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中图分类号：DF75 文献标识码：A 文章编号：1001-5981(2001)02-0060-05
自1991年《民事诉讼法》修改实施以来，我国民事检察监督工作获得了长足发展，取得了较好的执法监督效果（注：全国从1991年抗诉35件增至1996年3322件，每年成倍增长，在检察机关提出抗诉的5860件案件中，人民法院再审1338件，改判或撤销原判1057件。）。但随着社会的不断发展，原有民事检察监督制度的弊端开始凸显。尤其是监督方式的单一和监督时间的滞后严重制约了我国民事检察监督功能的发挥，与宪法赋予检察机关的“国家法律监督机关”的地位不相适应。因此，进一步完善我国民事检察监督方式，赋予检察机关提起和参与民事诉讼的权力对于健全我国民事检察监督制度具有十分重要的意义。
一 检察机关提起民事诉讼的历史考察
检察机关提起民事诉讼这一制度，最早始于大陆法系的法国，根据1806年法国《民事诉讼法》的规定，检察官可以介入“关于国之安宁之诉、关于官府之诉讼；关于属于官之土地邑并公舍之诉讼；关于因贫人不公赠遗之诉讼”等民事案件，1976年法国制订了新民事诉讼法，对检察机关提起民事诉讼作了进一步明确的规定：检察机关既可以作为主要当事人起诉，也可以作为联合当事人起诉；与民事诉讼法的规定相适应，法国民法典从实体法的角度也规定了检察机关提起民事诉讼的制度，如对尊卑血亲结婚等违反善良风俗或违反刑事法律规定的婚姻，检察官可以向法院提起婚姻无效的诉讼；为维护无行为能力人的利益，检察官可向法院提出要求指定财产管理人和提出要求开始对无行为能力人进行监护的诉讼等。上述法国法中有关检察机关提起民事诉讼的规定纷纷为后来众多的大陆法系国家（如日本、德国等）所仿效。根据德国民事诉讼法第632、638和646条的规定：检察官可以提起婚姻无效之诉；确认婚姻存在与否之诉；在一切情形下，上级州法院的检察官都可以提出申请禁治产。根据日本民事诉讼法和非诉案件程序法的规定，对于婚姻案件，检察官可以提起诉讼，提起诉讼时，将夫妻双方作为对方当事人；对于法人案件、信托案件、公司及拍卖、整顿、清算案件，法院根据检察官的请求在其职务上进行审判时，应当通知检察官，在这里检察官的请求是法院进行审判、开启程序的前提。
在英美法系国家，同样也存在检察机关提起民事诉讼这一制度，但较大陆法系而言，其产生较晚，且一般认为是先设刑事公诉制度，而后才有检察机关为公益事项而参与民事诉讼，包括提起民事诉讼。在英国，检察长最早是作为国王的代表，在涉及皇室权益，尤其是皇权受损时，以国王或皇室的名义提起诉讼。涉及公共利益的案件，为防止重复起诉，检察长可应告发人的请求，以检察长的名义提起诉讼。但在实践中，对这些案件是否起诉，并不取决于是否有告发人，只要公共利益可能或正在受到非法侵害的事实存在，检察长就可以依照自己的职权提起诉讼，对此，英国法学家爱伦斯特·丁·柯恩在《当事人》一书中写道：若在民事诉讼中，“总检察长在相当一部分案件中是必要的当事人。在其余的案件中，他有权发表意见。在有关慈善事业管理的诉讼中，总检察长作为皇室代表、他是当然的当事人，这一原则同样适用于申请宣告合法的案件……”[1](P55)。在美国，法律同样授予了检察机关提起民事诉讼的职权。根据有关法律规定，各级检察长有权对涉及联邦利益的案件提起诉讼，有权对涉及环境保护和税法的案件提起诉讼等。
