教师解聘：制度缺失及其构建，本文主要内容关键词为：缺失论文,制度论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教师聘任制作为一项新的教师人事管理制度，其实施过程中存在的一些问题，亟需在理论和实践两方面加以解决。其中一个问题就是教师解聘。本文主要就教师聘任制中的一个核心内容——教师的解聘，作一些理论上的探讨。
一、解聘制度作为教师聘任制的构成
《中国教育改革与发展纲要》明确指出：“积极推进以人事制度和分配改革为重点的学校内部管理体制改革，在合理定编的基础上对教职工实行岗位责任制和聘任制。”《中华人民共和国教师法》第17条规定：“学校和其他教育机构应逐步实行教师聘任制，教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定。”第22条规定：“学校或其他教育机构应当对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核。”第24条规定：“教师考核结果是受聘任教、晋升工资、实施奖惩的依据。”《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出，“推行教师聘任制，建立‘能进能出、能上能下”的教师聘任新机制……建立激励机制，健全和完善考核制度，辞退不能履行职责的教师”。从国家有关教师聘任制的宏观制度安排（法律和政策）来看，教师聘任制涉及到两个核心问题，即“进”与“出”；而在内涵上应是聘任、考核及解聘等三个方面的有机统一。有聘任就有解聘，而解聘的依据则是对教师的考核。因此，作为教师聘任制的制度构成，它应包括有关教师聘任（以及续聘的规则）、有关作为教师聘任之依据的考核规则，以及有关教师解聘的规则。所有这些构成教师聘任制的规则体系。任何一方面的缺失，都将对教师聘任制的实施产生负面或者消极影响。制度本身的不足，将会导致制度的不当激励，从而影响到制度本身的信度。
有“聘用”就有“解聘”。下列几种情况，都有可能导致教师解聘：因身体健康状况难以完成或胜任本职工作；人员编制减少导致教师过剩；教师素质及工作业务水平不高；不履行应尽的义务；违背道德、有不良行为等等。从我国有关教师聘任制的法律和政策规定看，解聘主要是针对后三种情况。正面表述是“调动教师的工作积极性”。而实践中，也确实存在着学校或教育行政部门解聘教师的行为和现象。从理论上说，只要有解聘的可能性，就有可能的解聘管理行为，因此就需有对此管理行为进行规范的必要。解聘谁、依据什么来解聘、按照什么程序来解聘，就不仅仅是解聘问题，而且更是一个激励问题。它所表明的既是制度本身的严肃性，也表明制度的完整性与科学性。
实践工作中，我们重视对“进”的规范管理，如教师资格准入制度、地方教育行政部门制定的教师聘任办法等，而忽略对教师“出”（解聘）的规范管理，大大影响了教师聘任制的激励功能。实际上，从教师聘任制的完整性看，教师聘任制的规则体系形成了“头重脚轻”的“不对称”现象，即完善的聘任办法、不完善的考核办法和缺失的解聘办法。
二、解聘制度缺失引发的问题
教师聘任制中解聘制度的缺失，已使教师聘任制的有效协调功能、保护个人自主领域的功能以及防止和化解冲突的功能的发挥受到严重影响。
第一，解聘制度缺失导致教师聘任制的协调功能弱化。制度的有效协调功能，在于制度本身能使复杂的人际关系过程变得易于理解和更可预见，从而不同个人之间的协调也就更易于发生。在教师通过聘任制而与学校或教育行政部门所发生的聘用关系中，最主要的关系是教师与聘用方的关系。因而协调也主要是在教师与聘用方之间进行。当解聘的标准和程序确定之后，教师就会清楚地了解自己在聘用合同新时期，应该做什么、不应该做什么，否则他将面临什么样的后果（聘约的解除）。当制度没有对这些方面做出明确规定时，它的直接结果是使聘用双方之间的关系复杂起来。因而在处理这种复杂的关系时，我们就需要借助其他手段。教师聘任制中解聘制度的缺失，使得教师对未来复杂而易变的职业世界，缺少有效的预测和信心。
