传媒治理结构：制度分析与实证研究，本文主要内容关键词为：治理结构论文,实证研究论文,传媒论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于传媒治理结构的界定
有关企业治理结构的问题早在20世纪30年代就由贝利（A.A.Berle）和米因斯（G.C.Means）在其发表的著作中提及（注：A.A Betrle，GC Mealls，1932，The Modern Corporation and Private Property，Macmillan，New York.），西方对公司治理的研究忽略了国有公司的治理，并不适用中国的企业。在中国，企业治理被真正关注是近二十年的事。1994年我国颁布了《公司法》，使企业治理结构问题由学术层面变为在法律框架下进行具体操作的实际课题。
传媒治理结构是近两年在传媒转制改革中提出的，2003年十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次提出并全面论述了建立现代企业产权制度、完善公司法人治理结构以及建立国有资产管理和监督体制的理论，并对文化体制改革提出了总的要求。2005年我国传媒改革的重点在于体制机制的创新，“经营性报刊进行转企改制，完善法人治理结构，建立现代企业制度，加快产权制度改革；对党报党刊和社会公益性较强的报刊，由国家主办，实行新的事业体制，宣传经营两分开，把广告、印刷、发行、传输等业务和其他经营性产业从事业体制中剥离，转制为企业”。（注：《石峰副署长谈报刊业改革与发展走势》，《传媒》，2005年第3期。）可以预见，随着转制改革的深入，传媒治理结构研究必将成为传媒经济研究中的显学。
就我国的国情，传媒治理结构研究是一个复杂和特殊的问题，由于传媒不是单纯追求利润最大化的企业，需要以低成本提供公共服务，更是党和人民的喉舌，具有经济组织与公共事业双重属性。而且，我国传媒的委托代理关系复杂，容易发生信息不对称和内部人控制现象，更需要治理结构提供分权决策机制和激励约束机制。因此，我国传媒的法人治理结构不但与西方国家传媒集团不同，更与我国的国有独资公司不同，它将遵循特殊的经济规律。
本文认为：传媒治理结构就是政府对传媒的宣传、经营、管理、绩效进行监督和控制的一整套制度安排，它通过一定的治理手段，合理配置剩余索取权和控制权，以强化党的领导，协调利益相关者之间的利益和权利关系，从而形成科学的自我约束机制和相互制衡机制，有效地抑制代理成本，保证传媒的决策效率。
二、转型期中国传媒治理结构的现状与缺陷
计划经济时期的传媒是单纯的事业单位，作为党的一个机关而存在，传媒领导由上级任命，人、财、物由党政部门分配并提供保障，属于典型的行政型治理模式。改革开放后，尽管不少传媒用行政手段实行了集团化，按照现代法人制度的要求设计了内部的组织机构。但是，在产权没有明晰的情况下，这种集团化并没有市场主体地位，只是一个“翻牌公司”，其资本结构单一，市场高度垄断，仍为行政化治理，政府不仅拥有对传媒国有资产的所有权，同时还掌握着传媒的宣传控制权和国有资产的经营权。这种三权不分强化了政事不分，造成了传媒治理结构的种种缺陷。
1.产权不明晰
新制度经济学创始人科斯认为：“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”简而言之，产权是习惯形成的或是法律赋予的对财产拥有的权力或权利。传媒是事业单位，资产归国家所有，长期以来，政府没有专门的机构对传媒的国有资产进行临监和考核，明显表现为出资人缺位。传媒主办主管单位均为党政部门、群众团体，本身对国有资产就没有合法的所有权、支配权和经营权，更谈不上对传媒进行资产管理。由于上面的产权关系不明确，传媒集团同其下属子公司、经济实体之间产权关系也不清晰，导致双方权利与义务不明。产权不清，就难以形成一个统一的传媒市场体系，传媒产权也就无法正常流动，更无法通过资本运营实现传媒资产的优化配置、产权重组和集团发展。（注：常永新：《传媒管制与传媒集团公司治理模式的构建》，《南开管理评论》，2003年1期。）传媒面临着与改革初期国有企业相似的产权困境：在市场力量和政治力量的双重“拉力”下，既需要摆脱行政控制、按照市场规律要求实行企业化经营，又无法真正按照市场竞争的需要进行产权改革，建立多元化、社会化的产权结构和现代企业制度。（注：张志安：《对传媒经营腐败的动因及防范分析》，http://www.cjr.com.cn中国新闻传播学评论。）政事不分、产权不清成为中国传媒业的切肤之痛。
