日本国立大学结构改革的现状与趋势，本文主要内容关键词为：日本论文,国立大学论文,现状论文,趋势论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.313.8 文献识别码：A 文章编号：1003-7667(2002)10-0031-34
一、日本国立大学改革的背景
从国际大背景来分析，首先，从20世纪80年代中期开始，英、美、澳大利亚和新西兰等许多西方发达国家纷纷采取各种措施对国、公立高等院校进行改革。到90年代初期，这一改革趋势已波及到中国、韩国和台湾等亚洲国家和地区。减少公共支出、消减政府财政赤字、主要通过市场调节和竞争原理提高包括大学在内的公共行政机构办事效率等，成为许多国家和地区改革的共同课题。例如，80年代后期和90年代初，英国、澳大利亚和新西兰等国家实施的国家行政机构私有化、民营化或独立行政法人化等改革措施就是典型代表。[1]其次，进入90年代之后，经济全球化的加速以及知识经济时代的到来，促使以往仅限于部分国家、特定地区间的经济交往和竞争逐步扩大到全球范围，并由经济竞争延伸到文化教育、特别是高水平人才的竞争。面对这一趋势，日本政府近年反复强调，作为经济大国的日本，有义务通过继承、发展和创造学术和文化，培养具有国际竞争力的人才及拥有世界水平的科研实力。为了实现这一目标，21世纪国立大学的责任尤其重大。[2]
从日本国内来看，影响国立大学的改革因素大致包括三个方面：首先，在高等教育几乎接近“普及化”阶段的今天，国立大学接纳低收入者阶层就学，实现战后初期提出的高等教育民主化和大众化的目标已基本实现，因此，国立大学的存在意义受到质疑。特别是国立大学与私立大学在接受国家财政资助等方面存在的不平等问题，更是受到私立高校及产业界的关注。其次，自1992年开始，日本18岁年龄人口开始减少。根据文部省的调查，预计到2015年，日本18岁人口将从1992年最高时期的205万人减至2012年的约118万人，20年间将减少87万高等教育适龄人口。[3]高等教育适龄人口的持续减少无疑对日本整个高等教育的发展产生极大的影响。第三，日本对高等教育财政支出占GNP的比例，不仅低于实力雄厚的美国，而且低于英、法、德和加拿大等国家（见图1）。
因此，加大政府对高等教育的投资、特别是增加高等院校中科研经费拨款，提高日本大学在国际上的科研水平和学术竞争力，也是促使政府实施大学改革的一个重要因素。最后，可能也是最直接的原因。由于90年代中期以后日本经济持续恶化，失业率有增无减。小泉内阁上台后，希望通过实行“无禁区”的“结构改革”，达到振兴日本经济的目的。其“结构改革”主要内容包括，加强日本产业的国际竞争力、整体国民经济的活性化以及财政改革等，实现整个经济结构的转变。改革国立大学行政管理体制、发展信息技术、培养世界水平的相关人才等措施也包括在内。具体而言，就是通过国立大学改革，带动或推进公私立大学改革，改善整个高等教育结构。
二、改革的主要目标、内容、特点与问题
1、改革的主要目标与内容。根据文部大臣远山提出的《大学（国立大学）的结构改革方针》以及《关于新的「国立大学法人」》（中间报告）等其它有关资料，日本国立大学改革主要目标可以归纳为，以国立大学法人化改革为契机，达到三个目标：第一，努力建成具有世界教育研究水平、个性丰富的大学；第二，建立重视国民需要或社会“绩效”(Accountability)与引入竞争机制的国立大学；第三，通过大学经营责任明确化，实现灵活和富有战略性的大学经营。[4]根据《大学（国立大学）的结构改革方针》，[5]今后日本国立大学及整个高等教育结构的改革可以概括为三方面的内容：
