论土地利用转型与土地资源管理，本文主要内容关键词为：土地利用论文,资源管理论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修订日期：2015-08-23 DOI：10.11821/dlyj201509001 1 引言 随着土地利用转型这一研究方向引入中国[1]，国内学者结合中国社会经济特点的土地利用转型相关研究成果大量涌现，主要涉及土地利用转型的理论与假说[2-4]和资源环境效应[5-7]，土地利用转型与城乡发展的关系[8-13]，以及某种土地利用类型和区域土地利用的转型[14-20]；此外，还有一些关于耕地和农村宅基地利用转型[21-25]以及土地利用转型的生态环境和社会效应[26-30]的研究成果在颇具影响力的国际学术期刊上发表。期间，国际上土地利用转型研究得到进一步的强化，林地转型研究持续成为研究的热点[31-36]，除此之外还涉及全球化对土地利用转型的影响、土地利用转型的环境影响以及社会生态学方面[37-40]，而土地利用转型的研究方法主要体现为定量与定性方法的综合[41]。 土地利用研究领域的国际权威学术期刊Land Use Policy在2014年第40卷出版的“中国土地利用政策”专辑中专门设置了“土地利用转型”专栏[42]。迄今为止，已有20多篇以“土地利用转型”为研究主题的博士和硕士学位论文。2011年起“土地利用转型”被列为国家自然科学基金委员会地球科学一处人文地理学科中“乡村土地利用与配置”研究方向的关键词之一。2002-2015年期间国家自然科学基金委员会资助了16项以“土地利用转型”为主题的研究项目。2015年，国土资源部公益性行业科研专项项目“长江中游经济带土地利用转型管控技术与政策创新”的启动，进一步表明“土地利用转型”已成为当今学术界和国家行政部门均十分关注的重要课题。 土地是人类主要社会经济活动的空间载体，研究其利用的转型，核心目标是探讨如何管理好土地资源进而促进区域经济社会的可持续发展。随着中国土地资源管理由数量管理向质量管理的转变，这对土地利用转型研究提出了更高的要求。本文在拓展深化土地利用转型的概念内涵、阐述土地利用转型的理论模式基础上，探讨土地利用转型与土地资源管理二者之间的互馈机制和相互影响，以强化土地利用转型研究成果在土地资源管理实践中的应用。 2 土地利用转型概念内涵与理论模式 作为土地利用/覆被变化(LUCC)综合研究新途径之一的土地利用转型[43，44]这一概念，最初引入中国时是指与经济社会发展阶段的转型相对应的土地利用形态在时序上的变化，其中的土地利用形态指的是某一区域在特定时期内由主要土地利用类型构成的结构[1，45]。随后，土地利用形态的概念被进一步拓展为也可以指单一土地利用类型在高一级类型中所占的份额，如将农村宅基地在城乡建设用地中所占的比例作为农村宅基地的形态来考察农村宅基地转型[17]。随着研究的不断深入，土地利用形态被拓展为包含有显性形态和隐性形态两种形式：显性形态指一个区域在特定时期内由主要土地利用类型构成的结构，具有数量(面积、份额)和空间结构(类型格局、种植结构)两重属性；隐性形态指依附于显性形态且需通过分析、化验、检测和调查才能获得的土地利用形态，具有质量(养分含量、污染程度、退化程度)、产权(国有、集体所有)、经营方式(个体、股份制、流转与规模经营)、投入(资金、技术、劳动力)、产出(产量、产值、产投比)和功能(生产、生活、生态、文化)等多重属性[12]。据此，土地利用转型的概念被拓展为在经济社会变化和革新的驱动下，一段时期内与经济和社会发展阶段转型相对应的区域土地利用由一种形态(含显性形态和隐性形态)转变为另一种形态的过程[12]。 通常，区域土地利用转型过程其实质是代表不同部门利益的土地利用类型在空间上发生冲突，并在时间上通过形态的转变缓解这些冲突的一个过程。据此，提出土地利用转型的理论模式：随着经济社会的发展，一段时期内各土地利用类型之间的转换引起的区域土地利用形态格局由强冲突逐渐向弱冲突(协调)转变，从而使表征各部门发展的土地利用类型之间的形态格局达到一个新的平衡，进而实现该时段城乡土地利用系统由形态向质态的转变(图1)。
