扬：《法国行政法》[M]，中国政法大学出版社1988年版，第671页。
(18)[日]室井力：《日本现代行政法》[M]，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第235页。
(19)Sanders Brothers在伊利诺斯州东Dubuque地区拥有一家电台。另有一公司向联邦通讯委员会申请在依阿华州的Dubuque地区开设一家电台的许可证。联邦通讯委员会不顾Sanders Brothers的反对，授予了申请人许可。Sanders Brothers认为该许可会侵占其市场份额和减少其收益。为此，提起对联邦通讯委员会的司法审查。FCC v.Sanders Brothers Radio Station(309 U s 470(1940)。
(20)转引自前注(14)，第213页。
(21)转引自[美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》[M]，徐炳译，群众出版社1986年，第422页。
(22)同前注(21)，第423页。
(23)[法]卢梭：《社会契约论》[M]，何兆武译，红旗出版社1997年版，第102页。
(24)[英]李约翰·丁·爱德华兹：《英国总检察长：政治与公共权利的代表》[M]，王耀玲等译，中国检察出版社1991年版，第49页。
(25)何家弘：《检察制度比较研究》[M]，中国检察出版社2008年版，第35页。笔者认为，为了避免歧义，这段话中的“公诉机关”、“诉讼职能”，应按通常意义理解为“刑事公诉机关”、“刑事诉讼职能”，而不是指民事或行政。
(26)转引自魏武：《法德检察制度》[M]，中国检察出版社2008年版，第186页。
(27)同前注(26)，第245页
(28)参阅前注(26)，第113页以下。
(29)在民事方面已有这样的先例。如《最高人民法院关于黑龙江省鸡西市梨树区人民政府与鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染纠纷案的复函》（[1999]民他字第31号），确立了行政机关代表污染受害者和民众提起民事诉讼的主体资格。陕西省丹凤县人民政府，通过在相关案件中充当原告、进行索赔，为环境民事公益诉讼的成功开展，也提供了经验和范例。珠海市环保局在1999年3月24日的珠江口油污染事件中，要求肇事的船舶公司赔偿损失，也得到了法院支持。
标签：法律论文; 检察官论文; 公诉案件论文; 行政公益诉讼论文; 诉讼参与人论文; 诉讼代表人论文; 行政诉讼第三人论文; 制度理论论文; 公益组织论文; 行政诉讼法论文; 公诉论文; 利益关系论文; 法制论文; 检察机关论文; 行政法论文; 法院论文;