全球治理视野下欧盟规范力量探析——以欧盟国际货币基金组织代表权改革为例，本文主要内容关键词为：国际货币基金组织论文,欧盟论文,代表权论文,探析论文,为例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，欧盟积极强调自身规范力量角色，推行有效的多边主义战略，促进全球治理的发展，发挥全球影响。在此过程中，围绕欧盟国际组织代表权改革的争论成为检验欧盟规范力量及其局限的试金石。对欧盟国际货币基金组织代表权改革的研究为我们认识多边主义国际秩序建构过程中欧盟力量的性质及其发展限度提供了一个具有理论和现实意义的案例。
一 全球治理背景下的欧盟规范力量与欧盟国际组织代表权改革
全球治理是21世纪初国际社会在应对发展、环境、金融等全球性问题过程中产生的新模式，其内涵包括基于规范的国际机制或国际法安排、多层治理机制、通过国家职能的转型管理全球化等内容。① 与此同时，欧盟在总结地区一体化发展的历史经验、应对21世纪前十年面临的重大挑战的基础上，对自身力量的性质及其在国际体系中角色的认知不断深化。
欧盟从自身实力地位出发，认识到其国际影响的发挥在很大程度上取决于欧洲扮演的“民事力量”、“软力量”和“规范力量”角色。早在20世纪70年代，迪歇纳就提出欧洲将成为“旧世界中第一个……符合20世纪公民文明政治观念的主要地区”，因而将在一个相互依赖迅速发展的世界中发挥“至关重要的建设性作用”。② 此后，欧盟一直注重贸易、金融等低政治领域的民事力量建设。近年来，强调发展援助、环境保护、消除贫困等国际正义和可持续发展目标的“规范力量”概念进入决策者和研究者的视野，赋予了欧盟国际身份认知新的道德诉求。
2003年出台的欧盟战略文件明确将“基于有效多边主义的国际秩序”列为联盟的三大战略目标之一，为此，建立强有力的国际社会、运作良好的国际制度和以法律为基础的国际秩序成为其战略的重要内涵。③ 这一界定很快成为欧盟关于国际秩序和国际体系认知的基本理念，并频繁出现于其对外战略话语中。《里斯本条约》也对此作了更清晰的阐述：欧盟将致力于“促进以多边方式……解决共同面临的问题”， “推动基于更强有力的多边合作及全球良治的国际体系”。④
以国际组织和国际法为核心的国际制度既是欧盟有效多边主义的实践场所，也是欧盟发挥“规范力量”，影响全球治理走向的重要手段。为此，欧盟认识到，需要促进其他国际组织在国际体系中发挥更大作用，并为其更好履行职能提供必要的手段。这意味着“如果欧盟希望促进有效的多边主义……必须努力加强自身在主要国际组织中作用的发挥，同时加强这些组织的职能”。⑤
在欧盟的支持者看来，以欧盟为代表的地区是介于全球治理和国家治理之间的中间地带，具有成为多极世界中一极的潜力，可以承载国际社会的多样性和差异，成为多层次全球治理体系的一个重要组成部分，承担起国际体系变革的前驱力量的角色。同时，他们意识到：“在一个正在发生权力转移、地区主义热潮消退的多极世界，多边秩序对欧盟而言不是一个可有可无的选项，而是必需品。”⑥ 因而，在他们看来，虽然欧盟在硬力量上存在欠缺，但仍可以通过“软力量”、“规范力量”建设与美国在未来国际体系中共同发挥领导作用。也就是说，一个多边主义的国际秩序与这一作用的发挥是互为因果的——欧盟的领导作用既是多边主义国际秩序得以建立的重要前提，也是其深入发展的必然结果。
在此过程中，国际组织代表权改革成为欧盟能否实践其“有效多边主义”和“规范力量”理念的一个试验场。代表权事关成员国在国际组织中的相对权力，是全球治理背景下国际制度改革的焦点问题之一。在大多数国际组织的决策机制中，无论采用协商一致、加权表决还是简单多数，代表权分配都会对决策结果产生重要影响，这关系到各国的权力分配和利益的实现。21世纪初，随着新兴市场和发展中国家在国际政治经济中的地位上升，改革不合理的国际政治经济秩序的呼声日益高涨。与此同时，人们越来越多地认识到全球治理从来不是中立的，西方大国主导的正式国际制度非但未能有效帮助贫困国家实现发展、缩小南北差距、促进国际社会公平正义目标的实现，反而存在加剧大小、贫富国家间和社会各阶层间不平等现象的危险。⑦ 在此背景下，发展中国家要求通过增加在国际组织中的代表权，增强自身影响国际制度决策的能力，并以此为突破口，推动国际政治经济秩序的变革，维护自身权益。
