文化体制改革背景下的政府职能转变与整合，本文主要内容关键词为：文化体制改革论文,政府职能转变论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G120；D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2010)10-0014-05
文化产业是21世纪的“朝阳产业”，它是以文化生产和经营的企业为主体，以市场为导向，并通过投入产出模式向社会提供文化产品和服务的营利性行业。我国文化产业起步较晚，市场发育还不成熟，与西方发达国家相比，中国文化产业在整个国民经济中的地位偏低，比例太小。有关资料显示，2004年全国文化产业的增加值仅占国内生产总值的2.15％，而美国文化产业增加值已经占到国民生产总值的10％左右。[1]文化产业的经济属性决定了它的发展将依赖于市场机制的作用，但仅仅依靠市场的力量又是不够的，它还需要政府发挥其文化管理的职能，对文化市场进行管理和调控，维护市场秩序，保障市场公平和公正等。我国文化产业的发展需要政府的推动和扶持，这就要求政府改革不适应文化产业发展的管理模式，转变文化管理职能，在文化产业发展中重新定位。
一、政府的文化职能的涵义
政府职能在文化领域内的体现是政府的文化职能。目前，国内学术界基于不同的研究视角，对于政府文化职能的理解也不尽相同。一种观点认为，政府文化职能是指“通过文化管理机构领导、指导以及管理而实现的一种行政功能；”[2]也有学者认为，我国行政管理的基本职能可概括为政治、经济、文化教育、社会服务四项职能。其中文化教育职能是指：“国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术方面的管理。”[3]笔者认为，这两种观点都不全面，前者主要从管理机构的角度来谈，后者涉及的管理对象则较宽泛。基于此，本文所界定的政府的文化职能是指文化管理机构依法对新闻出版、广播影视、文学艺术等社会文化事业和文化产业的管理。
市场经济的不断深入促进了文化产业的发展，脱胎于计划经济体制下政府文化管理体制和管理手段与文化产业的市场导向要求开始发生摩擦，这就要求政府根据文化产业发展的实际来适时调整政府的文化管理职能，以促进我国文化产业的良性发展。那么，所谓政府文化职能转变，就是指国家行政机关在一定时期内对社会文化事业和文化产业管理的职责、作用、功能的转换、变革和发展，包括管理职责、权能的改变，管理角色的转换，管理手段、方法及模式的转变等。
二、文化体制改革与政府文化职能的转型
新中国成立后很长一段时间里，我国一直把文化视为思想道德教育手段和国家的意识形态，忽视了文化作为消费产品的商品属性，以及在发展现代经济和现代文化中的积极作用。国家对文化实行的是计划经济管理体制下国有和国办文化的全面调控型政府文化管理模式。政府集文化所有者、举办者、管理者、经营者等多重角色于一身，“政事不分”、“管办不分”是这一体制的特征。这是一种源于前苏联的高度中央集权的文化管理体制模式：在经费投入上，主要由政府从国民收入中提取，文化部门是由国家全资投入并维持的事业单位；在组织体制上，各级文化部门属于党的各级宣传部门，作为党的喉舌和阵地，主要执行宣传党的方针政策的任务；在行政体制上，文化作为党和人民的事业受到党政双重管理，从中央到地方都设立了文化行政管理机构，政府对各级文化部门和单位实行全面控制，进行直接领导和微观管理。
在计划经济的大背景下，政府对于文化事业的管理手段和模式具有一定合理性，这种直接的、全面的管理也取得了良好的效果，政府确实在相当程度上宣扬了国家的意识形态，发挥了思想教育的功能。但是，这种体制的弊病在文化产业化的快速发展中暴露无遗：首先，文化行政部门陷于微观的文化事务之中，宏观调控职能受到削弱。其次，文化生产能力不足，文化资源大量闲置，文化活力没有充分激发，文化市场没有充分拓展，在文化被作为“事业”来管理的时候，市场是遭到抑制的。最后，限制了非政府组织及个人参与文化事业的积极性。[4]
(一)文化体制改革中政府文化职能的转变
改革开放之后，我国的国民经济得到恢复并取得了初步的发展，与此同时，文化产业开始起步。2000年10月，中共十五届五中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，建议中第一次正式使用“文化产业”的概念，要求“完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业的发展。”[5]2003年9月4日，文化部发布了《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，将文化产业定义为“从事文化产品和提供文化服务的经营性行业”。目前，文化产业已形成演出业、影视业、音像业、文化娱乐业、文化旅游业、网络文化业、图书报刊业、文物和艺术品业以及艺术培训业等行业。[6]
