官员问责亟须制度安排，本文主要内容关键词为：官员论文,制度论文,亟须论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国官员问责实践中存在的主要问题
（一）问责法规体系不健全
目前我国在官员问责实践中所依据的法规多散见于各种政策文件中。其中既有党的条例，也有政府的法规；既有中央党政部门出台的，也有地方党政部门制定的。2001年国务院颁布了《特大安全事故行政责任追究的规定》规定对特大安全事故进行问责。2002年7月中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》有关党政领导干部免职、辞职、降职的规定。2004年2月中共中央通过的《党内监督条例（试行）》有“询问和质询”、“罢免或撤换”的规定。同年颁布的《中国共产党纪律处分条例》专门规定了对有失职、渎职行为的党员干部给予相应处分。2004年4月中共中央《党政领导干部辞职暂行规定》，规定“引咎辞职”、“责令辞职”的规程。2005年3月国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》和4月全国人大常委会通过的《公务员法》，两者均对问责制相关内容做了一些规定，此外还提到了要制定《行政程序法》、《信息公开法》、《行政强制行为法》等一系列相关法律，这些法规和规章等的颁布，使官员问责在一定程度上有了实施的制度依据，也使得官员问责逐渐向法制化和规范化的轨道迈进。
我国各地方政府也相继出台了官员问责的专门法规。如2003年《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、2004年《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、2005年《海南省行政首长问责暂行规定》、2005年《成都市行政首长问责暂行办法》等，截至目前，全国出台并全面启动行政问责制相关办法的省（区、市）已达10多个。这些标志着中国开始为官员问责建立法制保障，推进了我国官员问责的法规建设。但必须看到，这些法规仍然属于地方政府法规，法的效力层级不高、适用范围不大。
（二）问责主体、范围和对象不明确
1、问责主体缺位
所谓问责主体就是由谁来问责。按照宪法的规定，我国实行人民代表大会制度，各级人民代表大会常务委员会是同级最高权力机关，行政机关、审判机关、检察机关都要对人民代表大会负责，人民代表大会代表有完政权威上的质询权。但最近的几起问责事件，都是因为惊动了党中央、国务院，中央领导同志做了重要批示而进行的问责。作为最高权力机关的各级人民代表大会及常务委员会，在这一系列事件发生后却没有一点声音，这无疑是极不正常的。
我国目前问责实践中主要采用“同体问责”的方式，其中又以党政部门内上问下责为主，而上级特别是越到高层的党政官员的相关责任，却难以在“同体问责”中得到有效的追究。与此同时，“异体问责”的方式极少采用，立法机关即人民代表大会及其他问责主体的权力没有得到充分而有效地行使。权力机关虽有质询制度，却很少听到人大代表主动提出政治问责的质询案；虽有罢免制度，也主要是对已认定违法犯罪的官员才实行；即使对官员的问责处理，也出现一些与法理相悖的情况，如在吉林中百商厦的大火灾事故处理中，吉林市长刚占标“引咎辞职”的处理通报来自中共吉林省委办公厅、吉林省人民政府办公厅，而不是对其选举任命的人民代表大会。这种现象虽令人遗憾，却不足为怪。如果权力机关这个最重要的问责主体难以真正到位，其他异体问责主体履行问责职能就更加困难。
2、问责客体不明确