对欧盟而言，能否顺应国际体系变革的潮流成为其规范力量发挥面临的重要挑战。欧盟作为有效多边主义和全球治理的积极倡导者，对内兼具政府间组织和准联邦政体的特征，对外兼有全球治理的实验室和参与者的双重身份。这一复杂身份使欧盟在国际组织代表权问题上既表现出支持相关改革的诉求，又表现出一定的保守性。就欧盟国际组织代表权的现状而言，存在“代表权过大”和“话语权不足”并存的矛盾。⑧ 也就是说，按人口、地区代表性等指标计算，欧盟国家的代表权在主要国际组织中相对其他成员国明显偏高，但由于欧盟在大部分国际组织中并未形成统一行使代表权的有效机制，在成员国间存在利益分歧时，难以做到以一个声音说话，使欧盟在全球治理中的影响力大打折扣，成为分散的力量（Fragmented power）或“大杂烩的力量”（patchwork power）。⑨ 同时，欧盟作为现有国际体系的受益者，其成员国大多是富国俱乐部的成员，自20世纪末以来，在全球治理改革进程中因相对代表权过大面临国际社会的诸多批评。
在此问题上，欧盟面临困难抉择。一方面，欧洲一体化的深入发展和借助共同安全与外交政策增强国际影响力的战略目标对其在国际组织中统一代表权、采取共同表决机制提出了现实要求。⑩ 目前，除在WTO中由委员会全权代表欧盟行使职权外，在经合组织等国际机制中，欧盟也单独获得了“完全参与方”的地位；但在联合国大会、联合国安理会、世行、国际货币基金组织等机构中仍主要由各成员国派出代表，欧盟只是通过相应机制，协调成员国立场，欧盟机构以观察员等身份参与有关活动。同时，欧盟注重自身模式的吸引力，在国际事务中强调平等、正义的道德特性。面对发展中国家变革全球治理机制的合理诉求，其能否做出积极回应也在一定意义上成为检验欧盟规范力量的试金石，对欧盟借助规范力量战略在国际体系中发挥领导作用有着重要影响。
另一方面，由于内部治理结构的复杂性和维护既得利益的考虑，代表权问题对欧盟而言不仅是联盟与国际组织就有关条约制定与修改所进行的讨价还价的过程，而且涉及国际体系、地区和成员国层面的博弈，受到欧盟机构、成员国及国内社会的利益、偏好差异的制约，反映了当前国际体系变革背景下大国关系、欧盟与发展中国家关系的历史和现实的复杂逻辑，凸现了欧盟规范力量的发挥在国际体系和联盟内部面临的现实制约。
二 欧盟国际货币基金组织代表权改革的案例研究
国际货币基金组织代表权问题是欧盟在国际制度变革问题上两难困境的典型案例。作为二战后美欧主导资本主义世界金融秩序的产物，国际货币基金组织因其以出资份额决定成员国发言权的决策机制安排而饱受争议。批评者认为，该组织作为联合国框架下的全球性政府间国际组织，肩负着促进和维护全球宏观经济和金融稳定的责任，但与大多数国际组织“一国一票”的表决机制不同，其加权表决机制与主权平等原则明显相悖。近年来，地区和全球金融危机的相继爆发加剧了国际货币基金组织已然过时的呼声。包括美国和欧盟成员国在内的大多数国家认识到，重振国际货币基金组织在全球金融体系中的核心地位，首先需要通过代表权分配机制改革提高该组织的效率和合法性，赢得成员国，特别是新兴市场和发展中国家的支持，但这也对欧盟成员国在代表权重上获得的既得利益构成了挑战。21世纪初以来，欧洲一体化的深化和扩大对欧盟积极参与国际货币基金组织代表权的变革提出了内在要求。欧元的采用被广泛视为在国际金融组织中实现统一欧盟代表权，甚至单一席位的契机，欧盟内部和国际社会都出现了欧盟应在此领域有所作为的呼声。然而，欧盟内部利益、偏好的多样性也使这一进程呈现出复杂局面。
（一）国际货币基金组织代表权分配机制及其改革方向
以份额为基础的加权表决是国际货币基金组织的主要表决机制。该组织成立之初，在份额制的基本设计中，每个成员国拥有250个基本投票权的安排体现了主权平等的国际法原则，而基于份额的表决权则体现了出资国的相对权力。事实上，该安排从一开始就带有明显的维护美英等西方大国利益的烙印。当时，基本投票权只占全部投票权的11.3％左右，其余近90％根据成员国出资多寡分配，美国投票权高达40％，英国也达到16％。20世纪60年代后随着众多发展中国家摆脱殖民统治加入国际货币基金组织，该组织的资金不断扩张，而基本投票权长期未作调整，在总投票权中的比重不断下降，到21世纪初仅为2.1％。在发展中国家的强烈呼吁下，2006年国际货币基金组织决定将成员国的基本投票权扩大到750票。尽管如此，基本投票权在该组织表决中的比例仍仅占5.6％左右。
基于出资额的份额分配在国际货币基金组织决策中占有更为重要的位置。长期以来，西方国家主导的国际金融机构一直采取十分复杂的份额计算方法(11)，确保其在投票权上的优势地位。美国在20世纪60、70年代通过修改该组织章程，扩大85％有效多数的适用范围，确保其在重大问题上拥有单边否决权。(12) 根据2008年审议的份额分配方案(13)，美国在国际货币基金组织表决份额中的比例仍高达16.78％，欧盟27国合计占32.07％，而中、巴、印、俄四国合计不足12％。发展中国家一直主张在计算份额时从主权平等和国际关系民主化的原则出发，增加人口等因素在份额分配中的作用，改变少数国家在重大问题上拥有否决权的现状。