2.权责失衡
长期以来，我国传媒大都未能设置一整套有效的内控架构，内部治理结构十分简单，传媒大多是社长、总编辑、党委书记一人兼任，缺少必要的监督机制。且我国传媒实行的是多头管理、行业所属、部门所有、条块分割的多级办报、四级办台体制。多头管理产生多种行政目标，而产权所有者的目标反而无人负责。由于传媒多个管理机关均不是投资受益人，传媒也就缺乏投资者监督，造成经济学上的“所有者缺位”现象。根据委托—代理理论，代理者与委托者由于利益目标不同，信息不对称，代理者经常牺牲委托者的利益追求自己的利益最大化，并由此引发剩余控制权与剩余索取权的分离，享有控制权的人不承担经营风险，也就难以对传媒经营的不良后果负实质性责任。比如，传媒造成的国有资产流失，相关责任无法认定；传媒造成经营失误，最多只是影响个人的升迁，其资产损失的后果却由所有者——国家承担。由于传媒经营者只能享受控制权收益（这种控制权又不可以交易），没有合法的剩余索取权，所以，争夺控制权收益成了传媒经营者追求的主要目标。这种“争夺”是集团内耗问题、集团与主管部门之间寻租活动出现的根源。（注：李兆丰：《新闻改革：超越“边缘突破”——中国传媒集团化进程的制度分析》，《南方电视学刊》，2003年第2期。）
3.内部人控制严重
所谓“内部人控制”，就是产业组织的管理和运营全部由少数高层管理人员控制，乃至暗箱操作，利益由其分享，政府对它的管理名存实亡。对于传媒而言，由于所有者缺位导致的管理不力，以及单一产权的制度安排，缺乏有效的内部监督，很难建立起分层治理和分权决策制度。所有者与经营者的目标不一致，传媒经营者的权利相对较大，容易出现“内部人控制”问题。传媒的内部人控制现象不仅来源于产权约束的弱化，还来源于传媒本身的行政性授权方式和行政性权力运作方式所形成的政事不分、政企不分。这种控制是“行政干预下的内部人控制”，正因为政府对传媒干预过多，传媒才会向政府隐瞒或虚报信息，而政府与传媒之间的代理链过长及政府的非现场决策，使这种隐瞒和控制成为可能。现实中，传媒内部人控制往往表现为过度的在职消费、过度提高小团体的福利待遇、只注重眼前利益忽视传媒的长远发展等等。
4.激励机制缺乏
由于传媒领导人被界定为国家干部，对他们的遴选、考核、级别、待遇与政府公务员采用同样的办法。在这样的考核体系下，也就不可能指望他们具有创新精神、承担经营风险。因为现行的体制也不会给予他们足够的激励。（注：曾庆宾：《论中国出版企业的法人治理结构创新》，《编辑之友》，2004年第2期。）传媒领导人大多陷入官本位情结而不能自拔，其工作的底线是只要宣传不出错、工资能发出就行。在经济人的假设前提下，他们往往以牺牲传媒长期发展为代价，通过追逐短、平、快的手段以获得仕途上的高升。这种缺乏激励机制的后果难以形成优胜劣汰的机制。
5.“一体两制”的不足
按照目前文化体制改革的思路，公益性传媒的采编部分仍为事业，经营部分剥离为企业。问题是事业和企业有着本质不同的产权制度、治理方式，很难做到组织决策的集中统一。传媒的采编和经营本是两个不可分割的“轮子”，把一个完整的产业链分成两部分，造成人为的分隔，传媒更难做大做强。从市场营销的角度看，在消费者至上的时代，往往由流通企业决定生产企业生产什么产品，即使剥离了经营性资产，投资商可以通过经营关联，对采编人员的报酬加以控制，从而影响采编人员，达到有效运作传媒乃至控制传媒，带来较好的投资回报的目的。