在问责客体即对何人问责上，我国官员问责实践中存在的问题：一是党政机关责任规定不明确，不同党政机关之间、党政机关上下级之间职能交叉严重，权力划分模糊，导致责任人难以确定。二是党政官员责任划分不清晰。现实政治生活中，我国各级党委虽然拥有重大问题的决策权，可代议机关和选民既不能罢免党委成员，也不能在法律上要求党委或者书记承担责任。三是正副职官员的责任划定不清晰，一些正副职官员承担了本不应该由他们承担的政治责任。四是官员问责制与党政决策机制的逻辑矛盾。作为我国党政决策机制的民主集中制，就其本质而言是一种集体负责制，而官员问责制则要求官员对个人职责范围内的过失承担责任。五是有效的官员问责必须建立在严格的职位分类体系之上，但是在我国目前尚未建立严格的职位分类体系。
3、问责范围界定不清
纵观近年来备受关注的几起问责事件，不难发现其问责范围仅限于重大安全事故领域，而且这些重大安全事故只有引起社会关注后，才能促成问责程序的启动。对其它领域如重点工程“豆腐渣”、行政违法、决策失误、用人失察等尚未纳入问责范围。同时，问责普遍重行政责任、政治责任，轻法律责任、道义责任。问责对象只承担行政责任或政治责任，常常会出现以行政责任代替刑事法律责任，或以行政责任代替政治责任，或该承担道义责任的却不承担。从实质来看，官员问责关键要解决的是确保政府与官员在平时就充分承担责任，官员的言行如果违背了公共利益和人民的意志，甚至工作平庸者、无政绩者也必须承担相应的责任。
（三）问责程序不规范
1、官员问责的随意性较大
由于缺乏健全的制度以及相应的配套措施，我国官员问责的随意性较大。作为天灾人祸等非常情况下的非常措施，官员问责程序的启动常取决于上级的决定和长官的意志。同时，权责不对等和责任界定不明等问题也带来了一系列的困惑，例如：为官一方，到底应该负多大责任？在责任的层层的追究中，到底应该追究到哪一级？官员问责较大的随意性使得问责的合法性和公正性受到置疑。
2、官员问责的不平等
对于同一行为，不同地方的处理结果不同，不同时间的处理结果不同。官员问责在实践上往往不是轻描淡写，就是暴风骤雨。轻描淡写的时候，即使出现了重大的责任事故，官员依然不需要引咎辞职、撤职等；暴风骤雨的时候，即使只是出现了一些小问题，官员也不得不引咎辞职、撤职等。结果，问责不是形同虚设，就是制造出代他人受过的“替罪羊”。
3、责任评估制度的缺失
目前我国官员问责实践中，官员责任标准划分弹性过大，对官员失范行为进行责任追究的标准缺失，尚未建立起一套科学的绩效评估指标体系。只有进行绩效评估，才能知道政府及其官员是否履行了责任，在多大程度上履行了责任，才能进一步落实奖惩机制和问责机制。
（四）被问责官员出路不明
2008年9月以来，多位中高级官员在襄汾溃坝和“问题奶粉”等重大安全事故中因问责而辞职或被免职。人们在肯定果断问责的同时，对被问责官员的出路也比较关心。应该说，被问责官员被重新起用的权利并没有被剥夺，如果他们在新的岗位工作一定时间后，成绩突出，符合提拔任用条件的，仍然可以担任一定的领导职务。在中国国情之下，一个官员主动选择引咎辞职，显示了他的责任意识和羞耻之心，也表明了他对公共职位和公共利益的尊重，即便此前他在这些方面做得很不够。如果他从此之后就终身失去了担任公职的权利和机会，那么如此惨重的代价，只会使其他官员更加忌惮于引咎辞职，那么引咎辞职就会变得更加困难。因此，只有通过制度化程序赋予复出官员以权力，才会让公众心服口服，而官员在重新履职中也才会更有底气。如果没有科学的制度支撑，官员复出缺乏严格的程序性，会令官员问责制的权威性和严肃性受到损害。
（五）官员问责缺乏监督机制
1、政务信息透明度不高
实行官员问责制的基础是公民要对政府的决策、措施、方案等政务信息有知情权。目前，我国政务信息透明度虽已经有所提高，但仍存在一些亟待解决的问题：信息公开程序缺乏制度保障；信息公开的方式简单落后；公众与官员的信息不对称，官员是公共管理的主导者和实施者，公民的话语权与知情权还未得到充分体现。
2、监督制约机制失效
我国各级人民代表大会的作用往往仅限于听取和审议政府工作报告和财政预算决算议案，人民代表大会对政府的质询、罢免、弹劾等功能极少发挥。我国权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关内部的监督、社会监督（包括执政党、民主党派、新闻媒体和社会公众的监督）的体系正在形成，但监督效果并不理想。党政机关内部监督由于部门利益往往形同虚设，外部监督主体众多，难以统一协调，专门实施起来步履维艰，审计监督阻力很大，监察监督难以独当重任，舆论监督缺乏保障，权力机关监督往往责任缺乏，监督缺失的现象普遍存在。