执行董事会的席位和表决机制对国际货币基金组织的日常决策和成员国的切身利益有重要影响，是该组织代表权分配中争论的另一焦点。在国际货币基金组织的机构安排中，最高权力机构理事会由成员国财长和央行行长组成，但除章程修改、接纳新成员、批准份额变动等重大事项外，大部分具体权力由执行董事会行使。执行董事会现由24名董事组成：美、日等前五大股东自行任命执行董事，其他国家分为19个选区，中国、俄罗斯、沙特单独组成选区；其他选区各选举一名执行董事。在执行董事会中，理论上也采用上述加权表决机制，(14) 发达国家的表决权近年来一直维持在60％以上。
21世纪初以来，以代表权为核心的机构改革一直是国际货币基金组织改革的重要议题，尽管通过发达国家转让部分份额、增加各国基本表决票等努力在一定程度上增强了发展中国家的代表性，但由于发达国家不愿大幅出让表决权和执行董事会席位，通过机构改革实现建立民主、高效、和谐的国际金融秩序的目标仍面临重重困难。
（二）欧盟国际货币基金组织代表权的权重问题及其改革压力
目前，在国际货币基金组织187个成员国中，欧盟27国的份额占32％左右。按照2008年改革方案，欧盟成员国份额无明显变化，而且大多并不存在表决权过大的问题，只是德国、意大利等国自愿放弃部分份额才使欧盟的总份额较改革前下降了约1％。(15) 2010年12月国际货币基金组织理事会批准了新的治理结构改革方案，计划到2012年底前再将约6％的份额重新分配给中国、印度等发展中国家。尽管国际货币基金组织总裁卡恩将这一方案称之为“历史性突破”，但发达国家的总份额只是从2008年方案的57.9％下降为55.3％，这意味着转移的份额大部分来自发展中国家，欧盟国家大多不需要降低份额。(16) 在国际货币基金组织代表权改革的另一主要领域——执行董事会改革中，欧盟27国目前分散在10个选区中，德、法、英三国各自构成独立选区，派出执行董事；意大利、荷兰和比利时是各自选区内的大国，按惯例派出执行董事；瑞典、丹麦、西班牙等国代表也在实行轮换制的选区内有机会出任执行董事；爱尔兰和波兰则分别处在加拿大、瑞士担任执行董事的选区内。目前，来自欧盟国家的执行董事有8名，占执行董事会成员的三分之一，代表了国际货币基金组织表决权（含各选区内的非欧盟成员国）的近40％。(17)
国际社会普遍认为，欧盟统一成员国表决权、甚至设立单一的欧盟席位有助于破解国际货币基金组织代表权再分配的难题。其主要理由有：第一，欧盟一些中等成员国在世界经济中的份额下降，从人口数量和地区代表性的平衡看，相对代表权过大的弊端日益显现；第二，欧盟统一货币后，从提高经货联盟运作的效率和加强成员国间协调的目标出发，也有必要统一欧盟在国际金融机构中的代表权。
21世纪以来，美国出于维护本国在国际金融体系中的霸权地位和增强现有国际金融秩序的有效性的战略意图，一方面拒绝降低现有份额水平，保持自身在国际货币基金组织重大事务上的否决权，另一方面开始支持新兴市场和发展中国家增加代表性的要求，希望以此增强上述国家对现有国际秩序的认同与支持。为此，美国开始向欧盟施压，希望利用欧盟统一货币的时机，使之放弃部分份额和执行董事会席位。美国认为，未来国际货币基金组织份额改革应主要借助现有股份的再分配来实现。美国财长斯诺在2005年就提出：“国际货币基金组织应在现有资金总量不变的前提下，从代表权过多的成员国向代表权不足的成员国转移份额，重新达致平衡。”(18) 事实上，在美方看来，欧盟成员国占有的表决权过大，其能否出让其份额和执行董事席位是国际货币基金组织机构改革成败的关键。
发展中国家也明确希望代表权过大的国家自愿放弃部分份额。印尼央行行长在国际货币基金组织董事会代表东南亚国家的发言中曾提出：“一个可行的方案是，……表决权过大的国家应自愿转让部分份额。……国际货币基金组织必须解决亚洲国家话语权和有效参与不足的问题，使之能够有效参与其中，否则，将面临失去亚洲国家支持的风险。”(19) 中国政府也强调份额改革应反映成员国在世界经济中地位的变化，国际货币基金组织的治理结构要反映全球化的趋势和新兴经济体的作用，从而增强国际货币基金组织的合法性和重要性。(20) 对许多发展中国家而言，无论西方发达国家强调份额计算方法如何科学、合理，在现行机制下中国、印度、巴西三国的表决权之和（6.91％）明显低于意大利、荷兰、比利时三国（7.63％），既无法反映上述国家间人口上的巨大差异，也很难说这一安排准确反映了世界经济的现状。
