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原生文献专栏(第62期)
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世界贸易组织(WTO)的目标是建立一个完整的、更有活力的和持久的多边贸易体制，透 明度是WTO的主要目标之一。因此，几乎所有的WTO法律文件都规定和贯彻了政府透明度 的原则，归纳起来看，这些规定主要反映了如下几个方面的要求：第一，要求政府有关 贸易方面的法律制度贯彻透明度与公开性原则。第二，要求政府尽量公布与贸易有关的 政府信息。第三，设立贸易政策审查机制，保持和推进政府的透明度和公开性。我国已 于2001年11月加入WTO，透明度原则要求政府机关清除各种可能影响自由获得政府信息 的障碍，尽可能向社会公开各种可以公开的信息，从不透明、半透明政府向透明政府转 变。另外，由于人类已经从工业社会进入信息社会，对信息资源与政府信息公开的关注 就成为顺理成章的事情。
1 公民的知情权是政府信息公开的法理基础
知情权(right to know)这个概念最早出现于19世纪70年代的英国，二战后，“知情权 ”一词被各国广泛援用并很快成为一个具有国际性的权利概念。所谓“知情权”，就是 公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上发生的与普通公民密切相关的重 大事件，有了解和知悉的权利。1948年《世界人权宣言》第19条规定：“人人有权享有 主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和 不论国界，寻求、接受和传递消息和思想的自由。”1966年《公民权利和政治权利国际 公约》第19条第1款规定：“人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和 传递消息和思想的自由”，将《世界人权宣言》的这一宗旨与规定进一步具体化。
各国公认，政府是巨大的信息源之一。据测算，政府部门掌握着全社会信息资源的80% 以上，如果政府不承担起信息公开责任，一般公民是无法真正享有与充分利用本由全体 公民创造并提供、并属于全民与全社会所有的信息资源。只有实行政府信息公开，才能 使公民的知情权得以实现。“知情权”概念正在为我国的政界和普通公民所接受和使用 ，知情权的内容不仅仅局限于国家的法律、法规以及执政党的大政方针，还应当包括政 府掌握的一切关系到公民权利和利益、公民个人想了解或者应当让公民个人了解的其他 信息。一句话，除了受保密法规定不能公开的信息以外，其他任何政府掌握的信息只要 公民想了解，那么，政府就有义务提供。公民对政府信息具有知情权，信息公开是政府 应尽的义务。
知情权是公民保护自身利益的重要手段，普通公民只有及时了解社会上即将发生或者 已经发生的事情，才能对自己的生活做出相应的安排，以便趋利避害，有效保护自己的 利益。在现代社会，知情权是公民从事政治、经济、文化和个人生活的一个必要条件， 是公民享有权利和履行义务的前提。1982年，我国《宪法》第2条明确规定：“中华人 民共和国的一切权利属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家 事务。”人民主权原则既是公民行使信息权的一项宪法原则，也是政府部门负有公开公 共信息义务的宪法基础。2004年3月14日，十届人大二次会议通过的《宪法》修正案第3 3条明确规定：“国家尊重和保障人权”。知情权不仅是现代社会每一位公民应有的基 本人权，更是政府了解民情、做出正确决策的依据。
2 国内政府信息公开立法现状
我国的政府信息公开立法起步较晚，但进步迅速，主要就是地方的政府信息公开立法 ，特别是2004年，我国地方政府颁布并生效的有关政府信息公开的(暂行)规定就有十几 部。2002年11月6日，广州公布了国内第一个《政府信息公开规定》，并于2003年1月1 日开始实施。2004年1月20日颁布，2004年5月1日生效的《上海市政府信息公开规定》 ，首次规定了“新闻发言人”制度。2004年6月11日，在15个省级政府中，有北京、上 海、吉林、黑龙江、浙江、广西、重庆、四川、云南等9个省、区、市政府已经推出新 闻发言人，还有6个省级政府已经颁布建立新闻发言人制度的规定。此外，还有13个省 会城市和计划单列市政府也建立了新闻发言人制度。2004年5月31日，据国务院法制办 透露，我国《政府信息公开条例》草案已完成。经笔者统计，至2004年12月31日，国内 已经颁布并生效的政府信息公开立法具体如下：
地区
法规名称 生效时间
1. 广东 广州市政府信息公开规定 2003年1月1日