第二，解聘制度缺失导致教师聘任制保护教师专业自主能力不足。制度的保护个人自主领域的功能，在于通过制度使教师免受外部的不恰当的干预。对于教师来说，解聘对于在聘的教师是触动和震动，对于被解聘的教师来说，则意味着工作机会的丧失。由于在与学校的法律关系中，教师处于不利的地位，因此，解聘可能会给教师带来很多他不想接受的结果。特别是在就业形势比较紧张的背景下，解聘即意味着教师工作机会的丧失，因而，无论对于学校还是对于教育行政部门，都应是一件非常慎重的事情。如果没有对解聘制度的严格规范，就有可能导致在教师聘任制实施过程中，对教师个人权利的侵害，如校方出于私利而擅自解聘对自己有意见的教师。另外还要看到，个体的行为并不是单方面的受某一项制度的约束，他是学校内部各种制度综合作用的结果。当对教师聘用的权力归属于学校、同时在实行校长负责制时，教师聘任制的实施就可能变成校长实现个人利益的手段与工具。在这种情况下，教师的个人自主领域将失去制度的保护。这又可能反过来导致教师借助制度外的因素来对抗因不当解聘而带来的矛盾冲突。
第三，解聘制度缺失导致教师聘任制防止与化解冲突功能降低。 制度的防止和化解冲突的功能，在于它们有助于缓解个人间和群体间的冲突。在解聘行为中，解聘所带来的是教师工作机会丧失。因而，教师和校方或聘用方就有可能发生冲突。这种冲突无论对学校管理还是对整个教育活动，都是破坏性的。解聘制度的化解冲突的功能，在于它通过限制任意行为，划定聘任方和教师的自主行动范围，从而达到防止冲突和化解冲突的作用。解聘制度的缺失，使得教师聘任制的防止和化解冲突的功能大大降低。这主要表现在两方面。一方面，由于没有解聘教师的标准，因此当教师被解聘时，双方的冲突有可能发生；另一方面，当冲突已发生时，由于没有基本的解聘程序规定，因而双方就不会以先前协商好的、可预见的方式化解冲突。
第四，以上三个方面则导致教师聘任制作为一项制度的权威受到影响。当一项制度不能很好发挥制度本应发挥的功能时，制度本身就会因其功能不足而失去其应有的信任与权威。它所带来的直接后果，是制度安排的成本因大于收益而使一项新的制度失去其存在意义；间接后果则是引发各种冲突和矛盾，增加管理成本。为此管理者将不得不寻求其他制度安排来弥补已有制度不足。这种现象在教师聘任制中表现得非常明显。在由国务院教育行政部门规定实施的“教师聘任制的步骤、办法”没有出来的背景下，地方教育行政部门及学校根据各地实际情况，制定或颁布了有关教师聘任的具体办法及规定。然而，在这些规定中，有关教师解聘方面的内容则较少见到。这使得教师聘任制作为教师人事行政管理制度，存在着制度上的局限与不足。近几年各地教育行政部门以及学校所采取的教师“末位淘汰制”，实际上是教师聘任制没有发挥其应有作用，而不得不采取的一种补救策略。教师聘任制没有实现其制度设计者的初衷，究其原因，在于对教师的解聘，没有做出制度上的安排，从而导致教师“进来”，有关部门和学校严把其关，而教师“出去”，则没有可依据的操作规则。当人们在对教师“末位淘汰制”进行理论上的反思时，却没有人从制度安排的角度，对教师“末位淘汰制”何以产生的制度根源进行分析。
三、对教师解聘制度的思考与构建
为此，我们需要在理论上确立教师解聘制度的构建要件。建构教师的解聘制度，需要考虑这样几个问题：依据什么来解聘教师，即解聘教师的标准或条件问题；谁有权力解聘教师，即解聘教师的权力主体问题；如何解聘教师，即解聘教师的程序问题；以及如果教师对解聘不服，导致聘方与被聘方发生纠纷，由谁来仲裁，即教师的申诉问题。
1.教师解聘的前提条件
地方教育行政部门和学校在制定教师聘任制的具体实施办法时，需要考虑在何种情况下解聘教师。从主观角度看，即有关部门需预先提出解聘理由。凡符合预先提出的解聘理由的，可称之为正当理由；否则即为不正当理由。这种解聘理由的预先存在，将能够有效协调学校人事管理中复杂的人际关系，从而有效化解矛盾与冲突。制度建设需要考虑各种可能情况的出现。对教师的解聘制度的制定也当依据逻辑的必然。从逻辑上说，因学龄人口统计学变化而导致教师过剩，也应是解聘教师的正当理由之一。但是，单就我国教师人事管理制度改革的目的而论，教师聘任制旨在调动教师的工作积极性，因此，解聘教师的制度内容应从教师履行其职务的情况出发。《中华人民共和国教师法》第37条规定：教师有下列情形之一者，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘：故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的；体罚学生，经教育不改的；品行不良、侮辱学生，影响恶劣的。然而，这只是解聘教师的必要条件，却并非是充分条件。解聘教师的充分条件是，教师在实际工作中事实上实施了某种不当行为。这即涉及对教师的考核问题。因此，在制度建设中，需要制定有关如何搜集教师真实行为信息等方面的规则。