欧盟长期强调自身规范力量的角色，从道义上很难明确反对发展中国家实现国际经济关系民主化的合理要求。面对国际社会希望欧盟在国际货币基金组织改革中承担更大义务的呼声，欧盟表示支持发展中国家更多参与该组织决策，(21) 但对通过份额改革大幅增加发展中国家代表性的建议则持观望态度。
在执行董事会改革问题上，欧盟在2010年二十国集团峰会前一直对出让其执行董事会席位的提议持消极态度。除自身治理结构和成员国利益差异的制约外，还存在以下原因：首先，欧盟国家担心代表权统一后，区域内部贸易额会被排除在外，导致欧盟整体份额大幅下降；(22) 其次，欧盟单方面合并和出让执行董事席位可能打破执行董事会内部各主要集团间的权力平衡，特别是对欧美日在执行董事会中形成的稳定多数构成挑战。比利时执行董事基肯斯就认为，欧盟减少执行董事数量应与发展中国家同步进行：“发展中国家不应满足于维持其代表权分散的现状，而是也应思考如何能够协调、重组自身力量，使执行董事会中各集团的力量更加平衡，这样，执行董事的席位可减少到12至15个。”(23)
目前，欧盟国际货币基金组织代表权改革存在以下几种方案：第一，基本维持欧盟代表权的现状，加强欧盟内部，特别是欧元区国家间的协调；第二，效仿欧盟在世贸组织、粮农组织中的做法采取混合协议，即欧盟和成员国向国际货币基金组织同时派出正式代表；第三，欧盟统一选派代表，或欧元区和非欧元区分别派出代表，将代表权转移到联盟层面。(24) 这样，欧盟统一代表权后将超越美国成为拥有最大否决权的选区。
近年来，欧盟官方的立场接近第一种方案，在维持国际货币基金组织基本治理结构不变的情况下，适当向发展中国家转让少量表决权和执行董事席位。2009年10月，欧盟财政经济部长理事会主席声明虽重申支持2008年国际货币基金组织份额评估确定的改革方案，主张给予穷国优惠待遇，拟在有限的政策领域内讨论双重多数表决机制的可行性，但从总体上看，欧盟在该组织治理结构改革问题上表现出一定的维护既有秩序的保守立场。在该文件中，欧盟强调国际货币基金组织改革应遵循下列原则：各项改革应统筹同步进行，反对只解决份额分配问题的做法；针对新兴市场和发展中国家改革不合理国际金融秩序的呼声，欧盟坚称改革应以客观经济和金融标准为基础，反对政治标准。此外，欧盟还强调现行份额制仍应是国际货币基金组织的基础；反对减少现有执行董事的数量。(25)
然而，2010年10月，美国出人意料地提出不再支持延长执行董事人数的临时安排(26)，使欧盟面临巨大压力。虽然依照惯例，执行董事中份额排在后四位的巴西、印度、阿根廷、卢旺达等国将可能因此失去席位，但这显然与国际货币基金组织增加发展中国家代表性的改革方向背道而驰。美国和非洲国家都明确向欧盟施加压力希望其放弃2－3个执行董事席位，欧盟最初坚称其执行董事席位是欧盟在国际经济中真实地位的反映，并提出美国一国对重大事项拥有否决权也有失公平，如要求欧盟减少执行董事席位美国也应放弃否决权。(27) 但在各方压力下，欧盟立场有所松动。2010年二十国集团首脑会议建议，拟在2012年底前进一步向代表性不足的成员国转让份额；欧盟也同意在执行董事会席位保持不变的情况下，考虑放弃两个欧盟成员国的执行董事席位，但迄今欧盟内部尚未就成员国选区的重新划分问题达成一致。
（三）欧盟内部协调国际货币基金组织代表权的努力及其制约因素
尽管欧盟成员国在国际货币基金组织理事会和执行董事会中都掌握三分之一以上的表决权，却因各国自行投票，未能如同美国一样构成可单独否决重大议题的稳定多数。特别是在执行董事会中，除英、法、德之外其他成员国所在选区都包含了一定数量的非欧盟国家，加大了欧盟内部协调立场的难度。
20世纪末欧元的启动使欧盟在超越传统民族国家货币主权的同时，也出现了协调国际金融组织代表权的现实需求。欧盟决策者和学术界都意识到，随着货币的统一，欧盟应在参与国际金融组织活动的过程中实现以一个声音说话的目标，从而发挥稳定国际金融秩序的作用，在国际舞台上展示一个强大、统一欧洲的形象，增强自身行动能力和欧洲认同。(28) 当时，欧盟正雄心勃勃地建立共同安全与外交政策，以欧元启动为契机在国际金融秩序中发挥更大的影响力、制衡美国霸权也是欧盟对外战略思考的重要一环。
为此，1997年12月欧盟首脑峰会提出由经济财政部长理事会代表各国协调有关单一货币的政策，1998年欧盟委员会进一步建议由欧盟理事会、欧盟委员会和财政经济部长理事会在相关国际组织中代表欧盟，但这些建议始终未能充分实施。时任法国外长的卡恩曾提出合并德、法两国在国际货币基金组织中席位的建议，但未得到两国政府的支持，反对者认为这一改革会在其他国际组织中引起连锁反应，危及两国的国际地位。欧盟制宪进程启动后，欧盟委员会于2002年提出欧元区国家应在国际经济和金融组织中设立统一的代表机构，由欧盟委员会与其他机构密切合作履行职能，并探讨了合并后的对外事务高级代表在对外代表联盟过程中保障联盟整体利益的途径。(29)《里斯本条约》确定了专门针对欧元区国家货币政策的条款，其第138条第1款规定，“理事会应……就在适当的国际金融机构中和国际会议上与经济与货币联盟的特定利益有关的事项，确定共同立场”，但第2款的措辞却弱化为“理事会可采取适当措施”，并未做出具有充分约束力的规定，(30) 对非欧元区国家则只是重申了有关原则，在可操作性方面未能取得突破。
