下岗失业人员再就业税收优惠政策存在问题及建议，本文主要内容关键词为：存在问题论文,下岗失业论文,税收优惠政策论文,人员再就业论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪90年代以来，我国经济进入了大规模产业结构调整期，与此伴生的是高失业难题。国务院、财政部和国家税务总局针对就业和再就业工作中的薄弱环节，陆续出台了鼓励和扶持下岗失业人员自谋职业和自主创业、鼓励企业积极吸收下岗失业人员、鼓励国有大中型企业主辅分离安置富余人员以及提高营业税、增值税起征点等一系列税收优惠政策。这些政策措施的实施在确保了党中央、国务院就业宏观调控目标的实现，促进再就业，加快经济发展等方面取得了一定的效果。但由于政策及征管方面存在的问题，使得目前的执行情况与政策目标之间仍存在较大差距，影响了再就业目标的进一步落实。
一、现行再就业税收优惠政策存在的问题
自2002年《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发[2002]12号）以来，财政部、国家税务总局及劳动社会保障部针对不同情形先后以“通知”、“具体规定”，“实施办法”、“实施意见”、“补充通知”、“若干问题意见”等形式下发了一系列有关再就业税收优惠政策的文件，这些文件优惠内容繁杂，政策体系及政策目标之间存在相互矛盾的情况，在执行中存在不少漏洞：
（一）减免税种有限
现行再就业税收优惠政策所涉及的税种主要是企业所得税、个人所得税、营业税及城建税，不包括增值税，免税范围窄。而现实中，下岗失业人员个人经营时大都选择从事商业零售、加工、修理、修配以及饮食等行业，这些行业投资小，见效快且风险较小，较适合下岗失业人员自主创业。但上述行业除饮食外均属增值税征收范围，而现行政策对从事这些行业的增值税纳税人并没有给予照顾，打击了下岗失业人员自主创业的积极性。从另一角度看，再就业优惠政策所涉及的税种主要是税收收入归地方的税种，这就进一步加剧了经济不发达地区的财政负担，在一定程度上抑制了地方执行再就业政策的积极性。再就业工作是一个全国性、全局性的问题，中央政府应在解决再就业问题中发挥主导作用，现行减免税政策将主要压力集中在地方，不利于再就业宏观目标的实现。
（二）优惠政策的主体太窄
①当前享受再就业税收优惠政策的企业只包括纯零售商商企业、部分服务型企业、国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制分流安置本企业富余人员兴办的经济实体，以及劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，而对能大量吸收下岗人员的其他加工工业等劳动密集型产业没有相应的规定，也削弱了再就业税收政策对再就业工作的引导和促进作用。
②现行“再就业”税收优惠政策主要针对国有企业的下岗职工及失业人员、国有企业关闭破产需要安置的人员和享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员等“四类人”的再就业，无业人员和待业人员均不在此列，“就业”和“再就业”就差一个字，有人能享受优惠政策，有人却不能享受优惠政策，有悖税收公平原则。因为从根本上说，他们同属弱势群体，就业是他们所面临的共同问题，而就国家来说，来自“就业”的压力和“下岗人员再就业”的压力是一样的，在扶持弱势群体的问题上，适当的政策倾斜是必要的，但不应对“弱势”的纳税群体再人为造成新的不平等待遇，这样不仅达不到政策的制定目的，也不利于营造公平的税收环境。
（三）享受优惠政策的主体之间适用政策不一，出现新的税负不公
