行政程序对财产权的保障，本文主要内容关键词为：财产权论文,行政论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济学的朋友曾对我说：“你们那些法律都是空的，有什么用呢？经济才是社会发展的实在动力。”相信每一个崇尚法律的人都会“奋起反击”。虽然，当今社会是个经济引路的时代，但并非一切社会问题都可以经由经济的途径解决。我只反问他一个问题，如果没有法律维持基本的社会秩序，如果社会盗匪横行，那些神圣的经济规律——诸如交换价值的实现，还能不能发挥作用呢？答案虽显而易见，但法学与经济学之间的误会，却总似一言难尽。这感慨自是题外话，但它的确时常提醒我，想一想公法学应对社会发挥什么样的价值。也许本文可以算是其中的一点思考，意在说明保护公民财产权，非经济因素同样重要，公法的程序法治可以发挥重要作用。
一、公法视域中的财产权
（一）财产权的公法保障与私法保障
权利具有这样的意味：它可以满足人类合理的利益，同时可以借助国家强制力促其实现，其相对者为“义务”——一种法律上应为一定行为或不行为的拘束。对权利最常见的一个分类是以标的为标准区分出的财产权与非财产权。财产权，是“一个人对外部世界的物所主张并行使的完全排除宇宙中任何他人的独一无二的、专制的控制权，没有什么东西能像它一样如此广泛地激发人类的想象，引起人们的喜爱”。财产权是私法与公法共同的保护对象，①虽然二者保障的手段大致相似，但法律保障的出发点、原则和途径还是存在较大差异的，这一点在大陆法系中表现得尤为明显，就是在不对公法与私法进行技术划分的英美法系中也偶有体现。
财产权是私法理论的核心概念，其义务主体是与权利者平等的公众，在公法学中，财产权是公民基本权利的一项基础内容，其义务主体主要是国家等公权力主体。换言之，公法保障财产权时的假想敌是各类公权力主体，其中主要是国家，而私法保障财产权时的假想敌是普通的社会成员。两者发挥作用的领域的区别，决定了私法对财产权的保护不是自足的，它需要公法赋予它最终的制裁效力：由公法来保障私法借以生效的社会设施。
由于权利主体在两类法律关系中的地位有所不同，实现财产权保障的原则与途径也常有所区别。公法对财产权的保障可以借助一些特殊的原则，来扭转公权力主体与财产权权利主体之间一度不平等的关系，比如正当程序原则、行政诉讼中的举证责任倒置的规定等。虽然，有些学者十分强调平等的经济力量在财产保护制度中作用，但也有学者认为，财产权应服务于人类价值，鲍威尔教授进一步地解释说，“当一个人回顾英国和美国土地法所走过的历史道路时，他会看见从所有人可以对他所拥有的东西任意处置的观点，到逐渐体现一种管理者的因素的转变：这勉强地，但却是稳步地，扩大了在对物的利用上社会利益的范围……”②因此，虽然从私法角度看，财产权具有排他性，但是，从公法角度看，财产权并不是绝对的，国家的征税权和征用权就是证明。
虽然私法的出现遥遥领先于公法，但财产权与公法的重要主体——国家的关系却难分难解。法律产生以前没有财产可言，一旦消灭了法律，财产就不复存在了。③康德曾说财产权与国家互为条件，一方面，财产权受制于公民状态得以实现的条件；另一方面，国家又具有保障和贯彻财产权要求的根本任务。④财产权的存在，是因为法律创造和规制了占有与使用。霍尔姆斯和桑斯坦更直言不讳地说：财产权依赖于一个乐于征税和花钱的政府。一个自由主义的政府必须克制自己不侵犯权利，他必须“尊重”权利。但是，仅仅如此表述还不够，而且可能是种误导，因为它把政府的角色降低为旁观者。一个自由主义的法律制度不仅消极地保护财产不受侵犯，而且积极地防卫财产免受侵犯。它界定并创造了财产。⑤从上述论点中可以发现，私法的任务是保障财产权不受侵害，但社会发展却对公法提出愈来愈复杂的要求，如果公法仅仅如私法一般以消极行为来确保财产权不受侵害是不够的，公法还须能促使政府积极行为，以使财产不断增值。
在现代社会中，国家是社会财富的主要源泉，它一方面通过税收的方式从社会聚集起巨大的国库财产，另一方面又通过国有资产增值创造社会财产，还通过对个人的财政拨付、发放救济金、社会保险等方式消费财产。人们对财富的支配、控制，必然依附于与政府的关系，从而影响着个人和国家之间的关系。因此，财产权不仅要求国家在制定规范公民财产制度的法律时，应当注意保障公民的财产所有权，而且要求国家依法满足人民的合法请求。⑥