目前，欧盟成员国协调立场的工作主要借助经济财政部长理事会下属的国际货币基金组织分委员会（SCIMF）和欧盟成员国国际货币基金组织代表协会（EURIMF）完成。前者由成员国财政部、央行代表及欧盟委员会和欧洲中央银行代表组成，在有关该组织的政策上发挥协调作用，而后者由欧盟成员国的国际货币基金组织执行董事、副董事组成，一般在该组织会议前和会议期间举行非正式磋商，协调立场。(31)
欧盟在国际货币基金组织中实施统一代表机制的努力进展缓慢，成员国利益和偏好的多样性是其面临的主要制约因素。以欧盟制宪/《里斯本条约》谈判为例，德国与法国曾支持欧盟在国际金融机构中统一代表权。英国等非欧元区国家则持保留态度，担心欧元区国家货币、金融政策合作的深化会使自身地位边缘化。事实上，德、法两国虽出于增强欧盟对外行动能力的考虑提出上述建议，但两国同时担心，统一代表权后相关决策很可能借助理事会双重多数表决机制做出，欧盟大国作为八国集团成员和执行董事会成员影响国际货币基金组织决策的优势地位将受到削弱。欧盟中小成员国在此问题上的心态更为复杂，它们一般对合并成员国代表权持积极态度，希望以此增强欧盟的整体影响力，同时《里斯本条约》实行双重多数表决机制后，成员国数量成为影响表决结果的重要因素，中小成员国也可能因此受益。尽管如此，在各自选区中有权派出执行董事的荷兰、比利时等国并不愿放弃目前的权利。此外，爱尔兰等具有被殖民经历的成员国往往对削弱本国经济、金融政策自主权的安排心存疑虑。波兰等部分中东欧新成员国则担心本国对俄罗斯的立场在联盟整体决策中会进一步边缘化。
除成员国间的分歧外，欧盟统一代表权的努力无论在国际货币基金组织章程还是欧盟内部治理结构层面还面临一些障碍。统一代表权后欧盟超国家机构代表欧盟将与《国际货币基金组织协定》中只有国家才有资格成为该组织成员的规定相矛盾；另外，《协定》第12条第3款规定，份额居前五位的股东须单独派出执行董事，不与其他成员国组成选区。这些都意味着欧盟代表权的统一需要国际货币基金组织对其章程做出相应修改。目前来看，由于美国和发展中国家都支持欧盟统一代表权的努力，修改章程的难度并不大。
相比较而言，欧盟的内部协调及相关条约修改更为困难。与欧盟在贸易领域统一代表权的先例相比，货币金融政策涉及的问题更为复杂：首先，欧盟委员会和欧洲中央银行职能的分工存在不确定性，这将面临应由谁代表欧盟的问题；其次，尽管对欧元区国家而言，货币政策属欧盟专属权力的范畴，但从实质内容看，货币政策与财政政策、宏观经济政策的关系更为紧密，需要成员国进一步向欧盟让渡权力；再次，鉴于欧盟还有十个成员国未加入欧元区，存在欧元区内外的成员国间协调政策、统一立场的困难；最后，欧盟共同安全与外交政策发展缓慢也制约了欧盟统一代表权的建立。一些政治领导人和学者提出，共同外交政策的真正建立与联盟条约的明确授权应成为统一代表权的先决条件。马黑尔等人就认为，在形成真正意义上的共同对外政策之前就贸然统一国际货币基金组织代表权，会削弱欧盟在该组织中的地位，或者使之为技术专家所主导，在协调各国立场的过程冗长、各国意见分歧较大的情况下，只能保留可以形成共识的很少一部分内容。(32)
尽管如此，在欧盟内部，大多数成员国已开始接受欧盟应在国际金融机构中加强协调的立场，但在启动统一代表权进程的时机问题上还未达成共识：一些欧盟机构领导人主张尽快启动欧盟国际金融组织代表权的改革，而成员国政府大多将统一的欧盟席位视为一个长期目标。2009年欧元集团主席、卢森堡首相容克曾提出，应在国际货币基金组织执行董事会中设立单一的欧盟选区，指派一位执行董事。欧盟理事会主席范龙佩也支持公开讨论这一问题。2010年希腊、爱尔兰等国主权债务危机对欧盟成员国协调货币、财政政策、加强金融监管提出了新要求。但与此同时，在制宪受挫和债务危机的背景下，欧元乃至欧盟地位的不确定性增加，德、法等欧盟主要成员国在推动欧洲一体化深化问题上热情下降，加之欧盟大国对统一代表权导致其影响力下降的担忧，使之缺乏推动相应变革的积极性，使这一改革面临缺乏有力的领导者和推动力量的困境；另外，由于上述改革可能涉及对联盟基本条约的修改，欧盟在历经长达八年的制宪——里斯本进程后也缺乏进一步开启条约谈判的意愿。