图1 区域土地利用转型理论模式 Fig.1 The theoretical model of regional land use transition 土地利用转型指区域土地利用形态的变化。可见，区域性是土地利用转型研究的一个重要方面。单种土地用途转换不能称之为土地利用转型，只有将其置于区域土地利用结构和功能层面考究其形态的变化才能称之为土地利用转型。通常，区域土地利用转型的过程包含土地利用形态的长期性和趋势性的变化，形态的根本改变或变化方向和趋势的转折预示着某一时间段内土地利用转型的完成。随着社会经济的发展，新问题的涌现随之带来新的土地利用形态格局冲突，也是新一个区域土地利用转型过程的开始。 土地利用转型可以从“数”与“质”两个层面来考察。“数”的层面主要体现在土地利用显性形态的变化，即数量和空间结构方面的变化；而“质”的层面主要体现在土地利用隐性形态的变化，尤其是质量、产权、经营方式、投入和产出的变化综合导致土地利用系统功能的变化。当前，关于区域土地利用显性形态，即数量和空间结构形态的土地利用转型研究较为多见，但鲜见隐性形态方面的土地利用转型研究。然而，土地利用隐性形态的转型与土地资源管理之间的关系最为密切。土地利用转型过程及结果在促使土地资源管理政策措施推陈出新的同时，其本身也可能因管理政策的调整或新政策的实施而深受影响。 3 土地利用转型与土地资源管理互馈机制 土地资源管理，通过国家运用法律和行政手段对土地财产制度和土地资源的合理利用实施各种管理措施，其本质是国家在一定的环境条件下综合运用行政、经济、法律和技术手段，为提高土地利用的生态、经济和社会效益，维护在社会中占统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用而进行的决策、计划、组织、协调和控制等综合性活动[46，47]。土地制度和政策作为土地资源管理的重要方法之一，对一个国家一定时期的上层建筑起着至关重要的作用，指在特定的社会经济条件下土地关系的总称，是一个国家人地关系的法定结合形式。土地政策是土地制度得以实行的措施体系或行为准则。土地制度是土地政策的基础，土地政策是土地制度的具体体现。中国的土地制度有耕地保护制度、土地用途管制制度、土地征收征用制度、节约集约用地制度等，这些制度均直接影响土地利用的转型。 当前，中国社会已进入城乡发展转型的重要时期，面临经济增长方式转变和结构调整的严峻挑战，作为人类主要社会经济活动空间载体的土地资源，其传统的开发型、粗放型用地模式已经难以为继，土地资源需求刚性上升与其供给刚性不足的矛盾不断加剧[48]。随着城镇化和工业化水平的不断提高，带来居住和产业等建设用地的旺盛需求及其低效惯性增长，进一步快速驱动着农用地尤其是耕地的高速非农化，由此带来了城镇和农村土地的低效利用。城乡发展的转型，决定了中国的农地非农化(主要指耕地利用转型)、宅基地空废化以及农地经营细碎化均将在较长的一段时期内存在。在此背景下，土地利用理念、用地模式以及管理措施等方面同样亟待相应的转型。然而，中国耕地面积的急剧减少，1996-2011年累计减少1.24亿亩，减幅为6.4%，这与期间中国实行世界上最严格的耕地保护制度和节约用地制度形成了强烈的反差[49]。这一问题反映出当今中国土地资源管理实践中出现了一些问题，现有的土地资源管理制度已不适应当前发展形势，应加快推进改革。创新用地制度，提升土地要素组织功能与空间利用效率刻不容缓[50]。土地政策制度创新的关键在于破解驱动土地征用、追求土地财政、造成土地浪费的体制与机制矛盾，推进包括土地产权制度、规划制度、征地制度和集体建设用地流转制度等在内的一系列土地资源管理制度改革创新，以进一步深化和推进中国城乡社会发展转型[48]。 国家或区域土地利用形态往往随着某个国家或区域所处的经济和社会发展阶段的变化而变化[12，44]。Lambin等[40]认为土地利用转型强调土地利用形态变化是一非线性过程并与其他社会和生物自然系统的变化密切相关，土地利用转型主要源于关键资源的枯竭所引起的社会生态负反馈或独立于生态系统之外的经济社会变化和革新。土地利用转型任何时候都发生在自然系统、经济系统及管理(体制)系统这三重相互关联、共同作用的框架之内[51]：经济社会变化和革新驱动下的土地利用转型引起的资源环境效应对自然系统产生直接的影响，这一影响通常是负面的，自然系统往往通过灾害的发生和土地资源的退化等反馈方式加剧土地利用转型进程；地表自然环境的变化往往表现为自然资源的衰竭(如耕地数量减少和质量退化)和环境的退化(如土地污染或盐碱化)，当这些问题足够严重以至于引起公众和管理部门的关注时，管理(体制)系统就可能通过土地资源管理法规制度及政策等管理手段影响土地利用者主体行为，进而通过土地资源工程[52]等措施使土地资源管理政策制度落地，直接或间接地调整土地利用经济系统，管控土地利用转型；管理部门根据实施管控措施产生的经济社会效应来调整相关管控措施，通过对经济社会变化和革新的影响及调整后的管控措施的实施使土地利用转型达到预期目标(图2)。