关于这一点，美国就是一个很好的例子。在过去50年里，美国最重要的变化之一就是政府成了一个主要的财富源泉，像一个巨大的虹吸管，政府吸入收税和权力，喷出财富：金钱、利益、服务、合同、特权和执照。“政府分配的有价值的东西有许多形式，但是，它们都有一个共同的特性，正在逐步取代传统形式的财富——作为私有财产被占有的财富形式。社会保险代替了储蓄，政府合同代替了商人的顾客和商誉。越来越多的美国人的财富取决于与政府的关系。美国人越来越依赖于政府的恩赐——由政府分配，按照政府的条件，接受者受限于表现“公共利益”的条件占有这些财产。”⑦政府对财产权影响的转变，伴随着一系列特殊的法律，正在产生深远的影响：影响了个人主义和独立的基础，影响了人权法案的运作方式，也许正在促成一个新社会的形成。
（二）财产权与自由权
论述人权，尤其是自由权与财产权之间的冲突，曾经是一种主流或时髦的观点，这种观点认为理性与文明的人不应拥护邪恶的财产。前联合国秘书长安南就曾说：“我们的生活质量应该不是根据我们的财富而是根据我们的自由来衡量。”
但美国学者利普曼认为，私有财产是自由最初的源泉，并且直到现在财产也仍然是自由的主要堡垒。原因就在于，人们不能期望普通人都具有烈士的素质，所以人们必须通过他们正常的动机来保护他们的自由。保证人们拥有他们可以依靠的收入，是给人们以保护自由的勇气的最可靠方式。法律不能给予人们自由，除非他们实际上已经是自由的，因为没有人可以买通他们，没有人可以强迫他们。个人自由唯一可靠的基础就是私有财产对个人经济安全的保障。⑧尽管利普曼先生的观点有其极端之处，但无疑，其中也包含了一些合理的因素。想一想不久前在山西省发生的拐卖、绑架、强制童工劳动的案件，其中难以否认的事实是，多数受害者家庭贫困，年幼谋生的压力使他们成为了这场犯罪行为的牺牲者。
在一定意义上看，财产权可以确保基本权主体在财产法领域内的自由，并使得个人生活能够自我发展与自我负责。因此，财产权保障与个人自由存在内在的关联性，所以，财产不是奢侈、不是享受，而具有确保生存和促进个人自我发展之意义，简言之，财产创造了个人的独立性。因此，保障个人依财产的存续状态，行使其自由使用、收益及处分的权能，并使其免受公权力或第三人的侵害，才能实现个人自由、发展人格及维护尊严，此时，保障财产权的目的就不仅是实现生存权的手段，也同时具有实现个人自由、发展人格及维护尊严的作用。所以，在法社会学中有一种论点主张，只有独立于行政权威的权力中心才能够约束政府，而此类权力中心常常以财富作为基础。简言之，私有财产权决非仅仅是一种公民权利，它还是对抗政治压力的一种防卫工具。
对待财产权的态度深刻地影响了人类的道德评价体系。财产权之所以备受争议，原因在于人们常常认为财产权与其他公民权利不一样，生命权和自由权能够为公民平等地享有，但财产权就不同，真正的财产权从来没有被平等地享有过。所以保护财产权，就等同于保护富人，忽视穷人，也就维护了一种财产拥有的不平等状态。但深思后，会发现这种观点混淆了财产拥有上的不平等与财产权保护之间的关系。在本质上看，财产权的保护并非是导致财产不平等的原因。
二、正当法律程序适用范围的发展
正当法律程序对财产权的保障是一个逐步深化和发展的过程，经历了从司法扩及到行政和立法、从公法渗透至私法的发展轨迹。
（一）正当程序理论的司法起源
“正当程序”(due process)，或“正当法律程序”(due process of law)的理念起源于英国法中的“自然主义法则”(rules of natural justice)。这一理念始见于1215年英国大宪章(Magna Carta)的规定，其中第38条说：“凡执行吏，如未经提出可靠之证据，不得单凭本人之主张将任何人置之于法；其第39条规定：“凡自由民非依国法未经与其同等贵族的合法审判，不得受到逮捕、禁锢、剥夺财产、被判违法、放逐或任何方式的伤害。这些于13世纪写入英国大宪章中的内容，显示了正当法律程序开始成为司法活动介入或影响公民权利，包括自由权和财产权的标准，并对后世的法治发展产生了不可磨灭的影响。在以后的英国法令中，凡提及“贵族的合法裁判”和“国家法律”时，实际上被看做是正当法律程序的同义词。⑨作为正式法律用语，“正当法律程序”一词首见于1355年大宪章的法规式翻版伦敦自由律的第3条，“任何人，无分身份或地位，非经正当法律程序，不得予以放逐、处死、没收其财产，或剥夺其继承权。”⑩此后，英国《权利请愿书》几乎原封不动地把这一条列入作为保障公民自由及财产权的一项原则。(11)
