我国农地制度与地方政府行为关系分析，本文主要内容关键词为：农地论文,地方政府论文,关系论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国土地产权制度的不完善为地方政府的失范行为提供了条件和空间
（一）农地转让制度的不完善导致了地方政府的寻租行为
产权一般包括资源的排他性使用权，获取租金的收益权和转让权。其中转让权起着关键的作用，清楚界定的转让权一定包含着清楚界定的使用权和收益权，但清楚界定的使用权或收益权并不必然意味着可以自由转让。我国《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，凡农业用地转为非农民自用的建设用地，必须完成从土地集体所有制向国有制的转变。国家征用农地就成了城市化利用农地资源的唯一合法途径。一方面，政府征地补偿根据被征农地原用途一定时期收益来决定，另一方面，政府出售土地使用权时根据土地建设用途的预期收益市值来决定。这就保证了政府垄断经营土地的法定红利最大，使地方政府具有了经营土地的强大动力。由于市场价格机能被排除在城市化土地资源配置之外，现行征地补偿决定机制具有很大的弹性空间，地方政府还往往利用自己手中的权力，人为地制造和扩大土地出让金与实际给付农民的征地补偿款之间的差额，作为地方政府征地权的净租金。政府征地的代价越低，能够占而不用的土地面积就会越大，闲置土地是土地储备，将来还可以再卖。这是造成我国土地征用为什么普遍乱占、多占和经常占而不用的制度根源。
（二）土地所有权主体虚位给地方政府侵权行为提供了条件
虽然法律规定农村土地产权“属于农村集体所有”，但所有权代表是谁？立法与实践中都不明确，《土地管理法》第8条规定：“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。已属于乡（镇）农民集体所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个或两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。在《关于确定土地权属问题的若干意见》中也规定：“集体土地所有权的代表按乡、村、组的实际占有为界限。”这里所谓的“村集体组织”或“乡镇农村集体经济组织”，或者根本就不存在，或者只是虚设的机构，其权利是属于村委会或乡镇政府的。集体土地所有权归属的虚拟性，使农民在拥有了土地承包经营权后，就很难享受集体土地所有权。农民作为一个最大的群体，缺乏或没有发言权，形不成对话的力量和有效的集体行动，无力制约一些不合理的行为，导致集体资产收益权与控制权的模糊不清。土地事实上是乡村干部能够施加重大影响甚至完全掌握的一种非市场资源。
问题的根源在于集体经济内部的治理结构。集体经济是一种公有制经济，其基本特征在于整体性与不可分割性，它永远都不可能量化到个人，因而也就无法形成个人对自身利益关心时所产生的那种强有力的制约关系。实际控制权总是落在并非由市场选择产生和由市场淘汰的集体代理人之手。国家征地面对集体而不是农户，征地补偿金也是归集体所有，至于集体内部如何补偿，并没有法律规定。有权去谈补偿条件的也只是集体，实际上的集体往往不过是几个乡村权力人物，他们其实是在卖别人的地，微薄的补偿集中起来由少数几个人来支配，使得这些实际上没有委托人的代理人更容易攫取成员的利益。
问题的另一个重要原因在于我国乡村组织的政企不分。土地所有权是一种产权，它的运行应当遵循市场经济的原则，其归属者应当是具有平等地位的市场主体。但我国作为集体所有权主体的乡镇政府及其下属的村委会或村民小组是政府系列，他们承担的是政府职能，作为政府组织，下级是隶属于上级的，当政府以种种行政手段强制性的侵犯和剥夺农户的应有权力时，在现有条件下，他们不必也不可能对这些行为后果承担责任。
二、地方政府行为的失范强化和扩展了土地产权制度不完善的消极影响
（一）地方政府在土地市场上的寻租行为严重侵害农民利益
失地农民利益严重受损，失地又失利。一方面是农民无法分享土地增值收益，补偿过低。据专家研究测算，补偿价格、出让价格和市场价格的比例为1:10:50，再加上层层克扣，相当一部分农民实际拿到的补偿费用不足以维持原有生活水平。补偿费远远不能达到农民养老保障和创业资本额水平，而且农民由于投资创业素质低，失败可能性很大，极有可能在短期内将补偿款消耗殆尽，无法维持长久生计。另一方面是失地农民同时也失去了长期保障，成为“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无游民”，处境尴尬。
（二）违法用地现象严重，导致土地闲置与浪费
一是土地资源浪费严重。一些地方政府在利益的驱动下不顾国家计划，利用职权违法操作，擅自扩大征地范围，使我国城市面积扩展速度明显高于人口城市化的速度。
二是违法用地问题突出。一些地方政府越权批地、未批先征、未批先用、零报整批、擅自改变土地用途、低价向企业供地以吸引投资等，违法行为极其严重。
（三）地方政府的过度干涉导致农户承包经营权的更加残缺
由于地方政府的失范行为缺乏约束，又进一步导致它们过多干预农业结构调整，实施强制性的种植计划安排，或强迫农民购买政府指定的农用生产物资，乃至规定农民按政府要求渠道出售农产品，严重侵害农民的承包经营权。
三、我国农地问题的体制性根源是计划经济体制与市场经济体制的冲突