三 反思欧盟规范力量的意义与局限
近年来，在国内外学术界关于欧盟对外战略的讨论中，规范力量一直是一个关键概念。在其支持者看来，规范力量对欧盟而言是一个先在的本质属性，欧洲一体化的历史和逻辑决定了欧盟必然是国际关系中以传播道德、规范为己任的新型力量；(33) 而另一些学者则认为欧盟规范力量带有一定的功利色彩和战略考虑，他们认为欧洲人的规范力量实际上是其现实力量不足背景下形成的“后霸权模式”的产物，存在“通过规则输出建构新型的规范霸权”的动机。(34) 在这一关于规范力量内涵的讨论中，无论欧盟的动机如何，规范力量的意义都不仅局限于规范本身，而是和欧盟在规范传播中扮演的角色和规范传播的后果密不可分。从欧盟在国际货币基金组织代表权改革中扮演的角色来看，欧盟存在推进有效多边主义（国际法治）和全球治理的健康发展（全球良治）原则的意愿，但并未能够如曼纳斯等学者所言，欧盟的规范力量身份使之为实现推动国际规范传播的目标必然主动行动，做出利他的选择。在这一过程中，欧盟并未扮演议程设定者、说服者和领导者的角色，更多表现出被动参与、适应规范的特征，甚至在一些关键问题上阻碍着增强国际组织有效性和合法性目标的实现。这一反差凸现了欧盟作为介于国际组织和联邦国家之间的特殊国际法主体在承担全球治理中这一新角色的过程中存在的理想与现实、能力与意愿、宣传辞令与实际政策取向之间的紧张状态。鉴于欧盟规范力量讨论已超出学术话语成为欧盟对外战略的重要目标和手段，在当前国际政治经济体系中，无论道德绝对论者在这一问题上如何为欧盟的立场辩护，欧盟规范力量无法回避权力、道德、利益间关系的复杂命题。
在国际体系层面欧盟、美国与发展中国家之间的复杂博弈中，欧盟面临能否部分放弃既得利益、支持发展中国家建立国际政治经济新秩序的合理诉求的挑战。近年来，发展中大国的快速发展给世界政治经济格局带来了深刻变化。有西方学者提出，“世界史上由西方人主导世界政治的这一重要阶段行将终结”。(35) 而博格斯坦关于中美共治的G－2模式的观点更是使欧盟处于尴尬境地。尽管学术界对此类论断的准确性见仁见智，但制宪受挫和全球金融危机对欧盟的国际影响力所带来的负面作用使欧盟及其成员国的心态发生了微妙变化。作为现有全球秩序的受益者，欧盟对此怀有复杂心态，希望通过主导全球治理的走向，防止由于新兴市场和发展中国家的崛起使之在国际政治经济中的地位边缘化。
在国际货币基金组织代表权改革问题上，欧盟规范力量角色的发挥也受到其行为能力的限度、内部成员国间利益与认知的差异等因素的制约。在欧盟内部成员国间关系上，大小成员国之间、国际组织中代表权份额较多的国家和代表权相对不足的国家之间、国际组织主流国家和边缘国家之间都存在观念和利益的博弈，涉及长远利益和当前利益的交锋。正如弗雷德所说，“欧洲以一个声音说话意味着各国就相关政策和博弈中的立场集体达成一致，需要欧盟成员国之间的妥协”。也就是说，欧盟对外代表权如同其内部政策一样，都需要成员国权衡利弊得失，在“规模效益带来的好处和接受不同偏好的束缚”之间做出取舍。(36)
由此可见，欧盟未来规范力量模式在理论上能否避免陷入诸多理想主义模式的窠臼沦为“欧托邦”式的空想，在实践上能否成为增强自身国际行为能力和影响的重要战略手段，推动国际秩序向更为民主、公正、合理方向发展，取决于欧盟能否形成规范力量理念的新思维并付诸实践。为此，欧盟应放弃传统的欧洲中心主义思维方式的羁绊，以历史的、开放的眼光审视国际规范和原则，接受国际关系中道德普遍性和相对性的统一的现实，认识到即便对于具有道德普遍性的规范而言，其内涵也不是抽象、绝对的，而是和国际关系的历史与现实紧密相连。同时，欧盟应正视国际体系力量变化和范式变化的现实，放弃长期拥有的道德优越感和自视为国际关系中道德化身的思维方式，将自己视为对国际秩序积极变革负有重要责任的平等一员，在关注欧盟及成员国利益的同时，尊重国际社会其他成员的合理利益诉求，借助多边机制，通过平等协商，求同存异，在规范的内容和传播方式上注重共识的建构，促进有效、公正、合理的多边主义国际秩序的发展。
结语
传统国际法研究将欧盟的国际组织代表权问题视为国际组织章程和欧盟条约间的互动过程，偏重法律条文含义及其适用的解释，欧盟国际货币基金组织代表权改革的研究表明，不应忽视其中复杂的国际政治经济逻辑。欧盟国际组织代表权的争论既是国际关系力量变化和范式变革现实的体现，也是一个国际体系、地区和成员国层面的三重博弈，涉及权力和利益的再分配过程，为认识全球治理背景下欧盟规范力量的意义和限度提供了重要的经验事实。在这一过程中，欧盟虽具有促进国际金融组织的规范建构的契机和潜力，但未能发挥积极推动者和领导者的角色，更多的是被动地适应这一变革，其关于自身国际身份认知的宣传辞令与现实政策之间还有一定距离，存在出于战略利益考虑利用身份认知、维护既有秩序和既得利益的倾向。(37)