在这些宪法及法律文本之外，从实践发挥作用的领域看，正当法律程序原则最先在司法领域中得到适用。法官们将“自然正义”作为审理案件的一项基本标准，按照Ridge v.Baldwin案的判决意见，“自然正义”包含三项要素：第一，在公正的法庭前听证（受审）的权利(the right to be heard by an unbiased tribunal)；第二，获悉指控的权利(the right to have notice of charges of misconduct)；第三就指控进行答辩的权利(the right to be heard in answer to those charges)。(12)后来，这三个要素被归纳为两句法谚名言来解释程序的基本要求：任何人不得自断其案(no man shall be a judge in his own cause)和两造兼听(both sides shall be heard)。“任何人不得自断其案”，所以“公正”；“两造兼听”，所以“公平”。故“自然正义法则”又可化约为“公正”与“公平”两个原则，它们堪称古典正当程序的精髓。当然，及至现代的“正当程序”，还需要补充日显重要和普及的“公开”原则。(13)
（二）正当法律程序原则在行政程序中的引入
正当法律程序所蕴涵的顽强生命力，不仅抵住了历史之河的涤荡，而且穿透了它原本应用的司法领域，在更为广泛的法律领域中发挥了重要的作用。
“自然正义”原则最初只是在刑事诉讼领域中被作为保障被告接受陪审裁判的权利，成为提起刑事诉讼的必要方式。与刑事诉讼程序类似，在行政程序中，政府也拥有超越于公民个体的巨大权力，具有强制、惩罚公民的合法权威。公民个体权利与行政权力之间的服从与被服从的不对等关系，是维系现代社会的秩序的要求，不可避免，这也使公民权利面临着受到行政权力直接侵犯的巨大风险。正是这个原因，程序正当的原则作为一种挽救之道，成为减少和避免行政行为违法侵害公民权利的一种手段，被扩展应用于行政机关的行为程序之中。英国国会委员会曾建议，行政程序中的“自然正义”应包括：当事人应受告知、当事人应有表示意见的机会，决策者应公正、决定应附理由、决定书应附记救济途径等。(14)20世纪70年代，在美国戈德伯格诉凯利案(15)之后，正式行政程序几乎涉及美国行政行为的所有方面，当代社会中个人和组织的一切财产权和自由权，都受正当法律程序的保护。(16)
（三）正当法律程序原则对立法权的约束
一如其他许多法律理论，英国法中的正当程序理论在美国法律制度中被成文完善与发扬光大。由于美利坚合众国宪法修正案第5条明确规定了正当法律程序的宪法地位：“（任何人）不得不经由正当法律程序，即被剥夺生命(life)、自由(liberty)与财产(property)”。虽然宪法的规定使正当法律程序成为美国法律的一项核心概念，但它的适用范围却经历了典型的普通法式争论，并最终获得极大了的扩张。
从美国宪法修正案第5条的文义看，其所称“程序”似仅指“司法程序”，且似仅限于立法者在法律中规定的程序，即所谓“法定程序”，而不涉及制定这些法律的立法程序。例如，施瓦茨教授就认为，美国宪法中的“正当法律程序”只具有一种技术上的精确涵义。它只适用于法院的诉讼过程和程序，而不能涉及一项立法机关的法案。(17)但联邦最高法院在案件(18)审理中运用体系解释观点诠释了这一条款的意义，称该条款“显然不欲听任立法部门随意制定任何程序。其毋宁为对于立法权、亦为对行政权和司法权之限制，故不能解释为任由立法者依其意志，规定任何程序为‘正当法律程序’。”此案的判决表明，司法实践中，正当程序条款在保障人民生命、自由和财产时免于遭受国家权力恣意和不合理侵害时，不仅约束了司法权，而且限制了立法权与行政权。而且，这个原则不仅针对程序问题，还包括法律的内容及其目的是否合法——法律是否正当合理、公平正义。在美国，运用正当法律程序对人民权利进行全面保障，联邦最高法院的大法官们功不可没。