一是新办企业与现有企业之间税负不公。现有企业当年安置下岗失业人员既使达到规定比例，也只能免征30％的企业所得税，减免税幅度大大低于新办企业，同时也低于劳动服务企业当年安置待业青年达到规定比例免征50％企业所得税的幅度。这些规定的立法本意基本是一致的，着眼点均在于促进就业，但在税制设计上却人为地造成新老不公，不利于优惠政策的有效落实。二是个体工商户与个人独资企业、合伙企业之间税负不公。现行政策的免税主体主要分为企业与个体工商户两大类。相对而言，企业享受再就业税收优惠“门槛”较高，而作为个体工商户就“简单”得多。个体工商户只要业主本人持有《再就业优惠证》，即可以免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。个人独资企业、合伙企业在正常的税收管理中基本上是比照个体工商户进行的，对其取得的利润按个人所得税征收，不征企业所得税。但按现行再就业优惠政策，个人独资企业、合伙企业是按照企业的政策执行，免税的范围只包括营业税及城建税，不能免缴个人所得税，因此，有不少个人独资企业、合伙企业为了享受政策，通过变更为个体工商户的办法达到减免税的目的。财政部国家税务总局《关于加强下岗失业人员再就业有关营业税优惠政策的通知》（财税[2004]228号，以下简称财税[2004]228号）下发后，明确了雇工8人以上不再按个体工商业户享受营业税减免，但这一标准不涉及个人所得税，通过变更为个体工商业户钻政策空子的情况仍大量存在。
（四）税收减免形式繁杂
目前对安置再就业人员的各类企业有的采取按安置比例来确定减免所得税，有的按安置下岗失业人员数量定额扣减，这些措施的立法目的是一致的，但却采用不同的减免方法，增加了操作的难度。同时，这些措施均属于直接措施，且优惠的期限较短，不利于根据国家的产业政策引导企业，削弱了税收杠杆对产业结构的调节作用。
二、实施下岗失业人员再就业税收优惠政策在征管方面存在的问题
（一）新老企业界定标准难以把握
由于新办企业与老企业享受优惠政策的差异明显，一部分纳税人钻政策空子，把原有企业注销，重新改名，以新办企业的身份向税务机关申请减免税。在税收优惠政策中虽然明文规定新办企业不能享受税收优惠政策，但在实际操作中很难有效地监控，税务机关难以对每一户都实地核实，尤其对一些规模较小的企业，即使实地调查，也很难确认是否是新办企业。
（二）真证假用的问题突出
一些本不符合减免税条件的经营者通过向持有《再就业优惠证》的下岗失业人员买证、租证、借证，弄虚作假骗取减免税；在调查中还发现一些个体经营者为了达到减免税款的目的，采取一证多用、重复使用等方式从事生产经营活动。
（三）异地持证真伪难以核实
由于各地未建立充分信息共享制度，对于持证异地经营的，税务机关难以分辨其证件真伪。为了堵塞漏洞，一些地区对持外省再就业证的纳税人申请享受再就业优惠政策的，不予受理审批。但这又造成税收征管人员与纳税人之间的争议，如何从征管上解决这一难题直接关系到能否全面落实再就业优惠政策。
（四）雇工人数标准问题难以操作
财税[2004]228号文下发后，明确了雇工8人以上不再按个体工商业户享受营业税减免，但在执行中又出现了如何定义雇工的问题。由于大多数的个体经营者与雇用人员并未签订正式的劳动合同，在审核时对雇工人数标准难以掌握，税务机关只能借助于经营规模、发票用量等信息来判断，这又成了税务机关与纳税人的争议焦点之一。
（五）发票难以控管
发票问题集中体现在对享受优惠的个体工商户的监管上，由于个体工商户大多不建账，一些不法分子利用信息不对称的漏洞，多领发票替人代开，有的甚至将发票转卖，以此获利，这些行为严重地干扰了正常的发票管理秩序。
由于政策及征管方面的原因，导致税务机关在执行中耗费大量的征管资源，但效果不明显。一方面，大量下岗失业人员由于资金能力弱，缺乏劳动技能，无法实现自主创业与再就业，无法享受国家给予的优惠政策；另一方面，一些财力资本较为雄厚的个体经营者，利用各种政策及征管漏洞，弄虚作假，大肆偷逃税款，造成国家税款大量流失，引发新的不公和社会问题。
三、今后的政策取向
（一）从短期效应看，调整和完善现行税收政策，直接鼓励增加就业岗位应是首要任务
主要从以下几方面进行调整：