计划经济是一种权力经济，在计划经济条件下，社会资源的配置是通过自上而下的权力的分配来实现的，它遵从计划机制的要求。而市场经济是一种法权经济，在市场经济条件下，社会资源的配置是通过平等的市场主体之间的竞争来实现的，它遵从市场机制的要求。我国目前正处在由计划经济体制向市场经济体制的转型期，在这期间，一方面，计划经济的制度框架和思维定式的约束依然存在；另一方面，市场经济的自发作用越来越突出，这种自发作用像一种无孔不入的洪流，在像拦截和制约这种洪流的市场经济制度环境严重缺失的条件下，必然会产生一系列问题。
（一）政府管理制度改革严重滞后
不仅政府职能定位和转换远远没有解决，而且乡、村及村民小组等组织机构既作为一种行政组织，又作为一种集体所有权的主体这种两重性并未改变。这类组织显然并非是纯经济性质的，具有超经济性质，它首先接受的是超经济规则的约束，而不是只接受市场约束。它既不首先对市场负责，而是对非经济目标负责，又不能摆脱一系列市场竞争责任之外的重负，或者用行政责任代替市场竞争责任，用行政秩序代替市场秩序。这就不能不造成对农户产权的严重侵犯和经济利益的严重剥夺。
市场经济要求政府从计划经济条件下的全能型、代办型政府向服务型政府转变，精简机构和人员，但由于政府管理制度改革严重滞后，在利益的驱使下乡镇组织机构并未随着市场经济发展的要求而精减和转变，而是随之迅速膨胀。
（二）现有的土地集体所有制产权不清晰问题
在现有的集体所有制形式下，一方面为地方政府侵犯农民利益提供了条件和空间，一方面又为农户根据市场规则维护自身利益形成阻碍。因为现有的集体所有制模糊了产权归属，扭曲了利益关系，使农户失去了清晰牢固的产权基础，阻隔和淡化了农户利用法律手段和市场运行规则争取和维护自身利益的渠道和动力。
集体所有制内部的委托代理问题并未真正解决。集体所有制作为一种公有制的基本形式，具有整体性和不可分割性的特征。其委托代理关系很难通过市场机制中的双向选择来产生，加之行政因素的干预，这种代理关系往往具有垄断性和不可替代性的特征。
（三）我国农村民主建设滞后，农民缺乏利益诉求机制
在我国，只有自上而下的政府组织，缺乏自下而上的完善的农民利益诉求机制。我国农民是世界上人数最多的一个群体，然而力量却十分弱小，没有一个通畅的渠道表达与实现其利益，导致农民的利益无法得到有效保护。在我国国家权力架构下，农民缺乏社会能力，不能对国家政策形成有效压力。从理论上讲，农民的利益应由国家和政府来代表，但是由于存在不同的利益群体，而其利益并不一致。现实的情况是，与农民关系最近的地方政府为了索取自身利益，有时一方面向上级政府讨价还价，弄虚作假；另一方面为了实现自己的利益目标不顾农民权益，与民争利。最终使农民处于无助的困境，在政府组织和其他利益群体面前处于劣势，上访上诉就必然成为农民维护自身利益的唯一选择。
四、农地产权制度改革方向应是土地国有、农民永佃
由以上分析可以看出，改革的目标模式是：土地国家所有，赋予农民永佃权。即对土地产权进行分解，将所有权完全归国家所有，并在此基础上建立国家与农民的永久性租佃关系。赋予农民完整的土地占有支配权、经营使用权、收益权、抵押权、继承权，同时取消土地的集体所有权，消除集体与农民之间的土地承包关系。
就土地产权的分割来看，应该将不同的产权束分配给最适于拥有的主体，“最适于”的条件只能是最大限度的激励农业经营者对土地资源的充分利用，便于国家对土地资源的高效管理，保证土地资源的最优化配置，保证农民的土地权益不受侵害。将土地的所有权完全归于国家，最有利于国家对土地的宏观管理调控；同时赋予农民较为完整的土地财产权，可以实现农地经营的长期化，提高其对土地的积累投资。这不仅切实保护了农民的土地权益，而且利于土地资源的优化配置与高效利用，利于使土地从保障功能转为生产经营功能。
（一）实行土地国家所有，农民永佃的可行性
首先，实行土地国有化，避免了土地私有化可能带来的意识形态方面的争执及社会震荡，降低了改革成本；其次，实行土地国有化，加强了国家对土地的宏观管理，可有效遏制土地产权市场化改革后可能出现的土地兼并等问题。
再次，我国其实已经显示出土地国有的特征，农村土地“集体所有”已经徒有虚名，集体所有权在经济上并未实现，反而引发许多问题。实行土地国有化不会发生对农民的剥夺，也不需付出巨大的政治成本，从操作上看，只需从法律上认定并建立相应的组织管理机构，并且便于理顺国家、集体和个人的关系。在我国现行状况下具有可行性。
（二）实行土地国家所有，农民永佃的意义
把国家和农民之间的关系确定为永久性的租佃关系，赋予农民永佃权，使国家与农民之间剥离了已经虚构且激发许多矛盾的集体产权地位，可减少土地制度变革中的利益冲突环节。
建立永佃权，有利于整个农地制度的完善与发展，有利于摆脱承包经营权既非典型物权又非典型债权的局面，有利于农村经济长期健康地发展。第一，永佃权稳固了农地使用制度，有利于提高农民对土地收益的预期，提高农民的生产积极性，促进其对土地的长期投资及保护。第二，永佃权赋予的可以将土地转佃或出租的权利，保障了农民的产权主体和流转收益，有利于促进农地的流转，有利于培育土地流转市场，实现规模经营，优化资源配置。
实行农地国家所有、农民永佃，可有效保障农民的土地权益。由国家拥有完全的土地所有权，农民通过赋予的水佃权而拥有完全的土地使用权，其实是给予农民完整的土地财产权，确保了农民的产权主体地位，利于协调和平衡国家、农民之间的利益关系，在各利益主体之间实现了有效的权益分割与保障，尤其对于保障农民权益来说意义重大。