为全面保障人民的权利，在宪法之下，美国还启用了大量的成文法来保证行政权的正当性与程序设计的合法性。其中著名的法典莫过1946年颁布的《联邦行政程序法》(Administrative Procedure Act)，这部法律开创了世界行政程序立法的先河。后来美国又通过《情报自由法》、《隐私权法》、《阳光下的政府法》等多部法律，对行政权的运行程序进行了十分详尽的规定。
（四）行政程序向私法领域、社会领域的渗透
在正当法律程序成为纵贯公法领域的一项基本原则后，又产生了这样的问题：对私人行为是否有正当法律程序的要求？正当法律程序作为公法的一项基本原则，本意在于保护公民自由与财产免受政府权力的掠夺、欺凌和威胁，但实践中，正当法律程序越来越具有包罗万象的特点。上世纪，在美国，正当法律程序从传统行政法领域延伸到了社会福利、教育和政府合同等领域，但其发展进程并未到此止步，在有些情况下，正当法律程序的要求已从政府行为延伸到私人行为和公用服务等传统私法领域，包括个体公民、法人和组织。如果私人住宅出租，政府充分参与了这种出租活动，那么正当程序对出租人的“私人”行为也适用。这种政府参与存在于由联邦住宅管理委员会通过财政和税收优惠资助的住宅。如果一家“私人”公司吸收了大量的免税，取得了由联邦住宅管理委员会担保的贷款并获得了政府减息补助，它就不能不经正式听证程序而把房客从它出租的这种里赶出去。“私人”公司也可能因其内部存在诸多政府成分，而致使其行动受到宪法正当程序的限制。(19)
不仅如此，一些国家也将正当程序原则作为衡量带有社会自治性质的组织行为的合法性标准。在我国，法院很早就运用正当法律程序原则审理了一些涉及高等学校及村委会的案件。在美国，政党、社团以及公立学校等带有社会自治性质的组织所为的行为，也必须接收正当法律程序的检验。虽然施瓦茨教授对这种将行政程序适用于非政府活动的作法提出了疑问，认为适用这种程序无疑“很麻烦”，(20)但他并没有设计出具有替代性作用的答案。行政程序对私法的渗透已经成为司法实践的事实。这或许正说明，正当法律程序是保护公民财产权和自由权不可替代的武器，无论战场在哪里展开——公法中或私法中，都不例外。
（五）正当法律程序保护从“故意”到“疏忽”
如果某当事人认为行政行为违反了正当法律程序原则，使其合法财产遭到侵害，他能否要求赔偿呢？尽管今天再我国这个问题的答案毫无疑问是肯定的，但在正当法律程序的发展历史中，这个答案曾经并不确定。载于美国最高法院判例汇编中的案例，就记载了在一段时期中，如果利益受到侵害是由于单纯的疏忽而非故意造成的，就没有构成“剥夺”，也不能请求赔偿。那时法官的理由是，“从历史上看，保障正当法律程序一直适用于政府官员蓄意剥夺某人的生命、自由或财产的决定”，如果将此保障扩大到疏忽行为范围，就会使宪法过于“琐碎平常”。(21)显然法官如此维护宪法尊严的美意，在今天看来已经不再被接受了。根据我国《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的规定，法院可以撤销违反法定程序的具体行政行为，而故意或疏忽则在所不问；如果该行为给受害人造成了财产损害，行政主体还应予以赔偿。
三、我国行政程序法治的实践
我国宪法中并无正当法律程序的规定，只有一部分法律对行政主体的部分行政行为提出了正当法律程序的要求。对行政程序提出合法性要求的第一部法律是1989年制定的《行政诉讼法》，这部法律首次将“符合法定程序”作为判定具体行政行为合法、予以维持的法定条件之一，相应地将“违反法定程序”作为判定具体行政行为违法、判决撤销的法定条件之一。此后，《行政处罚法》、《价格法》、《行政复议法》、《立法法》及《行政许可法》等一系列重要的法律、法规和规章相继对具体行政行为与抽象行政行为的程序做出了或较概括、或稍详细的规定。
尽管与传统法制相比，中国行政法中的程序法治有了极大的发展，但总体上看，程序正当化的法治理念在行政法律制度和实践中都还十分欠缺。对行政程序的理解时常流于工具化，把“正当程序”当做“行政手续”推广，行政程序成为麻烦行政相对人的手续，行政主体需要遵守的行政程序却可能是空白，或含糊、简要，因而行政执法实践中的程序恣意尚未得到有效的控制，公民的财产权还没有受到正当法律程序的全面保障。