2.教师解聘的权力主体
谁应具有解聘教师的权力？回答这个问题，需要先明确教师聘任制的准确内涵。根据我国教师法的规定，“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任”（《教师法》第17条），聘任的权力在学校，因而解聘的权力也应在学校。但我国教师管理制度具有远远超过如此简单规定的复杂性，表现为实际或最终的权力并不在学校，而在学校所属的教育行政部门。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中规定得非常清楚：“县级人民政府……负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。”同时从中小学所设立的职能部门来看也是如此。因此，有人提出，我国的教师聘任制实质上是任命制下的教师聘任制（注：王善迈教授认为，根据我国试行的中小学教师聘任制，其准确表述应是：在国家教师任命制基础上，由校长实施的教师岗位职务聘任制。王善迈：《社会主义市场经济条件下的基础教育》，武汉大学出版社，1997年版，168页。）。而在本文作者看来，最简洁的表述应是任聘制。由于权属的复杂性，在确定解聘教师的权力主体时，需要综合考虑多方面因素，如教师队伍的稳定、不同教育阶段的教育性质及保护教师的合法权益等；同时借鉴一些发达国家经验。如英国地方教育当局作为公立学校的雇主有权依法以正当理由停止聘用或辞退教师。校长没有辞退权，但他参与主要过程，并可发挥重要影响：运用纪律程序；整理辞退教师理由与证据，呈交校董会与地方教育当局；建议辞退有关教师。
3.教师解聘的程序要求
教师解聘的程序要求，是确定实际解聘教师与学校聘用关系的步骤与过程。教师聘用或解聘，不仅关系到学校发展及教师积极性的调动问题，而且也关系到教师工作机会问题。通过确定解聘教师的步骤与过程，以充分保证解聘的合理性与正当性。各国在解聘或处分教师时，都有对程序的明确规定。如英国，地方教育当局制定的辞退教师的一般程序为：(1)非正式通知他，其工作业绩不佳；(2)为他提供必要的培训，使其胜任工作；将他置于在此方面有能力的骨干教师的直接监督指导下；(3)如采取上述步骤后仍不见效，应正式书面通知他；如达不到应有水平，他有可能被辞退；(4)经过一段时间后，经培训和直接监督指导仍不见效者，在可能的情况下调换其工作；(5)如没有可调换的工作或该教师拒绝接受调换，那么就对他做出辞退决定。（注：陈永明主编：《国际师范教育改革比较研究》，人民教育出版社，1999年版，93页。）解聘教师程序上的严格规定，不仅能保证解聘工作本身的正当性，且也有利于提高教师社会地位，促进教师专业发展。在可能情况下，应允许教师在学校或地方教育行政部门作出解聘决定之前提出辞职。
4.教师解聘的申诉渠道
对教师的解聘意味着某个特定的教师在特定的学校、特定的条件下，其工作权利的暂时被剥夺。因此应给教师申诉机会。我国教师法亦明确规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构做出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，做出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”（《教师法》第39条）实际上各国在对教师进行处分或者解聘时，都有明确的申诉规定。如英国，被辞退的教师，有权在律师或工会代表陪同下参加有关其辞退问题的讨论。因此在进行这方面的制度安排时，需考虑解聘主体与申诉机构的关系。如果学校是解聘主体，则学校所隶属的教育行政部门则是申诉机构；如果教育行政部门是解聘主体，则需确立一个仲裁机构。为保证解聘本身的正当性与合法性，在必要情况下可举行解聘听证会，以保证解聘的有理有据。