第一，推进国立大学的调整和合并。内容包括：1)根据各大学及不同学科领域的具体情况，对国立大学和有关学部实施调整或合并。由于18岁适龄人口的减少，日本初等教育的入学率持续下降，这样主要为中小学培养师资的国立师范院校以及综合大学中教育学部的招生和毕业生就业自然受到影响。因此，文部省提出，在大学合并和调整过程中，首先必须考虑缩小师范院校及教育学部的办学规模。计划从2003财政年度开始，将战后日本每一个县（日本的行政单位，相当于中国的省）设置的共48所师范院校及教育学部数减少至一半。[6]具体措施包括，或在现有师范院校和教育学部中开设非师范或教育类课程，或将这些师范院校移交给地方政府管理，改为成人教育或终身教育设施，或以现有的一所或几所师范院校或教育学部为核心，通过垮县或地区间的合并，建立新的综合性大学等。[7]2)将招生不足的单科大学、如医科大学，与其他大学合并，形成综合大学等。此外，打破战后初期制定的每一县必须设置一所国立大学的方针，跨县、跨地区地进行大学或学部的调整与合并，大幅度减少国立大学机构数。
第二，将企业或民间经营手法引入国立大学。尽早通过实施“国立大学法人”改革，实现以下具体改革目标：1)在大学管理人员或管理机构中聘用校外专家。2)通过大学经营责任明确化，实现机动灵活、富有战略性地经营和管理大学。3)打破论资排辈的做法，主要根据能力和业绩等评估标准，在大学中引入新的人事制度。4)分离或独立分化部分国立大学的职能，例如，将大学的附属中小学校以及各种专业学院(Business School)独立于大学之外。[8]
第三，在大学中引入既不直接隶属于政府，也不完全由大学教师或研究者等学术人员支配的第三者评价机制。通过第三者评估，在全国约650所国公立高等院校中重点建设30所最高水平的大学(top 30)。为实施这一改革：1)灵活运用创立不久的“大学评价·学位授予机构”，对包括国立大学在内的各种高等院校实施第三者评估。评价结果定期向学生、企业、赞助团体和社会全面公开。2)根据评价结果，政府有重点地对有关大学进行资金分配。3)扩大国、公、私立高等教育机构进行竞争的资金数额，主要是增加竞争性科研经费的数量。根据10个学科领域的评估结果，文部省计划从2002年开始，在约650所国、公、私立院校中选定30所大学，在原有财政支出基础上，5年内连续每年追加1亿至5亿日元（平均每年再投入2.8亿日元）财政拨款，从资金上保证30所大学在教学和科研等方面，达到最高学术水平。
2、改革的特点。从以上分析可以看出，21世纪初期日本国立大学的改革可以归纳为三方面的特点：第一，国立大学的改革已由90年代后期主要作为国家行政体制改革的一环，过渡到经济结构改革的一环，并且改革目标非常明确，即通过重点建立一批具有世界水平的大学，提高整个高等教育的教学与研究水平，实现“教育大国”、“学术大国”和“文化大国”的目标。第二，21世纪初期的国立大学改革已由20世纪90年代初期的局部改革，如从1991年实施的大学课程改革等，转变到整个国立大学组织结构、乃至于整个高等教育体制的改革。如前所述，今后国立大学的改革主要是以法人化为契机，提高包括公私立所有高等院校在内的教学和科研水平。通过改革，日本大学特别是国立大学的职能将由以往仅注重科研，转变到重视教学、科研和社会服务等多种职能的发挥。第三，文部省提供改革的方针政策，并不直接主导或干预各大学的改革方案或进程，而是强调大学经营责任明确化，加强大学校长和学部长的权利，并借助于第三者评价机构推动改革进行。此外，在实施改革过程中，强调遵循自主，自律原则，重视各大学的个性、特点和特长，特别值得提出的是，与以往不同，在改革过程中，国、公、私立院校将受到平等对待，在诸如评价、资源分配和建立30所最高水平大学的各种措施中，文部省力争确保客观、公正和公平，在各类院校间实现公平竞争。