此外，从证券市场的角度看，上市公司作为独立法人，应具有独立完整的资产和业务，保持相对较高的经营独立性，其主营收入不能主要来源于与关联单位的关联交易。从国内目前已上市的媒体类企业看，主要是整合了媒体的广告、印刷、发行等经营性业务，这类公司的收入基本依赖于与关联媒体单位的关联交易，其关联交易额往往达到90％（有关规定不得超过30％）。在媒体采编业务、资产、人员无法进入上市公司的情况下，证券监管部门有理由认为，此类上市公司无法较好地把握公司经营，有效地控制公司风险，业务缺乏必要的独立性，从而影响其在证券市场的发展。（注：詹朝军：《进一步深化体制改革，借助资本市场促进媒体发展》，《媒介研究》，2004年1期。）
三、中国传媒治理结构创新的制度分析——“双重逻辑下的主体加辅助”治理模式
长期以来，中国媒体是被动接受政府指令的行政附属物，即党和政府的喉舌，处于党和政府从宏观到微观的严密控制下，政府对传媒实行严格的控制，不是因为“市场失效”，而是源自意识形态的需要，“带有军事共产主义色彩的一元多层的刚性控制，是我国现行新闻体制的基本特征”（注：喻国明：《中国新闻业透视》，河南人民出版社，1993年版，第98页。）。
鉴于传媒的性质定位，中国传媒治理结构也就成为政府单边主导的行政性治理，具有典型的行政层级制，追求政治利益最大化，而非国有资产增值保值。传媒治理结构的权力关系是“命令—服从式”的单向关系，遵循的是“政治控制至上”的逻辑，简称“政治”逻辑，在这种逻辑下，政府处于绝对的先动优势地位，作为治理主体行使所有者的职能，政府委派官员管理传媒并掌握传媒的所有控制权。传媒多年的改革只是单纯地改进政府对传媒的控制和激励，而不是试图建立一个符合现实约束条件的科学的治理结构。虽然改革让传媒享有较大的利润支配权，但这只是国家为调动传媒积极性作出的一种被动姿态和无奈选择，传媒享有的剩余控制权既不是各方利益主体谈判的结果，更未在法律上得到确认，只是一种行政性契约。
对此，本文提出了“双重逻辑下的主体加辅助”的传媒治理模式，传媒治理结构的创新应该在“政治”逻辑和“资本”逻辑的双重主导下进行，即党委政府除了作为政治代表追求政治利益的最大化外，还要沿着产权明晰化的道路，作为资本所有者的代表，以国有股东的身份来追求股东利益的最大化，从以往的行政型治理方式过渡到契约型治理方式。传媒治理结构的主体系统由董事会、监事会、经理会（含总经理和总编辑）组成，辅助系统由党委会、编委会组成，构成“3＋2”组织结构模式，在党委政府与传媒之间合理配置剩余占有权和剩余控制权，既有效地调动了传媒积极性，完成意识形态的宣传任务，又能使国有资产保值增值。
“3＋2”模式是把传媒视为一个市场性契约组织，构建的是一个政府和传媒能够双向沟通的符合市场经济要求的契约型治理制度，从而达到外部治理和内部治理的有效统一。“3＋2”模式在实践层面上有厚实的制度基础，符合治理的发展趋势，同时也遵循了传媒改革的路径依赖规律。“3＋2”模式可以在经营型传媒完全推开，并逐步过渡到公益型传媒，从而发挥对政府管制部分替代的作用。
1.传媒外部治理的创新
外部治理包括市场机制对传媒的治理和行政机制对传媒的治理。传媒市场含广告市场、发行市场、资本市场和劳动市场等，它们为传媒提供市场交易和传媒绩效的信息，评价传媒行为和经营者行为的好坏，并通过自发的优胜劣汰机制激励和约束传媒及其经营者。在市场机制上，通过培育传媒职业经理人市场，健全人力资本的评价测量体系，由市场选拔经理人并决定他们的报酬；通过发达完善的产品市场和要素市场，把资源配置到效益好的环节，以保障传媒竞争的公平有序，从而将传媒调节到最佳的市场均衡状态。
在行政治理上，要求政府创造一个公平的竞争环境，不再干预传媒的经营活动。政府应通过法律、行政、经济手段影响传媒治理运行方式和营运绩效，规范传媒行为；消除地区封锁和市场壁垒，培植一个进退无障碍的市场体系；实行国有资产的授权经营，培育一个有自主决策能力的市场主体；健全资本市场，塑造产权主体顺利交易的契约平台；并且扶持传媒行业中介组织等，这些都是建立规范的法人治理结构所需要的外部环境。