在前苏联和东欧社会主义国家，检察机关提起民事诉讼的范围更加广泛。根据《苏联和各加盟共和国民事诉讼法纲要》的规定，检察长从维护国家利益出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼。匈牙利民事诉讼法也规定，在涉及国家和社会重大利益的时候，检察长有权提起诉讼（包括非诉讼程序）。此外波兰、罗马尼亚、捷克斯洛伐克等国家的法律，也规定了检察长可以提起民事诉讼的内容。当然这里需指出的是，这些国家的检察机关在性质和地位上，都不同于资本主义国家的检察机关，它们被普遍地确定为国家的法律监督机关，检察机关提起民事诉讼是履行其法律监督职能的表现形式，而资本主义国家的检察机关则往往是政府的组成部分。如在日本，检察厅是国家行政组织法中规定的特别机关之一，是依照检察厅法设置的特殊的行政官署；在美国，检察机关与司法行政机关是不分的，联邦司法部长既是司法部的最高行政官员，又是联邦的总检察长，检察官是司法部的官员。因此，检察机关提起民事诉讼，是代表联邦政府进行的。
新中国民事检察制度的发展最早可追溯到新民主主义革命时期。但从立法上正式确立检察机关提起民事诉讼的制度则始于1954年《中华人民共和国检察院组织法》，根据该法第四条第六项的规定，地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼。此外，最高人民法院1957年9月制定的《民事案件审判程序（草稿）》（注：该《民事案件审判程序（草稿）》虽然不是正式的司法解释，但在没有正式民事诉讼程序法规定的当时，这一草稿具有参照的效力。）第1条也有“人民检察院对于有关国家和人民利益的重要民事案件也可以提起诉讼”的规定。在这一阶段，我国各级检察机关依照上述法律规定，对民事违法活动进行了积极主动的干预并取得了初步成绩。据统计，1956年黑龙江省检察机关共办理民事诉讼案件80件，其中提起诉讼55件，参加诉讼25件[2](P34)。但是随着1957年的“反右斗争”和“无产阶级文化大革命”的到来，我国民事行政检察制度遭受了毁灭性的打击，各级检察机关相继停止运作并一度被撤销。文化大革命后，1978年重建了人民检察院，检察机关的原有的各项职能相继得以恢复。1979年2月2日，最高人民法院在《人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》中对人民检察院提起民事诉讼的制度再次予以了肯定和确认。根据该《规定（试行）》的有关规定，人民检察院提起诉讼的案件，由同级人民法院受理，人民法院应当通知人民检察院派员出庭，并且还就人民检察院提起民事诉讼的民事案件的审理程序作了具体规定。但这一制度并未持续多久。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》对民事行政检察制度予以了彻底废除。直到1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》的颁布，这一现状才得到一定程度的改变，该法第12条规定：“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”，但除此之外，再没有一条对民事审判活动进行监督的条文，因此民事检察监督实际上形同虚设。1991年随着新民事诉讼法的颁布，上述局面虽有所改变，但终因仍局限在审判监督程序中抗诉权的行使，因此在民事检察监督的完整职能之中，并没有新的进步。上述现状之出现，应该说与我国长期以来存在的检察监督“唯专政论”的左倾思想不无关系。因此，我们只有树立正确、科学的检察监督观，才能充分认识到民事检察监督的必要性、重要性与迫切性，才能突破上述立法上的障碍，从而使民事检察监督制度得以健康的发展。
二 检察机关提起民事诉讼的理论原则
尽管西方资本主义国家与前苏联等社会主义国家都对检察机关提起民事诉讼这一制度予以了充分肯定，但是二者赖以确立的理论原则，应该说是存在差别的。