随着文化产业的起步发展，我国政府文化管理模式的种种弊端也逐渐显现出来，传统的文化体制已经不能适应市场经济的发展，政府的文化职能发生了巨大的转变。
1.文化管理部门的职能逐渐改变。在文化体制改革中，我国文化管理部门逐步由传统体制下的政事不分、管办不分的行政职能结构向市场体制下政事分开、管办分离的行政职能结构转变。长期以来，政府事无巨细地照顾文化企事业单位，扶持其生产并直接参与各种文化生产组织的管理，政府与文化经营单位之间的责、权、利关系并未理清。政府统管各项文化事业，承担文化事业的所有者、兴办者、管理者、经营者等多重角色。文化单位的目标任务、人员编制、活动经费、岗位设置、人事任免等，均由上级行政部门负责。
20世纪90年代以后，随着文化行政部门逐步从管理人、财、物的微观管理领域转向政策、法规的宏观管理领域，全国文化企事业单位开始拥有更多的自主权。一些企事业单位逐渐成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。政府部门的职责更加明确，越位、缺位问题得到了有效地解决，政策调节、市场监管、社会管理和公共服务能力明显提高。[7]
2.文化管理的手段开始转变。在传统的文化管理体制下，行政手段是我国政府管理文化产业最常用的方式，但这种管理手段容易忽视市场自身的规律，造成文化企业的持续低效益、低效率以及资金与人才资源的严重浪费。近年来，随着文化体制改革的进行，政府开始运用法律和经济手段对文化产业进行调控和管理。一方面，文化领域的法律法规相继出台，文化法律体系不断完善，文化执法的力度也得到大大地加强。在一些试点地区，文化市场管理中长期存在的职能交叉、多头执法等问题得到初步解决，政府的执法能力更强、监管力度更大，市场秩序明显好转；另一方面，政府开始利用税收、赞助、信贷等文化经济手段来管理和扶持文化产业，这对引导文化产业良性发展起到了很好的作用。2004年底，国务院办公厅出台了《文化体制改革试点工作中支持文化产业发展的规定》，规定中指出要为改革试点地区和试点单位提供扶持政策，涉及财政、税收、投融资等经济政策。[8]这些政策和规定的出台，增强了文化经营单位的活力，为文化产业的发展创造了良好的环境。
3.文化管理的模式逐步转型。改革开放前，我国并不存在严格意义上的文化产业，而文化部门也是由国家全资投入并维持的事业单位。20世纪80年代中期，国家开始对新闻单位全面实施“事业单位企业化管理”的模式，随之各种媒体开始尝试多种经营。财政部在1989年2号令中明确指出：鼓励与促进有条件的事业单位由全额预算管理向差额预算管理过渡、差额预算管理向自收自支管理过渡、自收自支管理向企业管理过渡。随后，我国有相当一部分文化事业单位转为文化企业单位或文化公司。[9]2004年6月，文化部召开了经营性文化单位转企改制工作座谈会，对转企改制工作进行了部署。改革试点工作中的转企改制单位包括电影公司、演出经纪机构、部分艺术表演团体等，改革要求各改制单位健全法人治理结构，引入现代企业管理模式，转换经营机制，增强活力。[10]文化管理模式的逐步转变调动了文化从业者的积极性，也增加了文化单位的活力和效益。
(二)文化体制改革中政府职能转变存在的问题
经过了20多年的改革，政府文化职能的权责更加明确，管理的手段和模式也有较大的突破和创新。但是，总体来看，文化体制改革还是远远滞后于经济体制的改革，文化产业发展仍然呈现出巨大的结构性供需缺口。同时，与西方发达国家相比，我国在文化生产力和文化竞争力方面都存在相当大的差距，文化产业的发展还处于相对落后的状态，而这与我国的文化管理体制尚未变革调整到位，政府的文化职能转变并未完全实现有密切关系。可以说，在一定程度上，现在的政府职能仍不能完全适应文化产业的发展。
一方面，随着文化体制改革的进行，我国政府加强了文化法制建设，加快了文化产业政策的制定，在很大程度上改变了文化产业无法可依、无政策可循的局面。但是，这仍不能满足文化产业发展的需要。目前已经出台的关于文化方面的法规主要集中在文物保护和文化市场管理方面，在文化产业的其他领域则涉及较少。此外，这些法律法规的内容往往偏重管理和规范，没有充分体现法律在保障公民实现文化权利方面的重要功能，也不适应市场经济条件下出现的新情况、新问题。另外，我国现行的文化产业政策也相当不完善。文化体制改革以来，党中央、国务院及其发展改革部门、财税部门出台了不少文化经济政策，许多地方政府也制定了实施的办法或者优惠政策，如上海市关于支持文化产业股票上市的政策，支持银行向文化产业贷款的政策等。[11]这些文化产业政策虽然数量繁多，但是却未成体系，这在相当程度上阻碍了我国文化产业的整体快速发展。