另外，学术界长期关注，并倾注心血研究的行政程序的统一立法问题，尚未在国家立法层面上受到应有重视。因此，在我国对行政行为还没有形成完整的、体系化的正当程序要求，对行政行为程序的监督还有很多漏洞。
四、财产权的行政程序保障标准
众所周知，行政行为已经取得了对社会的全面控制，而且行政行为对财产权的侵害或影响可能发生在行政行为的任何环节，所以依据行政程序的基本标准，从完整的程序角度来对行政行为进行监督是保障财产权的可行措施。
（一）参与性——保障公民有权参与影响自己财产权的行政决定过程
保障公民有权参与影响自己财产权的行政决定的作出过程，是行政程序的一项基本标准。在现代民主社会，政府治理的合法性基础在于民意。民主和参与本来无法分开。在民主理想的传统中，“参与”位居核心地位，自近代社会开始，人们就阐发了关于参与民主理论的卓著见解。卢梭很早就运用参与民主理论来理解政治体系的本质，他所论及的参与聚焦于于决策过程，是一种保护私人利益和确保好政府的方式，在卢梭的理论中，参与是民主制度的保护性附属物。
在当代社会，参与已经被看作是实现行政权民主化的基本途径，是各国行政改革的重要方向。从行政程序角度看，当事人的参与，既可以要求“看”——查阅文件资料和证据，也可以要求“听”——阐述其利益或事实。对于当事人的参与，行政主体就应当在决定过程中加以考虑和答复。所以，参与不仅可以表达当事人的利益需求，而且可以帮助行政主体掌握有关情况和利益需求，从而依据充分的根据作出行政决定。并且，基于参与的价值实现的要求，它也内在地隐含着，行政主体应当确实斟酌当事人表达的意见才能作出行政决定。
保护公民的财产权，首要的手段在于保障行政规则制定过程的参与性。因为，行政法近些年最重要的发展之一，就是行政机关日益依赖于制定规则的抽象行政行为。虽然，制定规则的行为不是新近的发明，但是，在20世纪中期后，行政机关在规则制定程序中作出的决定，在数量和重要意义上都获得了引人注目的增长。可以说，人们是赞成这一趋势的，因为它较之个案的裁断要更为有效，可以达到事半功倍的效果。一条明确的普遍规则能够促使受到影响的组织或个人迅速、统一地遵守规定；而具体裁断的先例的范围却难以界定，同时，抽象行政行为也可以为相对人提供重要的保障——在行政官员具有宽泛自由裁量权时，为公民提供更为明确的关于什么行为将受到制裁的通知，并有利于使处境相似的当事人受到平等的对待。(22)也正是规则制定行为所具有的这些特点，使其对公民财产权发挥着价值取舍、数量分配、合法剥夺等巨大的影响力。在规则制定程序中，行政主体应提醒当事人关注政策即将发生的变化，并为他们提供在行政机关的重要主张得以具体化之前，得到听证的机会。假如在立法阶段，忽视了正当程序标准，放弃了参与要求，导致公民财产权的保障措施被忽略，那么行政执法过程就只能是对公民财产权进行侵害的实践了。
保障公民的财产权，参与的要求还需延伸到具体行政行为过程。因为，通过具体行政行为，行政主体有权对公民征收税款、施以行政处罚、进行强制执行、征收或征用土地、房屋及其他财物。这些具体行政行为对公民的财产权产生着巨大的影响。公民在其财产权受到影响时，应当有权要求相关行政主体对其决定进行解释、提供充分的法律和事实依据、听取公民的意见和辩解。近两年，各地时常发生城市执法人员行使行政职权程序违法、野蛮执法的案件，使城市综合执法行为的合法性与正当性屡受公众质疑。这些行为，无论是随意没收小店财物、罚款不开发票，还是故意诱导公民违法而后罚之，都侵害了公民的财产权。要改善城市执法现状，必须提高执法中公民的参与程度，这不仅可以提高财产权受到影响的当事人对行政决定的接受性，还可以加强实现公共事务管理的效果，是保障公民财产权的有效手段。
（二）透明性——公开影响公民财产权的行政信息
与参与性相比较，透明性程序的要求更加强调行政主体必须主动履行的程序义务，它可以具体体现为各种公开程序和告知程序。