2.传媒内部治理的创新
双重逻辑下的“3＋2”治理模式在内部治理上应明晰传媒的产权关系，使传媒的所有权与经营权分离，使所有者与管理者分离，这是现代企业制度的精髓。按照事业单位的管理条例，事业单位可以使用但无权自主经营国有资产，只有企业才能授权经营资产，对国有资本增值保值负责。集团改制后，董事会、监事会、经理会作为传媒的主体治理系统，党委会和编委会作为传媒的辅助治理系统。党委会与董事会职能分开，党政分开，两套班子两块牌子。传媒作为国有独资公司董事长由政府任命，政府董事在董事会中占较大比重，党委会由上级党委任命（可由董事长兼任党委书记），行使舆论导向权、重要人事权，宏观上监督董事会，不参与经营决策。编委会是党委会领导下的专门委员会，对传媒集团的宣传负责。监事会是国资委下派传媒的机构，对国有资产的保值增值和经营管理进行监督。经理会中总编辑人选由党委会和董事会决定，总经理人选由董事会决定，都应在三个以上候选人竞争的基础上产生。五会之间的权、责、利明确，各司其职，实行决策层、管理层、监督层相互制约的领导体制。
经营型传媒可在“3＋2”模式下实行母子公司制，主报（广电集团为新闻频道频率，下同）、子报子刊（广电集团为新闻频道外的其他频道频率，下同）、经营部门均成立相应的子公司。公益型传媒的主报（可含部分子报子刊）实行事业编制，经营部门（可含部分子报子刊）实行企业编制成立相应的子公司。
无论是经营型传媒还是公益型传媒，子报子刊的编委会均服从集团编委会的领导，主报的宣传由集团编委会直接负责。集团内子公司均取消行政级别，与集团通过产权纽带联接，各子公司是独立的法人实体，除围绕集团的报刊和资产进行经营外，还可以对外拓展经营业务，扩大集团的经营空间。母子公司制可以通过逐级控股，弱化政府对传媒的行政干预，控股管理与行政管理不同，控股公司不是委派行政官员对下属企业进行直接管理，而是通过选任若干名公司董事，对所控股的公司进行间接管理，董事在公司中的作用还需通过公司董事会来实现。（注：高明华：《公司治理：理论演进与实证分析：兼论中国公司治理改革》，经济科学出版社，2001年9月第1版，第168页。）
在内部治理机制上，要设计符合传媒特点的权力分配机制、激励约束机制，合理分配传媒的剩余索取权、剩余控制权、决策权、收益权和监督权，良好的内部治理机制能够使委托人尽可能地少管或不管，而代理人能充分确保委托人目标的实现。
四、“3＋2”治理模式的经验验证——以牡丹江传媒集团为例
牡丹江，东北边陲的美丽边城，在这样一个人口不多、经济不算发达的地级市，却诞生了一家令业界刮目相看的传媒集团——牡丹江新闻传媒集团有限公司（以下简称牡丹江集团）。这家集团连创全国三个第一：第一家实行政企、政事分开（广播电视局与原广电集团分离，各司其职），第一家地市级传媒企业集团（具有独立法人地位、注册资本1亿元的国有独资公司）、第一家实现了跨媒体重组（下辖四报一刊、五个电视频道、三个广播频率、一家音像出版社和一个网站）。牡丹江集团的改革较好地验证了“3＋2”模式的可行性。
1.明晰产权——谁控制传媒
按照《公司法》的规定：“国务院确定的生产特殊产品的公司或者属于特定行业的公司，应当采取国有独资公司形式。”因而，牡丹江集团采取的是国有独资公司形式，由中共牡丹江市委主管，作为市直属企业实行自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。牡丹江市国资委授权其经营全部国有资产，独立享有民事权利和承担民事责任。
国有资产授权经营使传媒集团拥有国家投资形成的全部法人财产权，集团以其全部法人财产，依法自主经营，对出资者承担资产保值增值的职责，对党委政府承担舆论宣论的功能。传媒集团是一种多法人的联合体，其各成员企业都具有独立的企业法人地位。整个传媒集团的统一行动，是以资产为纽带，靠集团公司对成员企业的控股、参股和长期优越性契约来保证。传媒集团公司作为党委政府和企业之间的隔离带，一方面可以把相关媒体纳入统一的管理下，确保各个媒体的舆论导向；另一方面，党委政府通过国有传媒公司行使所有者权利，明晰了传媒产权，避免了所有者缺位，从法律角度解决了传媒的产权归属，回答了“谁控制传媒”的问题。