我们知道，在资本主义国家，历来是强调公私法划分的，对于属于私法领域的民事案件，他们向来主张不干涉主义，宣扬绝对自由处分原则。尤其在自由资本主义时期，个人主义思想风靡一时，实行严格私法自治，并确立了所有权神圣、绝对契约自由，过错责任等民法基本原则，在这种历史条件下，留给国家对市民生活的干预范围显然是极其狭小的，国家被视为“守夜人”。但是，随着资本主义经济的发展，民事、经济关系不断复杂化，各种意料不到的纠纷层出不穷，并往往牵涉到整个国家、社会的利益。资产阶级国家为了加强从宏观上控制经济关系，日益强调国家职能和社会化因素，个人本位的立法指导思想逐渐被社会本位的立法指导思想所取代，所有权神圣，绝对契约自由，过错责任等原则受到了限制，相反公序良俗原则得到了进一步的加强，无过错责任原则、禁止权利滥用原则得以确立。上述深刻变化，应该说是资产阶级国家对完全放任的市场经济所带来的弊端予以深刻反思的结果，同时也是社会发展之必然。正因如此，国家对社会的干预范围进一步扩大，当某些重大的民事案件涉及资产阶级国家的利益时，为了维护国家利益和法制秩序，便依据所谓“公益原则”“法制原则”授权垄断公共利益代表权的国家机关——检察机关参加民事诉讼，包括直接提起民事诉讼。
在以前苏联为代表的社会主义国家，检察机关提起民事诉讼也有其特定的理论依据，即列宁关于检察权以及社会主义国家干预民事活动的思想和理论。根据列宁的观点：“我们不承认任何私人的东西，在我们看来，经济领域中的一切都属于公法范围，而不是什么私人的东西。”我们“必须扩大国家对‘私法’关系的干预，扩大国家废除‘私’契约的权力，不是把罗马法典，而是把我们的革命的法律意识运用到民事法律关系上去。”[3](P578)在列宁上述思想的指导下，前苏联及东欧等社会主义国家相继建立了完备的民事检察监督制度，包括检察机关提起民事诉讼。我国50年代的民事检察监督制度应该也是在列宁上述指导思想下确立的。
对于检察机关提起民事诉讼这一制度，尽管西方资本主义国家和前苏联等社会主义国家存在上述理论原则上的分歧，但是在实施法律、强调对社会公共权益和秩序的维护方面却有其共同之处。因此“无论大陆法系的检察官，英美法系的总检察长，以及苏联等国家的检察长，三者都意味着代表民事方面的公共利益。”[4](P250)事实上，任何社会，不论是姓“资”，还是姓“社”，都存在着超越于个体利益的社会公共利益。对这些社会公共利益的维护是一个社会存在、发展的基础，对于资本主义国家来说，对公共利益、公共秩序以及善良风俗之维护，还是市民社会私法自治的前提条件。因此，即使是在自由资本主义阶段，一向以标榜权利本位、个人本位著称的《拿破仑法典》也不得不在第6条中规定：“个人不得以特别约定，违反有关公共秩序和善良风俗的法律”。作为社会主义国家由于其社会性质的原因，决定了国家更应重视社会公共利益。如果说在资本主义条件下检察机关提起民事诉讼的公益原则还具有被动性和补充性的话，那么在社会主义条件下，公益原则完全成为一种自觉的和较强主导性的原则。
当然，在今天看来，列宁的民事检察理论是值得反思的。尤其是他反对公私法的划分，将维护公共利益建立在抹杀公私法划分的基础之上，实际上是不当的扩大了国家干预私法关系的权力。其结果则是民事主体独立地位、尊严和自主意志的丧失。这与我们当前建立和发展社会主义市场经济，强调尊重市场主体的独立法律人格和合法权益，显然是不相容的。笔者认为，确立我国检察机关提起民事诉讼应当遵循下列两项原则：(1)为维护公共利益，检察机关有权提起民事诉讼的原则。如前所述，任何社会都存在超越个体利益的公共利益，对这些公共利益的维护，是一个社会得以存续和发展的基础。检察机关作为国家法律监督机关，通过提起民事诉讼，对违反公共利益的民事活动予以监督和干预，对于维护社会主义市场经济的健康发展，无疑具有十分重要的意义。(2)坚持公法与私法相区分，尊重民事主体独立法律人格和自由处分的原则。长期以来，我们在无产阶级专政国家政府和计划经济机制下形成了一种国家至上，国家中心，国家意志决定一切，国家统筹一切的国家本位观念。社会被看作是国家附属物，社会缺乏自身的独立性，社会生活的一切都要有国家的干预。强大的、无孔不入的国家干预就是长期以来我国社会经济生活的写照。只承认公法的存在而不承认私法存在的理论基础实际上也就是这种国家本位观念。实践证明，我们为此而付出的代价是沉重的。由于否认公私法的划分，强调国家对社会经济生活实行全面干预，致使经济主体独立人格缺失，积极性与创新精神受到严重压抑，从而阻碍了社会经济的向前发展。今天，我们坚持公法与私法相区分，意味着在私法领域必须尊重公民法人的独立法律人格、自由意识和合法权益。当然，强调私法领域的意识自治，并不是否定国家对民事活动领域的适当干预，相反对民事活动领域中违反公共利益和秩序的行为予以干预和监督，还是确保私法关系健康发展的前提。