图2 土地利用转型与土地资源管理互馈机制 Fig.2 The mechanism of mutual feedback between land use transition and land management 4 土地资源管理对土地利用转型的影响 土地利用转型是自然环境条件和社会经济因素相互作用、共同约束的结果。经济社会制度和政策尤其是土地资源管理制度和政策作为重要的外部因素对土地利用转型产生重要影响。因此，土地资源管理决策部门应适时、快速洞察各类土地利用信息，制定有关政策法规措施及宏观规划决策，科学管控土地利用转型。 4.1 土地资源管理经济手段与土地利用转型 土地资源管理的经济手段主要指土地资源管理者按照客观经济规律的要求，调节和引导土地利用活动，以实现管理职能的方法手段。地租和地价是土地资源管理经济手段中最为常用的两种，是国家直接掌握的宏观经济调控杠杆。地租地价杠杆作用于土地资源管理主要通过调整土地利用结构，引导土地利用显性形态的变化。国家通过不同的税种(耕地占用税等)税率，指导土地开发利用。例如，为了稳定耕地面积，国家通过征收耕地占用税这一经济杠杆来控制非农建设占用耕地，控制耕地向非农建设用地的转变。此外，国家通过财政拨款来体现对土地利用的宏观控制，例如金融机构通过银行信贷向用地单位提供贷款，刺激用地单位对土地的投资。通过对土地的投入，提高土地利用的集约度，实现土地利用的隐性转型。 4.2 土地资源工程与土地利用转型 土地资源管理的主要工程技术方法包括系统工程技术、土地整治技术以及土地规划技术等。土地资源工程是一项系统工程，涉及理学、工学、管理学和农学等相关学科的交叉集成[52]。作为管控土地利用转型重要手段的土地整治，无论是土地开发、整理还是复垦，实质上都属于土地资源工程技术的范畴。“十三五”期间中国还将建设4亿亩高标准基本农田，促使耕地利用的转型，关键要靠高标准农田建设、村庄空废土地整治、沟道土地综合整治、沙化土地综合整治等一系列重大工程技术来推进[52]。 目前，中国城市土地利用结构不够优化，农业土地利用的规模不经济等土地利用问题都可通过土地整治加以解决，未来土地资源管理的任务会更多的在“土地整治”方面。中国土地整治的根本任务是形成合理、高效、集约的土地利用结构，增加有效耕地面积，提高土地利用效率，适应社会经济发展对土地的需求。土地整治主要是通过优化土地利用隐性形态进而实现土地利用转型，通过实施土地整治，可调整农地利用结构，归并零散地块，提高土地利用率和产出率；通过耕地隐性形态的变化，如中低产田变为高产田、盐碱地改良等，提高耕地质量。通过增加投资，整治城市建设用地，实现城市土地利用的内涵挖潜，在不新增城市建设用地的情况下提高土地利用效率，实现城市土地利用的隐性转型。 土地利用规划，作为对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划，陆大道等认为在土地利用规划过程中必须体现土地利用转型的重要理念[4]。渗透土地利用转型理念的规划，可以统筹安排各业各类各地区的用地，重点控制建设用地和占用耕地规模，形成合理用地结构。并通过严格的土地用途管制，严格保护耕地和基本农田，从而控制耕地向建设用地等地类的转变。可见，土地利用规划对土地利用转型的影响主要体现在影响土地利用的数量和空间结构等显性形态的变化方面。 4.3 土地资源管理政策制度与土地利用转型 政策制度因素对区域土地利用方式及其变化起着强制性约束作用。土地资源管理者主要从全社会利益和宏观经济发展角度出发制定有关政策和法规，以引导土地利用的转型，从而达到提高土地利用总体效益的目的。土地资源管理政策制度对土地利用显性转型和隐形转型均产生显著影响。 (1)城乡二元土地管理制度 《土地管理法》规定，农民集体所有土地的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这造成城乡土地“同地不同权”，农村土地无法像城市土地一样入市交易，从事非农建设开发，从而限制了集体土地之间以及集体土地向国有土地的转变。关于农村集体建设用地的限制性法律规定是造成当前中国农村经济社会发展严重滞后的主要原因之一。