2.构建法人治理结构——如何控制传媒
如果说产权制度决定了谁控制传媒，那么法人治理结构则明确了如何控制传媒。牡丹江集团的法人治理结构设计是由权力机构、决策机构、监督机构和执行机构四部分组成。权力机构由牡丹江市委市政府及其下属的市委宣传部、市广电局、市国资委等组成，对集团授权经营并进行宣传管理，集团董事长、党委书记及主要高层人员由市委管理。新闻宣传重要岗位负责人由市委宣传部和市广播电视局考核管理。集团党委会是市委派出机构，党委会和编委会接受宣传部的指导，国资委则下派监事组成集团监事会。牡丹江集团的决策机构为集团董事会，董事长是法人代表。监督机构则由党委会、监事会、职工代表大会组成，党委会对董事会全面监督、监事会进行资产监督、职工代表大会实行民主监督。执行机构为集团下属的各个子公司，包括新闻总社、广播电视台、报业公司、广播电视节目公司、广告公司、发行公司、技术设备公司等。
牡丹江集团的法人治理模式具有以下特征：一是权力机构、决策机构和执行机构分开，实行分层治理各负其责，权责分明；二是采取纵向授权的委托——代理机制，新闻宣传与资产经营采取两条线纵向对企业进行管理，新闻宣传由编委会负责，接受党委会和市委宣传部的指导，集团对下属企业占用的国有资产行使出资人权利，依法经营、管理和监督，并承担保值增值责任。三是通过监督机制和分层治理发挥有效的制衡作用，减少内部人控制以实现效率的最大化。
3.建立现代企业制度——如何管理传媒
现代企业制度是指现代公司法人制度，这种制度一是具有有效的产权结构，二是具有独立的法人资格，三是具有高效的组织管理制度。牡丹江集团建立的现代企业制度是实现“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的公司制。集团对下属企业的控股经营，改变了行政化的管理方式，把行政隶属关系变成以资本为纽带的产权关系。作为新闻媒体，牡丹江集团首先实现了政企分开，2003年6月，牡丹江市广播电视局与广播电视集团公司分离。集团领导班子也全部放弃公务员身份，选择了企业性质。其次，集团将新闻的双重属性体现在现代企业制度的构建上，除了以资产为纽带形成了经营机制外，编委会系统则形成了有效的宣传管理机制。牡丹江集团实行的这种分散的扁平化组织结构，既保证对各个层次的有效监督，又保证各个部门的相对独立，责、权、利有效统一。
从上述分析我们可以看出，牡丹江集团治理模式创新完全做到了“四个不变”，即喉舌性质不变、党管媒体不变、党管干部不变、正确的舆论导向不变。这种创新始终强调国有产权的主导地位，强调国家行政指导的必要性，是在行政力量的控制下进行的传媒产业化和集约化，是遵循“成本最小化”的原则，按旧体制中各个制度层面危机的高低，逐步递进的诱致性制度变迁。
“通过明确产权来维护资产的安全和完整；通过理顺企业财产国家所有、分级管理和企业经营的相互关系，来明确企业的权利、责任；通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人和市场竞争的主体。”（注：2004年11月16日作者对中共牡丹江市市委常委、宣传部部长唐家玮的访谈。）这种方针使牡丹江集团的发展得到党委政府强有力的政治保护和稳定的经济收入。打破传统两分法的思维禁锢，从经济学的角度我们可以把牡丹江集团治理模式归纳总结为：在“政治”逻辑和“资本”逻辑的双重主导下、在法律框架内，政治力量与市场力量协同管理，党委领导与法人治理结构相结合，多元主体既相互制衡又注重协调和持续互动的理想的治理模式，体现了传媒治理结构“3＋2”模式的治理思路，对中国传媒治理结构创新极具指导意义。
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