二、官员问责的制度安排
邓小平同志很强调制度建设：“还是制度靠得住”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”① 官员问责要想真正落实和长效化，更需要一整套科学、规范的制度安排来发挥作用。现代制度分析理论认为，完整意义上的制度安排不仅包括规则条文，还包括落实这些条文的体制与机制以及对这些条文理解认同方面的观念与意识。所以，官员问责的制度安排也至少应该包括基本制度规范的设计、组织实施体制与机制的配套和观念意识的培育等内容。
（一）制度设计是基础
尽管条文与规则不是制度的全部，但却是制度最为重要的内容，是制度的基础。
首先，要建构官员问责的法律体系。一是建立和完善国家行政组织规范，调整和修订政府组织法的内容，依法规范政府组织结构功能；二是加强经济行政法规的研究和制定工作，明确在市场经济条件下国家、政府、社会、市场、企业以及公民个人的角色、职责、权利和义务；三是尽快完善与《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等相配套的法规体系的建设，建立富有效率的行政诉讼制度、行政复议制、行政处罚听证制度、行政救济制度等，使政府行政行为在法律的程序和轨道上有规则的运行；四是尽快制定《官员问责法》。鉴于官员问责的对象既包括政府官员又包括党的领导干部，因此，《官员问责法》应由全国人民代表大会或其常务委员会制定，它应该以法律的形式出现。要彻底改变我国立法工作中“宜粗不宜细”的弊端，通过实体性和程序性规定，将官员问责制的主体、对象、范围、程序、责任追究方式等内容，以法律的形式确定下来，提高法律文本的可操作性。
其次，实行问责主体多元化。在法治国家，政府官员要受到四种力量的问责：民主授权的最高权力机关，政府专门的监督机构，行政主管部门，政府之外的监督系统，如群众、司法、舆论等。真正有效的“官员问责制”必须充分发挥人民群众这一问责主体的作用，必须加强人大的作用和地位。我国宪法及有关法律规定了各级人大及其常委会的质询权、热点问题调查权、罢免权等。通过行使质询权和调查权可以对有关官员起到警示作用；通过“罢免”和“撤职”的方式可对官员起到约束和威慑作用。这些都是人大及其常委会行使问责权的主要方式。随着依法治国的力度不断加强，需要进一步激活这些制度，增强人大的问责力度。同时要以法律形式明确党的纪检机关、政府监督机关、司法机关、新闻媒体、公民等问责的范围和程序，形成一种分工明确、程序周延、相互衔接、密切合作、监督有力的问责体系。
第三，明确问责对象。我国行政机关、立法机关、司法机关都应该属于问责的范围，甚至工、青、妇等群众团体的官员以及国有企事业单位的管理者也在问责范围之内。从他们承担职责大小可划分为两大类：一类是各公共部门的“一把手”，这类官员既适用“同体问责”又适用“异体问责”方式，包括人大、审计机关、新闻媒体的问责；另一类是“一把手”以外的官员，他们主要适用“同体问责”的方式，即由上级来评判和追究职责的履行情况。在我国当前的政治体制下，各部门的“一把手”处于位高权重的地位，理所当然要负首要的责任。而其他官员通过下级对上级负责、上级对下级问责的形式，既可以保障部门内政令畅通、运转协调，又使问责更加及时、经济。
（二）体制机制是根本
制度设计为实现官员问责制奠定了很好的基础，但这些好的条文与规则能否真正得到落实，还有待于体制与机制上的保障。