1.统一税收优惠的条件和幅度。再就业优惠政策的目的在于鼓励下岗失业人员再就业，没有理由也无必要制定区别对待的政策。因此建议对企业不论新老，在安置下岗失业人员方面给予相同的待遇，充分扩大再就业的渠道。安置下岗失业人员不足30％的，按一定比例给予税收优惠，使政策易于理解，易于执行；达到或超过30％的，给予全额（包括营业税、城建税、教育费附加和企业所得税）免征优惠。
2.调整对个体工商户税收优惠的实施办法。对个体工商户的减免，应立足于扶持弱势群体和促进就业的政策意图，按个体工商户的营业规模和安置下岗失业人员的人数来确定享受优惠政策的方式和幅度。具体思路为：调整财税[2004]228文按雇工人数界定是否享受个体工商户营业税优惠政策的办法，改为按经营规模或发票用量来界定，对标准以下的仍按个体工商户的优惠政策执行，对标准以上的按给予企业的优惠政策执行。这样规定一是可以考虑到安置下岗失业的人员数，二是可结合个体工商户的经营实力和承受力正确确定享受减免的方式。以经营规模或发票用量做为界定标准可以杜绝一些具有相当经营规模的企业通过更改营业执照的办法来骗取减免税，也可以更好地贯彻扶持小规模个体经营者的政策意图。经营规模或发票用量的标准可下放给各省，由各省结合经济发展状况制定符合本地实际的优惠标准。
3.扩大优惠的税种范围。现行再就业税收减免的税种，不包括增值税；对个人独资、合伙企业个人所得税也不予优惠；对从事商业、加工、修理业个体经营的下岗失业人员的税收优惠也大打折扣，难以充分发挥税收鼓励、扶持下岗失业人员再就业的作用。对此，具体的改进思路为：（1）对个体工商业户的减免税种扩大至增值税。原政策对减免增值税的顾虑，可能在于增值税在下一个环节要抵扣，具有“链条”的特点。但实际中，大量的个体工商户可能无需并不具有开具增值税专用发票的条件，对这部分如能给予减免，并不影响增值税“链条”的完整。而对于一些具备开具增值税专用发票条件的个体工商户，按上述第二点的建议，可界定为按企业的标准执行，不影响增值税“链条”的完整。（2）对个人独资、合伙企业的个人所得税比照个体工商户给予减免。个人独资、合伙企业与个体工商户的个人所得税，都是按“生产经营所得”征税，在优惠政策上给予歧视，不但从理论上难以解释，实际上也是引发其转换身份进行避税的诱因。因此，在政策的制定上应给予其与个体工商户相同的待遇，同时，执行相同的界定标准，即达到一定条件的，不再按个体工商户的优惠政策执行。这样可消除企业特别是个人独资、合伙企业及私营企业转换身份、设法避税的漏洞，有利于基层税务机关对下岗再就业税收优惠政策的贯彻执行。
4.加大征管方面力度，堵塞漏洞，切实把好政策关。再就业税收优惠政策在执行过程中偷骗税现象严重，各级税务机关要进一步强化征管，采取多种措施促进政策的有效施行：（1）建立信息共享平台，即由劳动部门和税务部门搭建共同的电子信息平台，建立下岗失业人员领取再就业优惠证数据档案库，劳动部门对下岗失业人员领证、再就业、再就业转移等动态情况进行记录和跟踪。税务部门结合劳动部门提供的人员信息，对享受税收优惠政策的企业和再就业人员实施动态管理和跟踪服务，准确、及时做好减免税服务工作；（2）加强地区之间的信息交换工作。劳动力顺畅流动是实现再就业的重要条件，为了促进优惠政策能全面落实，应进一步加强地区之间的信息交换工作，保证劳动力在跨区域流动下仍能按国家政策享受优惠；（3）利用社会监督机制强化管理，定期公告享受减免税资格的下岗失业人员情况，公布监督举报电话，充分发挥社会的监督作用；（4）通过加大税务机关协查的力度，对弄虚作假，骗取减免税的行为进行严肃查处，避免形成征管“黑洞”；（5）严格减免税的审批程序，明确职责，加强监督考核，确保政策及时充分落实。
（二）从中长期效果看，要切实解决我国经济发展过程中的就业问题，最根本的任务还是要最大限度地增强新增就业岗位能力
通过税收促进经济增长，由经济增长带动就业，应是我国就业税收政策改革和完善的根本点。因此，根据税收中性及效率原则，结合我国中长期的税改规划，政策优惠的方向应向行业倾斜，优惠的方式应由直接优惠向间接优惠转变，专门针对特定群体的优惠政策应逐步取消。在税制设计上主要侧重考虑以下几方面：