三 检察机关在提起民事诉讼中的法律地位
检察机关提起民事诉讼后，在诉讼中究竟处于何种法律地位，历来是一个颇有争议的问题。概括起来主要存在五种观点。
第一种观点认为，检察机关应当处于诉讼当事人的地位。因为代表检察机关的检察员的起诉行为能引起诉讼的发生和诉讼程序的开始，检察员提起诉讼后声明诉讼请求，并有权要求法院传唤被告人应诉等。同时为了证明诉讼请求的成立，还要提出必要的事实证据，要求法院作出有利于自己的裁判。因此，出庭起诉的检察员享有原告的诉讼权利，承担原告的诉讼义务，在诉讼中处于一般原告人的地位。
第二种观点认为，检察机关提起民事诉讼时，出席法庭起诉的检察员虽然是处于原告的地位，但由于检察机关是国家法律监督机关这一性质所决定，这种原告的地位又与一般的原告不同，他既是原告，又是法律监督者，享有一般原告所没有的权利，如有权查阅案件材料，参加审查证据，对案件处理提供意见等。就区别于一般原告地位而言，这可称为特殊原告地位。
第三种观点认为，检察机关提起民事诉讼时，处于社会公益代表人的地位，因为检察机关提起民事诉讼的目的，在于维护社会公共利益。
第四种观点认为，检察机关提起民事诉讼，处于公诉人的地位。这种观点提出了“民事公诉人”的新概念，主张将检察机关的公诉权运用到民事诉讼中去，从方式上实现检察机关诉权的统一。
第五种观点认为，在民事诉讼中，检察机关无论采取何种方式参与诉讼活动，它所处的地位只能是法律监督者，当检察机关提起诉讼时，其法律监督的特性表现在既是对民事违法行为实行监督，又是对权利人放弃诉权不当行为实行监督。在这里，监督权转化为起诉权。
上述诸观点，从不同的角度来看，应该说都不乏其合理性，但笔者认为，第四种观点更为可取。第一、二种观点认为检察机关具有诉讼当事人的地位，如果仅从形式要件观之，似乎并无不妥，但是我们知道，作为民诉法中的适格当事人，其本身必须要与案件有法律上的利害关系，要么是实体权利的享有者或管理者，要么是实体义务的承担者。而检察机关提起民事诉讼，并非基于其是实体权利义务的享有者和承担者。同时，民事被告人既不能对检察机关提起反诉，也不能针对检察机关提起上诉。因此，将检察机关列为民事诉讼中的当事人是不妥的。第三种观点认为，检察机关提起民事诉讼处于公益代表人的地位，如果从检察机关提起民事诉讼的目的，以及产生的结果来看，似乎并无不妥，但公益代表人并非一个严格意义上的法律术语，因此将检察机关定位为公益代表人仍有失妥当。第五种观点认为，检察机关处于法律监督者的地位，我们认为该观点同样有欠妥当。因为在该类民事诉讼中，出庭的检察人员将既是起诉者，又是法律监督者，从而导致其角色的冲突与不协调，正因如此，笔者认为，在检察机关提起民事诉讼中，将其定位为公诉人的地位是较为科学的，根据现行刑事诉讼法的规定，出庭的公诉人不能以法律监督者的身份对庭审活动进行监督，而只能在开庭后以检察院的名义进行事后监督。在检察机关提起民事诉讼中，出庭的民事公认人同样也不能对庭审活动进行事中监督，而只能在开庭以后，以人民检察院的名义向人民法院提出书面意见。
四 检察机关提起民事诉讼的案件范围
检察机关可以将哪些案件诉诸人民法院？这也是法学理论界与司法实务界争论颇多的一个问题。从世界各国的立法与司法实践来看，检察机关主要对以下几类案件提起民事诉讼：
1.关于自然人身份方面的案件。主要包括确认婚姻无效的案件，申请法院进行禁治产宣告或死亡宣告的案件；亲子关系案件等。
2.关于法人方面的案件。主要包括法人解散案件；法人清算案件；变更法人组织，选任临时管理人代行董事职权案件；公司法人的整顿及破产案件等。