目前，中央正在重点推进农村集体经营性建设用地入市的改革，尝试建立受法律保护的非农建设用地流转市场和城乡统一的建设用地市场。这一举措将大力推进中国农村建设用地的转型。 (2)农村土地承包经营权流转政策 农村土地承包经营权流转是指鼓励农民将土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等转让，即保留承包权，转让使用权，发展多种形式的规模经营。农村土地承包经营权流转代表的是土地产权的变化，属于土地利用隐性转型。目前，首部针对农村产权流转交易的全国性指导文件《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》(国办发[2014]71号)对现阶段能进场的农村产权交易品种作出明确规定：以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。随着流转市场的不断规范和完善，以土地权属转型为主要特征的用地转型将大规模持续推进。 (3)节约集约用地制度 节约集约用地体现的是土地利用强度的变化，属于土地利用隐性转型。目前，中国已出台了多项关于促进建设用地节约集约利用的制度和具体的执行政策，但实际的效果并不理想。当前中国城乡人口比例约为1∶1，而城乡建设用地的比例却为1∶4，农村建设用地的低效利用情况更为突出。大力推进土地的节约集约利用，严格控制用地总量规模，提高城乡结合部地区土地和工业用地的利用效率，切实保障土地民生，势在必行[48]。 (4)土地资源管理政策制度创新与土地利用转型 当前，在既定的国家宏观土地资源管理政策框架下，土地利用显性形态的转型受诸多刚性政策的约束，难以突破。然而，通过创新土地资源管理政策制度，促成土地利用隐性形态的转型，进而可实现土地利用显性形态的转型。 近年来，山东省充分利用国土资源部推行的“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”(简称“增减挂钩”)政策[53]，整治“空心村”[54]，开展“两区同建”(农村社区建设与农业产业园区建设)，在很大程度上助推了山东省的农村建设用地转型。然而，这一工作在有些乡镇却因资金问题而难以推进。山东省禹城市伦镇牌子村在推进“空心村”整治，建设农村新社区方面就面临着第二次土地利用大调查(简称“二调”)成果和“增减挂钩”政策直接影响社区建设的资金运作问题。“二调”成果中，牌子村居民点面积230亩；如果采取“3+1”模式(3层住宅加底层车库和杂物堆放空间)安置，需安置用地45亩，可缩减185亩农村居民点建设用地。由于牌子村内存在大量的废弃坑塘、打谷场等闲散用地，通过开展“空心村”整治可增加耕地500亩，除去享受“增减挂钩”政策补贴的缩减农村居民点整治而成的185亩耕地外，同时通过整治村内闲散用地还可增加耕地面积315亩。经粗略估算，牌子村社区建设的总投入需要3965万元，其中155户楼房的建设成本1550万元，社区基础设施建设成本465万元，农户拆房补偿费用1800万元，复垦形成500亩耕地的复垦费150万元。目前当地相关政策规定“增减挂钩”实现居民点用地缩减1亩，可补贴13万元用于社区建设，能享受该政策补贴的面积185亩，可获得政策补贴2405万元。资金缺口1560万元，155户村民平均每户出资5万元(据调查，每户自筹经费超出5万元，当地村民则不愿参与该社区建设活动)，可自筹775万元，尚缺785万元。禹城市“空心村”整治潜力巨大，产生的指标除能保障自身需求外，有较大数量的结余指标，但这些指标由于现行政策规定不能跨市交易，造成指标沉淀、闲置。产生的多余指标不能交易盘活，专项资金的缺乏使得全市的“空心村”整治和社区建设工作难以推进。 其实，在山东省东部沿海的发达地市，有充足的资金但缺乏建设用地指标，如果能通过政策创新，实现整治新增建设用地指标的跨市交易，禹城市将能获得充足的资金来开展“空心村”整治和社区建设工作。此外，“空心村”整治过程中通过整治村内闲散地增加的耕地面积不能获得补贴是政策设计过程中的漏洞，如果能通过政策创新，将闲散地整治增加的耕地面积纳入资金补贴的政策扶持范畴，牌子村的“空心村”整治和社区建设工作可顺利推进。因此，亟须通过土地资源管理政策制度创新，改变土地利用的隐性形态，通过土地利用隐性形态的转型进而实现土地利用显性形态的转型(图3)。