透明性的标准，要求每个行政行为都应当说明其行为的动机，阐明作为前提条件的事实，以及确定行政主体有关初步决策的法律理由。尤其是在涉及公民财产权的获得、使用和限制等经济性行政行为中，应规定作为行政决定依据的法规、规章必须在该地方的主要新闻媒体上、地方政府网站上公布，公民有权查阅政府部门制定发布的对公民财产权产生影响的文件。如果行政决定对当事人的利益发生了不利影响，行政主体应当及时将利害相关的事实、行政决定的内容、理由，以及救济途径告知当事人。这种告知应包括预先的告知、决定之后的告知以及救济途径的告知。(23)预先的告知是要求行政主体在作出行政决定之前将相关事项正式通知当事人，包括事实情况、行政主体进行处理的理由和法律依据，以促使当事人行使程序权利，如陈述意见、请求听证等。决定后的告知是请求行政主体在作出最后的行政决定之后，将其决定告知当事人或利害关系人，目的在于使当事人或利害关系人知道行政决定的内容及其效力。救济途径的告知要求行政主体在作出行政决定之后，告诉当事人如果不服该行政决定可以通过什么方式维护的其权益。
（三）时限性——为公民财产权提供及时的保障
从根本上看，“时间就是金钱”的经济原则在行政法领域也适用。过去，选择行动时机的权力一直被作为一种自由裁量权，掌握在行政主体手中，却忽视了行政主体所作决定的时机往往影响到公民财产权能否实现及其实现的程度。比如行政相对人要求获得从事某项经营权事业许可的请求石沉大海，或者公民要求行政主体保护其正在受到侵害的财产的请求迟迟没有回音，或者行政机关根据授权法的规定本应制定的规则始终没有出台，无疑，这些拖沓的、或本应作出而始终未见的行政决定，必会导致当事人财产权受到损害。
因此，对于公民财产权的保障来说，一个意义重大的行政程序标准应当能够对行政主体所做决定的时间规定出明确的界限，为行政主体的行政行为——而不是行政相对人的行为，规定一个完成的特定时限。这将成为行政作为与不作为合法性的判断标准，也是对公民财产所受损害进行赔偿的基础。
（四）公正性——影响公民财产权的行政程序需符合公平正义的要求
公平正义是人类社会的崇高理想，是法的根本精神，所以程序正义构筑了法律通向社会的桥梁。公正是任何公共权力行使时都应遵循的原则，在行政程序中，尤其具有最重要的意义，因为国家分配财富主要通过政府行为得以实施。行政主体在针对影响公民财产权的行政行为不应有差别对待，如，无论当事者身份如何，公司规模大小，所有权性质如何，其所承担的赋税率应当同样情况同等对待。
行政决定的决策者，应保持中立和不偏私的行为标准，不得利用特定身份，为自己或利害关系人谋取利益。如果行政决定的决策者与被管理的事项具有利益上的关系、或与被争议财产具有利害关系、或对某事、某人具有偏见或预设立场（如，曾担任该事件的证人、律师、或对该事件公开表示过其立场）、或具有职务上的先入之见（如担任过该事件的调查者），无论这种关系多么微不足道，都可以认定其具有偏颇的嫌疑，应当回避。公正的决策也禁止公务人员与当事人在行政程序之外进行接触，目的在于保证影响公民财产权的行政程序能够在公开和公正的程序下进行。
凡合法财产都应得到平等保护，应成为行政程序的一个基本的要求，而且“财产不可侵犯”仍然是西方社会中的重要价值观念，但当前社会发展的趋势是更加强调财产的社会功能。“由于地球上资源的逐渐短缺，财产不仅是个人的权利，更为重要的，它还是一种集体的社会资源。因此，必须限制滥用资源，因为滥用资源会损害整个社会的利益。”(24)这就是承认了，基于公共利益或者社会正义的考虑，可以依法限制或侵入私人财产，即指根据法律来减损人民财产内容，限制其使用、收益和处分。例如，对迅速的政府行为的需要，通常是牺牲重要权利的一个可接受的理由。“如果装运的药剂掺杂了危险成分，或者运输违禁品的车辆试图逃脱警察的抓捕，可以未经预先通知查封财产。以国家安全，还有保护有关政府人员的敏感资料为理由，可以限制信息自由，或者以一种限制性的方式界定信息自由。在紧急状态下，为了防止致命的高度传染性疾病传播，活动自由可以被合法地剥夺。”(25)
但这种限制应当满足法定的条件，执法者应当具体地、合理地衡量公共利益与私人财产之间的价值比重。“任何社会存在的一个先决条件是，对财产的绝对性应该有所限制，以保证合理的稀缺资源配置规则。在每次对财产制度改变的好坏进行衡量时，如果这种改变限制了个人，却没有对社会福利做出贡献，那么这种改变毫无疑问是不好的。但是，如果，像大多数情况那样，限制了个人，但是对社会福利做出了一些贡献，那么就必须衡量其利益和弊端，并以此做出决定。这远远不是一个清晰的图表，但是它在保护私人财产的好处的同时，提出了一种迫使人们直接面对社会价值问题的方法。”(26)这就是说，公正性并不排斥基于公共利益对公民财产权进行适度的限制。但是应当坚持的标准是——只有在公益的重要性大于人民对财产权的信赖保护时，才能限制公民财产权，并且应当确立公平的补偿的标准。