3.宣告民事行为无效案件。主要包括合同无效案件；遗嘱无效案件；无主物归国有的案件等。
4.侵权案件。主要包括侵害非特定人社会公共利益的案件（如环保案件）；侵害国家、政府、皇室、公民、法人及其他特定对象并损害社会公共利益的案件（如偷漏税案件，违反托拉斯案件，抚恤金，养老金欺诈案件等）；涉及国家，合作社和其他社会团体重大利益的案件；管辖权争议案件；为学生追缴学习膳食宿费案件和公有财产争议案件等等[5](P219)。
上述国家法律规定的检察机关提起民事诉讼案件的类型大多可为我国所采纳或借鉴。但笔者认为，在检察机关提起民事诉讼制度确立之初，对起诉案件的范围的规定不宜过宽。检察机关起诉的案件主要有三类：一类是侵犯国家对国有资产的所有权的事件；二类是公害事件；三类是涉及其他公共利益的事件[6]。上述范围的确定有其合理性，按照现行法律，对于上述事件，只有极少数人享有起诉权，或者任何公民法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害人依法具有原告的资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经济的，或者因为受害人多，谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因而无人起诉。而这类案件，往往对社会的影响与危害又是最大的。如近年的环境污染致害事件明显呈上升趋势，污染像“恶魔”一样正吞噬着人类生存的地球。然而，由此而引起的诉讼却寥寥无几，其主要原因就是我国现行法上确立的权利主体偏离了社会现实的需要。尽管我国民诉法规定了代表人诉讼制度，但在实践中却难以得到有效的运作。因此，我们在程序设计时，完全有必要设定代表公共利益的法律主体，而在我国所有的机关中，检察机关是最适合的代表国家利益与社会公共利益的诉讼主体。
五 检察机关提起民事诉讼的立法建议
在我国现行立法中，至今尚未确立检察机关提起民事诉讼这一制度这不能不说不是一大缺憾，因此立法机关应当予以高度重视，并尽快予以解决。具体来说，可以从下几个方面来完善现行立法。
1.明确赋予检察机关提起民事诉讼的权力，并规定具体的条件、范围与程序。尤其在程序设计时，要充分考虑检察机关提起民事诉讼的特点。一般而言，检察机关提起民事诉讼，对所涉及的民事主体的实体权利义务往往并无处分权，从诉讼性质上来看，大多属于确认之诉，撤销之诉和停止侵害，排除妨碍等非财产转移因素之诉，并且在检察机关提起民事诉讼的案件中，存在两个层次的法律关系，一是民事主体利益与社会公共利益的关系；二是民事主体之间的权利义务关系，因此，审理检察机关提起民事诉讼，不能适用普通的民事诉讼程序，而应构建一种特别的诉讼程序。从国外立法来看，其中很大一部分是通过非讼程序来解决的。法院的职权探知主义与非诉法理在程序设计中得以充分肯定。
2.在相应的民事经济实体法中明确规定人民检察院的相应职责从而为检察机关提起民事诉讼，代表国家以司法手段主动干预民事生活确立法律基础。如在破产法的修改中，明确规定人民检察机关对破产行为是否规避法律、损害国家利益和市场经济秩序享有监督检查权，对确有上述情形的，可以申请人民法院驳回破产申请或撤销破产宣告，以重新进行破产清算。再如，在即将制定的反垄断法中，明确规定检察机关对那些严重破坏市场竞争秩序，影响经济健康发展的垄断行为，有权提起诉讼，从而限制或解除这些不当垄断，以维护社会公共利益，促进市场经济的健康发展。此外，在合同法中，也有必要明确规定，对于双方恶意串通，损害国家和社会公共利益的合同，检察机关有权提起诉讼要求确认合同无效。总之，随着检察机关提起民事诉讼范围的不断扩大，与此相应的民事经济实体法有必要明确检察机关相应的职责，从而为其提起民事诉讼确定实体法上的依据。
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