3、存在的问题。目前影响改革的主要问题包括以下几方面：首先，由于战后日本大学特别是国立大学素有教授治校、学术自治的传统，自1997年以来，国立大学改革方案不断修改，特别是国立大学的民营化、独立法人化和建立30所最高水平的大学改革方案尤其遭到不少国立大学校长的公开反对。例如，尽管文部大臣已于2001年6月明确提出改革方针，根据2002年初日本《朝日新闻》社所做的调查来看，目前仍有30%的国立大学校长明确表示反对重点资助30所大学的计划。[9]第二，与以往历次改革不同，《远山报告》中鲜明地提出了大学经营的概念，强调增加校一级，即校长以及学部长的权限等措施，实现大学经营责任的明确化。通过改革，大学校长还必须担负起能够机动灵活、富有战略性经营大学的责任，这不仅对现有或未来的大学校长提出了新的挑战，更重要的是，如何处理校长、学部长与教授会的关系，在大学内部如何明确划分经营权和学术权利，大学经营者、管理者与大学教授会和学术人员之间的权利分配，即如何在现存的校内管理体制基础上实现新的转换等，是每个国立大学不得不考虑的重大课题。第三，如何处理追求世界水平大学与发挥大学个性的问题。战后，按照美国教育使节团的要求，日本实现了“一县一所国立大学”的教育改革。在预算要求、人事编制、招生等方面，文部省力求对各国立大学采取一视同仁的方针，但由于各大学的地理位置、历史或传统等不同，国立大学在学科领域，学术水平等方面仍然存在着较大的差别，如战前建立的7所所谓“帝国大学”与战后按照美国模式建立的“新制大学”之间，在学术水平和社会声望等方面就存在着较大的差距。按照《远山计划》提出的目标，如果所有大学都按照统一模式或参照统一评估标准实施改革，力争进入30所之列，那么发挥各大学的个性和特长的改革目标不免受到影响。虽然所有国立大学不可能都成为文部省重点资助的大学，如何在提高大学教学和科研水平的同时，能够发挥自身的学科优势和特长等，是每一个大学面临的共同问题。
最后，根据建立30所最高水平大学的构想，文部省将根据评估，对国立大学采取不同的财政补助政策，这势必加剧目前存在的各院校之间的差距，特别是历史悠久、集中于大都市的原帝国大学与偏远地区的国立大学之间的差距。从长远的观点来看，越来越多的教师流入所谓“30所最高水平大学”、为进入30所院校导致入学考试竞争日趋激烈、大都市人口过于集中等问题也同样不可忽视。
三、结语
从中日比较的观点来看，90年代以来中日两国国立大学的改革可归纳为以下三方面的特点：
第一，如果将高等教育的改革类型大致划分为政府主导型、大学主导型以及政府·大学协调互补型三种模式，[10]那么日本国立大学的改革可以归于政府·大学协调互补型，中国大学的改革则更接近于政府主导型。具体表现为，前者的改革往往是以政府与大学之间相互协商或采协而结束，改革方案的制定和实施常常需得到大学方面强有力的支持、改革实施过程相对缓慢、易出现反复等。例如，日本国立大学从90年代初期的民营化改革变化为目前的独立法人化改革就在很大程度上反映了这一特征。相比之下，90年代初期以后中国高等教育管理体制的改革、特别是高校间的合并等，充分显示出中央政府在改革过程中的主导作用。
第二，由于中日两国之间高等教育的结构、发展阶段以及面临的问题等不同，国立大学的改革目标、改革重点以及实施改革的手段等自然存在着差别。如前所述，18岁人口持续减少、经济持续衰退，实现学术大国、教育大国的目标、经济全球化等，是影响日本国立大学改革的主要因素。突破前苏联管理模式，特别是打破“部门办学”、“条块分割”以及实现中央、地方政府与中心城市联合办学等，是中国高等教育管理改革的主要方向。因此，中日两国同样对国立大学实施调整和合并，但改革方向与达到的目标仍有相当大的差别。
最后，与以往相比，特别是20世纪90年代以来，中日两国的高等教育改革也同时呈现出越来越多的共性。例如，扩大高校办学自主权，在高等教育中逐步引入市场和竞争机制，进一步面向社会办学；政府有重点、有选择地建设一批具有世界水平的大学，通过大学机构的改革，推动经济恢复或发展等改革措施。在某种意义上，中日两国国立大学的改革已经在一定程度上超越了社会制度、经济发展水平、意识形态以及教育价值的差别，成为20世纪80年代后期世界高等教育改革的一个重要组成部分。