首先，在体制上要明确划分权责。问责必先明责，科学的“官员问责制”的前提是在不同部门与职位之间进行严格的职权划分，合理地配置、划分权力和责任。在现行权责过多集中于党政“一把手”的情况下，制度安排很难做到官员个人责权利的平衡。党委书记负责还是行政首长负责？正职责任还是副职责任？集体责任还是个人责任？上级官员的责任还是下级官员的责任？独立责任还是连带责任？这些都亟待有一个明确的标准。要按照权责一致的原则，通过建立健全各种责任制度，对各类权力岗位应负的责任做出明确细致的规定，防止权责含糊不清。
其次，要形成党政信息公开机制。问责的前提是政务公开与透明，问责必须先知情。这就要求全面推行政务公开，大力推行“阳光行政”。一是要求官员尤其是高级官员行使公共权力的全过程及其后果等基本内容应当尽可能地公开，尤其是在突发事件中，除一些法律、法规和制度要求必须保密的事项外，原则上都应公开，以保证群众的知情权。二是采用高效的公开方式和手段，如及时更新网上信息，保证网页上信息的科学性、权威性。三要健全信访制度，确保群众监督信息渠道的畅通。四是保证新闻宣传的客观性和公正性，切实发挥传媒的独特监督作用，防止新闻媒体受制于地方领导机关和个别领导干部，避重就轻，甚至歪曲事实。
第三，完善官员问责监督制约机制。完善包括政府内的和政府外的监督、部门内的和部门外的监督、自上而下的监督和自下而上的监督。完善包括权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关内部的监督、社会监督（包括执政党、民主党派、新闻媒体和社会公众的监督）。“罢免”和“撤销”是人大及其常委会行使问责权的主要方式。各级人大应通过行使质询权、调查权、罢免权，落实其监督作用。此外，还要进一步建立不信任投票制、弹劾制等制度，增强人大监督的问责手段和问责力度。
第四，建立合理的问责官员进退机制。要在公正、公平基础上建立问责官员进退制度。在官员的处分问题上要保持审慎的态度，严格依据法律规范和党纪党规执行，在尚未确定事实、分清责任的情况下，不能被媒体舆论所左右，更不能为了息事宁人而随意免除官员的职务或强迫官员“引咎辞职”。在被问责官员的复出问题上应该建立健全跟踪、考核、评选机制，对其辞职后的工作保持关注，确实优秀的人才，在符合考核标准的情况下，还应允许其恢复公职或就任其他领导职务。在复出制度的设立、实施过程中应充分重视群众的智慧，尊重群众的权利，保障群众的知情权，接受群众的监督，及时公开解答群众的质询。
（三）意识培育是关键
现代制度分析理论认为，意识形态也是制度安排中很重要的一个组成部分，他们认为人们对制度认可、认同的这种观念意识，比如“觉悟”、“忠诚”、“奉献”等等观念，可以很好地降低制度运行的成本，使得制度更易于实行、更有效率。从一定意义上看，这种观点确实有它的道理。
首先，官员要树立以民为本的管理理念和责任观念。加强官员的责任意识和政治道德，从“官为本”转向“以民为本、执政为民”，从“不求有功，但求无过”转向“无为就是过”，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。官员要转变观念，逐步提高管理能力和服务水平。官员问责制的实行，要求权力的行使者、职位的拥有者承担责任，也有助于打破官本位意识，使领导者形成权力、职位、职责相一致的意识。
其次，要加强官员道德自觉和自律。真正的问责制，除了来自于制度的硬规定，还来自民众与舆论的“软”压力，更来自于官员的道德自觉和自律。只有建立在官员道德自觉和自律基础上的官员问责制，才会推动依法行政，才能由权力问责过渡到制度问责，进而在中国政坛和社会中形成一种全新的官场文化。
第三，明确官员问责制的目标价值。建立和完善官员问责制，不能仅仅只停留在追究官员责任的层面上。而应落脚在如何通过官员问责制，提高官员的决策能力和公共服务的品质？如何通过官员问责制，提高官员的伦理道德和责任理念？如何通过官员问责制，促进官员和民众之间的互动，强化官员的社会回应力？如何通过官员问责制，促进干部人事制度改革和科学的政绩考核体系的建立？如何通过官员问责制，转变官员作风？等等。当官员问责制的实施为改革和发展注入长效动力时，这样的官员问责制才具有革命性的意义。
注释：
① 《邓小平文选》，第2卷，第333页。