2. 广东 汕头市政务信息公开规定 2003年6月1日
3. 北京 宣武区公开政务信息暂行规定 2003年9月1日
4. 广东 深圳市政府信息网上公开办法 2004年4月1日
5. 上海 上海市政府信息公开规定 2004年5月1日
6. 四川 成都市政府信息公开规定 2004年5月1日
7. 北京 西城区政务信息网上公开暂行规定 2004年6月18日
8. 湖北 湖北省政府信息公开规定 2004年7月1日
9. 湖北 武汉市政府信息公开暂行规定 2004年7月1日
10. 重庆 重庆市政务信息公开暂行办法 2004年7月1日
11. 山西 大同市政务信息公开条例 2004年8月1日
12. 吉林 吉林省政务信息公开管理办法 2004年9月5日
13. 浙江 杭州市政府信息公开管理办法 2004年10月1日
14. 山东 济南市政务信息公开暂行办法 2004年10月1日
15. 安徽 安庆市政府信息公开规定 2004年10月1日
16. 吉林 长春市政府信息公开规定(暂行)
2004年10月30日
17. 浙江 宁波市政府信息公开规定 2004年11月1日
从以上政府信息公开立法的地区看，在内地31个省、直辖市和自治区中，已有11个地 区的17个地方政府制定了政府信息公开规定或办法，占全国地区总数的35.5%。特别突 出的是广东地区，不仅立法早而且多，这也是广东地区经济发达的充分反映。整体来说 ，地方政府信息公开立法内容呈现出以下特点：
2.1 总则
(1)政府信息公开立法的宗旨。立法的宗旨是立法的基础，就是依据什么立法和立法的 目的是什么。保证公民的知情权和建立透明政府，是政府信息公开立法的应有之意。从 现行各地区政府信息公开的立法看，基本第一条都规定了这方面的内容。(2)政府信息 的定义。政府信息的含义界定是政府信息公开的前提，只有对政府信息的含义有明确的 规定，才能清楚地知道政府信息公开的范围和内容。各地区的政府信息公开立法虽然规 定的政府信息的含义大同小异，但基本都指出政府信息是指各级人民政府及其职能部门 以及依法行使行政职权的组织在其管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息 。(3)政府信息公开的原则。政府信息公开的原则在整个政府信息公开规定的内容中起 到提纲携领的作用。“政府信息以公开为原则，不公开为例外”是国际上政府信息公开 立法的通则，这个原则以及合法、及时、便民等原则在各地区的政府信息公开立法中基 本都有明确的规定。
2.2 政府信息公开的内容或范围
什么信息可以公开，什么信息不能公开，是制定政府信息公开法律的核心。各地区的 政府信息公开规定或办法基本都规定了以下信息可以公开：(1)管理规范和发展计划方 面。如政府规章、规范性文件，经济社会发展战略、发展计划等等；(2)与公众密切相 关的重大事项方面。如影响公众安全的疫情、灾情等重大突发事件的预报、发生以及处 理情况，以及扶贫、优抚、教育、社会保障、劳动就业等方面的标准、条件及实施情况 等等；(3)政府采购方面的内容。如政府集中采购项目的目录和采购结果，政府投资建 设项目的招标、建设和使用情况等等；(4)政府机构和人事方面。主要是政府机构的设 置及其职能，领导成员的履历、工作分工和调整变化情况以及公务员录用程序及录用结 果等；(5)法律、法规、规章规定应当公开的其他政府信息。这是具有鲜明中国特色立 法条款，也就是通常所说的兜底条款。不能公开的信息主要包括：(1)个人隐私；(2)商 业秘密；(3)国家秘密；(4)正在讨论、研究尚未做出决定的政府信息；(5)法律、法规 规定免予公开的其他情形。
2.3 政府信息公开的方式和程序
政府信息如何公开，随着信息技术和通讯技术的发展，网络传播信息的作用越来越突 出。1999年是“中国政府上网年”，2004则被称为“电子政务年”。据笔者统计，国内 中央政府部门和各个地方政府部门(特别是省级政府部门)都建立了自己的网站。根据国 内各地方政府信息公开的规定，政府信息公开的方式主要有：(1)报纸杂志；(2)广播电 视；(3)政府网站；(4)新闻发布会；(5)其他便于公众知晓的形式。公民怎样才能获取 政府信息，政府信息程序为公民获取政府信息提供了程序上的保障。获取政府信息的程 序主要如下：(1)规定应该公开的政府信息，政府机关应当在制作、获得或者拥有该政 府信息之日起在法定期限内予以公开；(2)申请。依申请公开的政府信息，可以采用信 函、电报、传真、电子邮件等方式或口头向有关政府机关提出；(3)答复。政府机关应 当在接到申请书时向公开权利人即时送达受理回执，并在接到申请书之日起在法定期限 内决定是否公开，同时制作公开决定书送达公开权利人；(4)说明理由。公开权利人查 阅依申请公开的政府信息时，有权取得查阅证明或相关文件、资料的复印件；其中答复 不予提供或者不予更改的，应当说明理由。(5)收费。只能向公开权利人收取预先确定 标准的检索、复制等成本费用，不得收取其他费用。成本费用的收取标准，由物价部门 核准。对于经济特别困难的公开权利人，可以减免收费。