当前全球治理面临“形式上不民主、道德上存有缺陷”的批评，“低效，而又不能实现资源从富国向穷国的转移……”。(38) 毋庸置疑，全球治理的价值正义是与其程序正义紧密相连的。欧盟在国际货币基金组织代表权改革问题上的进步与保守并存的二重性表明，欧盟真正成为全球治理中的规范力量和价值正义的促进者，还需要积极协调成员国对自身利益的合理关切，克服权力政治逻辑的羁绊，在国家、地区和国际社会间找到最大的利益的交汇点，从而更好地发挥国际影响，推动国际体系的积极变革。
注释：
① Jean Grugel and Nicola Piper,Critical Perspectives on Global Governance:Rights and Regulation in Governing Regimes,London:Routledge,2007,p.23.
② F.Duch
ne,“Europe's Role in World Peace”,in R.Mayne ed.,Europe Tomorrow:Sixteen Europeans Look Ahead,London:Fontana/Collins and Chatham House:PEP,1972,p.43.
③ European Council,“European Security Strategy:A Secure Europe in a Better World,”available at http://www.iss.europa.eu/uploads/media/solanae.pdf,last accessed on 3.July 2009.另参见冯仲平：“欧洲安全观与欧美关系”，《欧洲研究》2003年第5期，第3－4页。
④ 《欧洲联盟基础条约——经〈里斯本条约〉修订》，程卫东、李靖堃译，北京：社会科学文献出版社2010年版，第43页。
⑤ F.Cameron,“The EU and International Organizations:Partners in Crisis Management”,EPC Issue Paper,Brussels:European Policy Centre,2005,p.41.
⑥ European Union Institute for Foreign Policy,A Strategy for EU Foreign Policy,available at http://www.iss.europa.eu/uploads/media/A_strategy_for_EU_foreign_policy.pdf,p.6,last accessed on 1 August 2010.
⑦ Jean Grugel and Nicola Piper,Critical Perspectives on Global Governance:Rights and Regulation in Governing Regimes,pp.1-2.
⑧ A.Aherrne et al.,“The EU and the Governance of Globalization”,in the project Globalization Challenges for Europe and Finland,2006,available at http://veron.typepad.com/main/files/GlobalEconomicGovernance_200906.pelf,last accessed on 12 August 2010.
⑨ See S.Gst
hl,“‘Patchwork Power’Europe:The EU's Representation in International Institutions”,European Foreign Affairs Review,Vol.14,Issue 3,2009,pp.385-386.
⑩ F.Hoffmeister,“Outsider or Frontrunner? Recent Developments Under International and European Law on the Status of the European Union in International Organizations and Treaty Bodies”,Common Market Law,Vol.44,Issue 1,2007,pp.67-68.