五、财产权行政程序保障的困境与未来
（一）财产权行政程序保障的困境
当前中国正处于经济转型期，社会和政府都面临着巨大的压力。在经济市场化、全球化与贸易自由化的引导下，各经济领域的规制不断放松，非公有制经济繁盛发展。经济领域发展的一个必然结果是，社会中逐渐出现了多元需求，各种利益和价值的冲突渐渐显现出来，而现有的制度并没有对此给出任何现成的答案，实践中政府此时的行为就很难摆脱左右摇晃的步态。在这种复杂的社会转轨时期，究竟通过什么样的程序、如何保障财产权，指望通过一个单行法的立法就妥善解决是不现实的。
也正因为这个原因，社会对整体推进的政治体制改革存在空前的需求。但是由于对社会稳定的考量超越了对建设法治政府的欲求，在实践中造成政治体制改革停滞不前，这就使落后的法治状况与目前社会的民主法治需求形成了巨大的反差和冲突。作为其结果，行政程序理性观念在财产权保障领域也没有获得应有的重视。
空前复杂的现实，制度变革的艰难，无疑为忽视行政程序法制传统的积弊留下了生存空间。在很长的一段时间中，中国的经济发展，始终将行政效率、经济利益置于公正与公平的原则之上。在这样的环境中，在“公共财产神圣不可侵犯”的宪法原则下，在日益扩大的贫富差距中，公共财产并未得到有力的保障，私人财产在“低人一等”的理解下，自然也不会在行政程序中受到“格外的”保护。翻开最高法院公报，看看上面刊登的从1989年到2007年间的行政案件，因行政程序违法的而法院判决行政决定违法的案件比例不足十分之一。司法实践对行政程序违法的淡漠，也导致理论研究中对行政程序的合法性标准理论不够重视，行政违法程序责任理论还不成熟。
另外，目前中国社会多元发展的环境还不完善，富有程序参与力量的利益集团分布不均，而且还没有摆脱直接受控于政府的地位，新闻媒体也没有取得独立的新闻报道权利。诸多因素导致行政程序的参与，演变成了行政主体的独角戏，公开成了行政主体施展自由裁量权的舞台。所以，当前以正当法律程序原则来监督、控制和约束行政行为的社会条件和政治条件都还存在制度障碍。
（二）未来程序保障的法律地位——从行政法原则到宪法原则
尽管现状并不使人乐观，但未来中国程序法治的发展前景仍然是清晰明确的，这就是：促进宪政体制改革以及相应的规范秩序的建立。事实上，经济的深入发展往往需要非经济性的制度因素作为基础，财产权的保障只靠财产本身还不足以实现。建立对公民财产权的全面保障制度，在中国已经受到越来越多的关注。从行政法制度内部看，关于保障公民财产权的统一程序，在千头万绪的行政管理实践中，尚缺乏应有的重视。未来行政程序统一法典制定实施后，对财产权的程序保障必会有所好转。但是这种保护也仅是在行政程序法所规范的有限领域内发挥作用，却无法深入其他领域。因此，若要妥善处理公民财产权与公有财产权的关系，全面保障公民财产权不受公权力主体的侵害，就需要在宪法层面上确立财产权保障的正当法律程序的原则。从本质上看，没有为公民财产权提供完整、科学的程序保障的宪法，是谈不上实现法治与宪政的。
在程序法治发展的历史中，中国落在了许多法治国家的后面，其中先进与落后的差异明确写在法典中。在这种情况下，适度的学习和模仿必定是一种理性的选择，而且中国目前不能仅仅满足于技术模仿，还应该适当进行制度模仿，逐步推进中国的宪政改革，在中国确立普遍的、法治化的程序标准，将正当法律程序提升到宪法层面，使透明、参与、效率和公正成为约束所有公权力主体的基本原则。也只有当我们的社会真正认可了这些基本的正当法律程序观念，公民的财产权才能得到全面的保障，多元的社会主体才能获得自由发展的法治空间。
注释：
①财产权依其所有权性质的不同，又可以分为私有与公有两类，本文仅以私有财产权为研究对象。如非特指，文中的财产权指私有财产权。
②Powell,Peal Property(Rohan 1970)§ 746,pp.494-496.转引自［美］克里贝特等.财产法：案例与材料 [M].齐东祥、陈刚译，中国政法大学出版社，2003,17.