2.4 政府信息公开的监督和救济
没有监督，即使制度规定的再好也无济于事。为了使政府机关履行其必要的义务，各 地政府信息公开立法都规定了政府信息公开的监督机构和监督方式：(1)监督机构。县 级以上人民政府法制工作机构、监察部门依照各自的职责，负责对政府信息公开的实施 情况进行评议和监督检查；(2)监督方式。主要包括对公开义务人的政府信息公开情况 进行定期或不定期检查；在各公开义务人内部开展评议活动，听取其工作人员对政府信 息公开工作的意见；通过举办民主议政日活动等渠道，广泛倾听社会各界的意见；设立 政府信息公开投诉电话和信箱，及时查处违法或失当行为，并向投诉人通报处理情况。 没有救济，也就没有权利。为了使公民的知情权得到保障，政府信息公开规定了公民获 取政府信息的救济途径。“公开权利人不服公开、部分公开或不公开决定的，有权依法 申请复议、提起诉讼或请求赔偿。”
2.5 法律责任
权力意味着责任，如何使政府机关工作人员和政府工作机构履行其必要的职能和义务 ，政府信息公开立法应该对其不作为的责任有明确的规定。根据各地区的政府信息公开 立法，如果公开义务人实施政府信息公开，违反有关法律法规或本规定的，各级人民政 府政务公开主管机构有权责令其限期改正，逾期不改的，予以通报批评，并追究其主要 负责人的行政责任。情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
总之，国内各地区的政府信息公开立法对政府信息公开的原则、内容或范围、方式和 程序、监督和救济、法律责任都做了详细的规定。但不足的是，都只是规定了政府信息 如何向社会和个人公开，没有规定政府信息部门之间如何互连互通。
3 尽快制定统一的《政府信息公开法》，为政府信息公开提供制度保证
据统计，至2002年，世界上已经有近50个国家建立了政府信息公开制度。世界上最早 出现信息公开制度的是瑞典1766年制定的《出版自由法》。1966年，美国通过的《信息 自由法》规定“国会一律公开举行，允许包括外国人在内的所有人旁听，媒体可公开报 道辩论情况；人事安排全部公开”，1974年、1986年，该法进行了两次修订，要求联邦 行政机构向信息索求者提供不属该法特别规定的免予披露范围的文件和记录。如不提供 ，必须说明理由，公民可就此起诉至法院。1996年，韩国制定了《公共机关情报公开法 》，并于1998年1月1日实施。对信息公开的宗旨、机关、原则、范围、例外情况以及权 利救济等内容都作了详细的规定。1999年，英国公布《信息公开法草案》。2000年11月 ，该草案正式通过，规定任何人都有权得到政府信息。公民向政府索取某些信息时，政 府要回答有没有，如果有，必须提供。1999年5月，日本制定《情报公开法》，规定任 何人都可以成为情报公开的请求人。1999年10月，欧洲委员会组成专家小组，拟订信息 自由法草案建议稿。欧洲人权法院也积极地以判例方式确认公民的信息自由权。丹麦、 芬兰、爱尔兰、希腊已制定有关法律。比利时、法国、德国、意大利、荷兰、卢森堡等 国都在本国法律中确认公民获取公共信息的权利。
虽然国内地方政府的政府信息公开立法很活跃，但是其立法只能在其管辖范围内有效 。我国政府信息公开制度最大的不足是还没有一部全国统一的法律，也没有相应的归口 管理部门。目前我国各种形式的公开往往具有各自为政的特点，相互之间缺少统一性和 协调性，对于信息时代的信息公开问题缺少全盘规划和部署，各种改革仍停留在渐进性 改革的思路上。有关政府公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。例如《档案法 》所调整的档案涉及许多政府信息的档案管理与公开；《保守国家秘密法》所规定的国 家秘密涉及许多政府信息的定密、保密与解密。这就使得各地方和各部门在改革中缺少 相互协调和配合，并使某些改革措施迟迟难以出台。加入WTO后，我们一些地方和部门 的做法就有可能被认定为不符合透明度原则的要求。因此，应尽快制定一部统一的《政 府信息公开法》，使我们政府公开的法律制度与WTO的要求相互衔接。只有通过立法规 范，才能使政府信息公开成为政府的法定义务，而只有通过政府信息公开立法，才能使 公民的知情权得以真正实现。因此，随着政府工作法制化的进程加快，应该积极探索并 认真总结世界上各地区政府信息公开立法的经验，制定全国统一的《政府信息公开法》 ，建立有中国特色的政府信息公开制度，为建设有中国特色的社会主义市场经济服务。