(11) 2008年改革后采用GDP、国家外汇储备、开放性和波动性等指标。
(12) 余峰：“国际货币基金组织投票分配制度及其改革”，《环球法律评论》2009年第4期，第117页。
(13) 2008年4月国际货币基金组织理事会通过了新的份额计算方法，但各国迄今尚未完成审批手续，仍沿用原方案。本文数据来自该组织官方网站有关成员国份额和表决权的资料，http://www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.htm,last accessed on 22 August 2010。
(14) 但根据执行董事会的表决惯例，大多数决议采取协商一致方式。
(15) R.Bryant.“Governance Shares for the International Monetary Fund:Principles,Guidelines,Current Status”,available at http://www.g24.org/rbra0510.pdf,last accessed on 21 September 2010.
(16) Bretton Woods Project,“Implementing IMF Governance Reform:Baby Steps in Slow Motion”,available at http://brettonwoodsproject.org/art-567219,last accessed on 1 January 2011.
(17) 执行董事会组成情况参见http://www.imf.org/external/np/sec/memdir/eds.htm。
(18) J.Snow,“Statement on Behalf of the United States of America”,International Monetary and Financial Committee,Washington:International Monetary Fund,24 April 2004.
(19) B.Abdulla,“IMFC Statement by Honorable Burhanuddin Abdullah,Governor of Bank Indonesia”.April 16 2005,p.5,available at http://www.imf.org/External/spring/2005/imfc/stmt/eng/idn.pdf,last accessed on 25 August 2010.
(20) 周小川：“在国际货币与金融委员会第17次会议上的发言”，2008年4月12日，available at http://www.imf.org/External/spring/2008/imfc/statement/eng/chn.pdf,last accessed on 1 October 2010.
(21) E.Truman,“Overview on IMF Reform”,in E.Truman ed.,Reforming the IMF for the 21[st] Century,Washington :Institute for International Economics,2006,p.78.
(22) 一般认为，排除区域内贸易会使欧盟份额下降约9％。See ADS Insight,European Coordination at the World Bank and International Monetary Fund:A Question of Harmony,p.24,available at http://www.eurodad.org/uploadedFiles/Whats_New/Reports/Eurodad％20EUIFIgovernance.pdf,last accessed on 5 October 2010.
(23) W.Kiekens,“What Kind of Representation for the IMF?”,，转引自Jean-Victor Louis,“The International Projection of the Euro and the International Monetary System”,in M.Telò ed.,The European Union and Global Governance,London:Routledge,2009,p.82。
(24) Jean-Victor Louis,“The International Projection of the Euro and the International Monetary System”,pp.79-82.
(25) A.Borg,“Statement by Minister of Finance Anders BORG,in His Capacity as Chairman of the EU Council of Economic and Finance Ministers,to the IMFC Autumn 2009 Meeting”,2 October 2009,available at http://www.imf.org/External/AM/2009/imfc/statement/eng/eu.pdf,last accessed on 25 August 2010.
(26) 按国际货币基金组织章程，执行董事应为20人，增加至24人的临时安排需每两年重新审议。
(27) “IMF Boardroom Crisis:Europeans Stubbornly Cling to Chairs”,available at http://www.brettonwoodsproject.org/art-566647,last accessed on 2 October 2010.
(28) K.Mcnamara and S.Meunier,“Between National Sovereignty and International Power:What External Voice for Euro?”,International Affairs,Vol.78,No.4,2002,p.851.
(29) European Commission,“A Project for the European Union”,COM/2002/0247/final,http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri = CELEX:52002DC0247:EN:NOT,last accessed on 25 September 2010.
(30) 《欧洲联盟基础条约——经〈里斯本条约〉修订》，第100页。
(31) ADS Insight,European Coordination at the World Bank and International Monetary Fund:A Question of Harmony? 2006,pp.10-12.
(32) G.Mahier et al.,“EU Representation and the Governance of the International Monetary Fund”,2004,available at http://www.lse.ac.uk/collections/VPP/VPPpdf/VPPpdf_Wshop4/mahieu.pdf,last accessed on 11 August 2010.
(33) 参见I.Manners,“Normative Power Europe:A Contradiction in Terms?”,Journal of Common Market Studies,Vol.40,No.2,2002; I.Manners,“The Normative Ethics of the European Union”,International Affairs,Vol.84,Issue 1,2008.
(34) 参见M.Telò,ed.,The European Union and Global Governance,pp.21－28.国内学术界的有关讨论情况得到了《欧洲研究》编辑部审稿专家和编辑意见的启发。
(35) N.Gnesotto,“The Growing Powerlessness of the West”,Europe's World,Summer 2007,available at http://www.europesworld.org/NewEnglish/Home_old/Article/tabid/191/ArticleType/articleview/ArticleID/20345/language/en-US/Default.aspx.
(36) J.Frieden,“One Europe,One Vote?”,European Union Politics,Vol.5,Issue 2,2004,p.262.
(37) J.Orbie,“A Civilian Power in the World?”,in J.Orbie ed.,Europe's Global Role,Surrey:Ashgate.2009.p.3
(38) C.Murphy,“Global Governance:Poorly Done and Poorly Understood”,International Affairs,Vol.76,No.g.2000,p.789.
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