1.加大税基式的减免，在税收上为弱势群体创造公平的起点。要根据经济发展情况，逐步调高起征点，同时要做好相关税种的协调。现有政策的减免是针对特有人群，旨在实现再就业。从当前的就业渠道分析，下岗失业人员再就业的途径，一是重新应聘。由于大多数下岗失业人员存在年龄较大，缺乏专业性强的劳动技能，因此通过应聘实现再就业的数量较少。二是自主创业，个体经营。根据海南省统计的再就业减免情况，个体工商户占减免税总户数1 806户的99％，年人均减免营业税税额为1 235元，按此倒算营业额，年人均不足25000元。数据的背后一方面反映出了大量的下岗再就业人员从事个体经营实力较弱，经营规模偏小的特点；另一方面可看出营业税起征点的标准仍有进一步调整的空间。2002年财税[2002]208号文下发后，一些地方受财力限制，在提高起征点的设计上采用了较低限，这实际上限制了就业政策的执行效果。与其耗费大量的征管资源来执行再就业优惠政策，不如在税基上设置合理的起征点，这样可以充分发挥再就业优惠政策的实施效果，更重要的是创造一个公平的税收环境，有利于培植税源，促进经济增长，从而为长远解决就业和再就业问题提供一个有效的途径。
2.促进中小企业发展，形成新增就业能力。中小企业对劳动力的需求具有灵活、多样及容量大的特点，在社会就业中发挥着“蓄水池”的作用，世界上大多数国家均将鼓励中小企业的发展作为实现社会充分就业的重要手段，纷纷制定和实施相应的税收优惠政策。在我国，占企业总数99％的中小企业在促进经济增长、解决社会就业、维护社会稳定方面发挥的重要作用也是显而易见的，只有中小企业的不断发展和壮大以及其良性发展，才能提供稳定的就业岗位和源源不断地新增更多的就业岗位。因而，要改变现行促进中小企业发展的有关政策还停留在《中小企业促进法》层面上的做法，在税制结构调整中要充分体现促进中小企业发展，创造公平竞争环境的政策意图。如按照国家产业结构调整的要求，制定行业优惠政策，对于符合国家产业发展战略的，要适当延长优惠期限，以减少企业的短期行为；改革和完善所得税制，采取加速折旧、增加费用扣除、再投资退税等间接优惠措施，促进中小企业技术进步，以未来的就业创造效应抵消短期的就业挤出效应。
3.开征社会保障税，逐步建立起促进人员流动和增强就业的服务体系。当前我国尚未形成全国统一的劳动力市场，劳动力流动不畅严重影响了就业与再就业目标的实现，而社会保障体系的不健全是制约劳动力流动的因素之一。建立健全社会保障体系需要一定的财力支持。世界各国大多以社会保障税为主、政府的预算拨款、社会保障基金的投资收益以及各种形式的捐赠等为辅作为社会保障收入的来源。目前，我国社会保障费的征收存在强制性不够，欠费较多；覆盖面过窄；地区和部门差异明显；管理部门众多，管理成本较高等缺陷，因此加快社会保障“费改税”步伐，为社会保障体系的完善提供稳定的财力保障，应是当务之急。这不仅是解决老年化社会养老问题的需要，还可为因产业调整而下岗失业的人员、城镇待业人员、农村剩余劳动力转移提供生存保障，解决劳动力的流动所涉及的养老、医疗、教育等问题，消除人员流动壁垒；另一方面，开征社会保障税，还可为建立就业培训基地提供必要的物质基础，通过各种形式的就业与再就业培训，帮助弱势群体提高和增强各种专业技能，培养满足社会需要的劳动者，以实现充分就业的目标。
就业与再就业问题是我国现在与将来面临的一个全局性的严峻问题，它产生于我国经济结构调整的大背景之下，最终还需要在经济发展中缓解和消化。经济决定税收，税收反作用于经济，因此，税收政策的制定应以促进经济发展为出发点和落脚点，通过税收在市场经济中的调节作用来促进经济发展，以期从长远和现实的角度实现增加就业容量、提高就业弹性，最终解决我国的就业和再就业问题。
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