图3 政策制度创新助推土地利用转型 Fig.3 Innovation of policy and institution promotes land use transition 5 土地利用转型对土地资源管理的影响 为了适应经济发展的形势和要求，一个国家或区域应根据当前土地利用形态及存在的问题及时调整土地资源管理政策措施。美国目前的土地利用形态表明其林地和牧草地的比例几乎与世界平均水平相同，但与在此之前的几个发展阶段相比有着较大的变化[1]。美国土地资源管理在建国200多年来，随着国家土地利用形态的变化而不断作出相应的调整，由早期的不加选择地处理公有土地，掠夺式地开发利用土地资源，到开始注意土地资源的保护，以至形成一种新的保护食物生产资源的土地伦理和政府激进主义[55]。中国的土地资源管理尤其是耕地和建设用地的管理，在城乡经济社会发展转型的背景下同样正在或将要经历一系列的变化和革新。 “退耕还林”工程和耕地保护政策。针对长期以来盲目的毁林开垦和陡坡地耕种造成的严重水土流失和风沙危害，以及自然灾害的频频发生并严重威胁到国家的生态安全，2002年1月10日，国家全面启动了“退耕还林”工程。针对城镇化、工业化进程中耕地面积锐减的态势，为了保障国家粮食安全，2006年十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了18亿亩红线的耕地保护目标。 土地流转相关政策。土地流转主要包括农地承包经营权流转和集体经营性建设用地使用权流转两个方面。伴随中国农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路[56]。近些年来，中国积极探索推进农村土地流转与规模经营的制度建设与模式创新，取得了长足的进展和成效，但也面临许多突出问题，严重影响着承包土地经营权流转的实效性和持续性[57]。为引导农村承包耕地经营权有序流转、发展农业适度规模经营，2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发[2014]61号)。针对集体经营性建设用地使用权的流转，2014年12月31日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并决定在全国选取30个左右县(市)行政区域进行试点。 6 结论与讨论 从理论上探讨了区域土地利用转型的内涵与模式，以及土地利用转型与土地资源管理之间的互馈机制和相互作用。不同的经济和社会发展阶段，对应于不同的区域土地利用形态和不同的土地利用转型阶段，由此必然带来特定的土地利用转型过程。在未来相当长时期内，中国土地资源管理的难点仍将聚集在协调经济社会快速发展与农地资源保护的关系等重大问题上[58-60]。因此，为了适应新的形势和要求，决策部门应根据土地利用形态的变化适时调整土地资源管理政策措施，并推进中国土地资源管理制度的改革[61，62]。在这一过程中，土地资源管理法规政策和制度的制定，应充分考虑目标区域所处的土地利用转型阶段，既要充分了解该区域目前所处的土地利用转型阶段，又要瞄准随着社会经济发展转型其即将步入的土地利用转型阶段，以增强土地资源管理决策的科学性。 土地利用转型是综合性非常强的国际性前沿课题，也是很复杂的现象。在中国城乡发展转型大背景下，未来的土地利用转型与土地资源管理研究需侧重如下几个方面：①如何测度土地利用显性形态转型和隐性形态转型，以及进而引起的土地利用系统功能的转型；②如何测度土地利用转型的社会经济和环境效应；③如何结合土地利用转型时空格局和动力机制的研究提炼区域土地利用转型模式；④如何综合运用经济、社会和工程技术手段与方法优化调控土地利用转型？ 此外，土地利用隐性形态及其变化应当成为今后土地利用转型与土地资源管理研究关注的焦点。通过管控土地利用隐性形态的变化来创新土地资源管理政策法规及制度，加快推动土地资源管理方式从单纯的数量管理向数量、质量和生态并重的综合管理转变，从单纯的资源管理向资源、资产、资本统一的综合管理转变，更好地优化配置并持续高效利用城乡土地资源。 致谢：本文在土地利用转型概念内涵的深化方面得益于李秀彬研究员和刘彦随研究员的宝贵建议；成文过程中刘永强、李婷婷博士生协助整理了部分会议报告相关内容；调研过程中得到李裕瑞副研究员的协助，特此致谢！
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