③Jeremy Bentham,The Theory of Legiatation,trans.C.K.Ogden and Richard Hildreth(Oxford,Eng.:Oxford University Press,1931),p.113.
④Kant:Di Metap hisik der Sit ten,in:Kant s gesammelte Schrif ten,A K.V S.256.转引自张廷国.康德对财产权和国家的证明[J].南京社会科学，2002,(10).
⑤［美］史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R·桑斯坦.权利的成本——为什么自由依赖于税[M].毕竞悦译，北京大学出版社，2004,40-41.
⑥周伟.宪法基本权利[M].法律出版社，2006,175.
⑦See Charles A.Reich,The New Property,The Yale Law Journal,Vol.73,No.5.(Apr.,1964),pp.733-787.
⑧利普曼.自由的途径[M].第100-102页。转引自［美］克里内特等.财产法：案例与材料[M].齐东祥、陈刚译，中国政法大学出版社，2003,38.
⑨参见《不列颠百科全书》（国际中文版）(Encyclopedia Britannica International Chinese Edition)第五卷，中国大百科全书出版社1999年版，第430页以下，due process条。
⑩Statute of Westminister of the Liberties of London,Chapter 3 of 28 Edward(1355),"No man,of what estate or condition that he be,shall be put out of his lands or tenements nor taken,nor disinherited,nor put to death,without he be brought to answer by due process of law.)" Statutes at Large of Gr.Br.&Ireland,Vol.I,P.643.
(11)英国《权利请愿书》，其第4条规定：“任何人非经正当法律程序之审理，不问其身份于社会地位如何，皆不应被逐出其人之土地或住宅，亦不得予以逮捕，剥夺继承权或处死。
(12)See also Byrene v.Kinematogragh Renters Society,2All E.R.579,at 599(1958).转引自汤德宗.行政程序法论[M].元照出版公司，2005,8.
(13)汤德宗.行政程序法论[M].元照出版公司，2005,9.
(14)Committee on Administrative Tribunals and Enquiries,Report,Cmnd.218,1957/1962,91 et seq.at 92(23).转引自汤德宗.行政程序法论[M].元照出版公司，2005,9.
(15)Golderg v.Kelly,397 U.S.254(1970).
(16)王名扬.美国行政法（上）[M].中国法制出版社，1995，400页以下。
(17)［美］伯纳德·施瓦茨.美国宪法史[M].中国政法大学出版社，1989,55.
(18)Murray's Lessee v.Hobken Land and Improvement Co.59 U.S.(18 How.) 272,276(1856).
(19)(20)［美］伯纳德·施瓦茨.行政法[M].徐炳译，群众出版社，1986，226页以下。
(21)(22)［美］欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳德·M.利文.行政法和行政程序概要[M].黄列译，中国社会科学出版社， 1996,129.188-190.
(23)翁岳生.行政法（下）[M].中国法制出版社，2002，第1083页以下。
(24)［澳］维拉曼特.法律导引[M].张智仁、周伟文译，上海人民出版社，2003,286.
(25)［美］史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R·桑斯坦.权利的成本——为什么自由依赖于税[M].毕竟悦译，北京大学出版社，2004,72.
(26)1 Powell on Real Property 37(1949; Supplement 1995).转引自［美］克里内特.财产法：案例与材料[M].齐东祥、陈刚译，中国政法大学出版社，2003,40.