另一方面，政府通过改变文化管理的模式，在国有经营性文化事业单位转企改制过程中逐渐形成了“事业单位企业化管理”的体制。应该说，这种体制兼具旧体制和新体制的特点，在文化体制转型时期，特别是在诸多配套政策还不完善的情况下，作为一种过渡形态是必要的，也有利于推动文化产业的发展。然而，由于它既保留了事业单位的福利和待遇，又享有企业相对独立的自主经营权，已经形成的“刚性”利益格局使得绝大多数单位至今仍不愿意“转企”。2003年，我国开始启动文化体制改革试点，明确提出“经营性文化企业建立现代企业制度”。但从实践来看，非国有企业在产权制度和公司制改革方面进展迅速，而国有文化单位特别是新闻出版、广播电视等垄断性文化行业的深层次改革却步履维艰。目前，政府在推进“管办分离”方面已有所进展，但如何实现与所属企业“政企分开”，加快产权制度改革还有待继续探索。“事实上，这方面的改革已经触及政府自身的改革，也就是更深层次的政治体制改革了，如果没有政治体制改革的同步推进，文化体制改革就难以孤军突进而取得预期的成效。”[12]
三、文化产业发展战略中政府职能的探索
文化产业战略是我国关于文化产业本身发展的一种长远的整体性谋划、要求和政策安排，是随着市场经济的发展和改革开放的进程逐步兴起、发展和完善的，其制定过程与我国文化体制改革的历程同步。改革开放后，随着国民经济的发展和思想文化领域的开放，国家开始着手研究文化产业政策，文化产业发展战略从起步阶段开始，经过了调整阶段，最后进入战略性规划阶段。
目前，我国的文化产业发展战略已经基本形成。2005年10月11日，中共中央通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议》，将积极发展文化事业和文化产业，深化文化体制改革，完善文化产业政策，作为在“十一五”期间丰富人民群众精神文化生活，推进社会主义和谐社会建设的重大措施。[13]2006年是我国第十一个五年规划的开局之年，同年9月13日，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》颁布，确定了未来五年文化发展的指导思想、方针原则和目标任务。[14]可以看出，发展文化产业已成为我国经济和社会发展战略的重要组成部分。新时期文化产业发展战略的顺利实施和推进离不开政府的支持和引导，在深化文化体制改革的大背景下，政府需要进一步转变职能，清醒地认识文化产业的发展态势，并以稳健务实的态度推动文化产业的发展。
(一)进一步明确政府的文化管理职责，重构文化管理职能系统
对政府文化职能再界定的前提是对文化的性质有一个清晰、准确的认识。一方面，文化作为一种精神产品，具有较为鲜明的意识形态导向性及由此而衍生的公共性。在近代社会政治进程中，文化作为民族意识与民族身份认同的重要标志，对民族国家的建构起到了至关重要的作用；另一方面，文化产品不仅具有社会意识形态属性，而且还有商品属性，文化生产及消费所衍生的产业链业已成为各个国家国民经济体系中的重要组成部分。文化的这种双重属性使得政府对文化的管理往往陷入一种两难处境：作为国家主权的行使者，政府势必需要通过对意识形态的引导和必要的控制，以通过文化实现其社会成员的社会化进程；同时，文化的商品属性又要求政府必须遵循商品生产的一般规律。以往的教训是文化领域的“泛意识形态化”倾向，即“把文化的意识形态属性扩大化、唯一化，把非意识形态的问题意识形态化”。[15]改革开放以来文化体制改革领域重要的突破即是明确划分了文化事业和文化产业，一方面通过政府主导、增加投入、转换机制、增强活力、改善服务发展公益性文化事业，一方面通过创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力发展经营性文化产业。
具体而言，对于经营性文化产业发展，政府职能要从微观管理向宏观调控转变，在通过机制化的内容审查和监管机制以确保文化产品的健康发展基础上，主要为文化企业的发展构筑三个平台：平等竞争的平台、良好的生产和经营环境的平台、维护企业合法权益的平台；履行三大职能：保障职能、调节职能、辅助的资源配置职能。但对于公益性文化事业暨公共文化服务体系的构建，政府则需要承担起主要职责。
通过文化体制改革，政府越位、缺位问题在一定程度上得到了有效地解决，与文化经营单位的责、权、利关系也逐步明确。但是，由于现有政府文化部门的设计是一种事业型而非产业型体制，这使得文化部门之间职能边界不清，缺乏统一高效的文化产业信息系统，从而造成了严重的信息与管理决策不对称的局面，即需要相关信息的决策者无法及时得到真实的文化产业信息，拥有信息的部门又无权做出决策。与此同时，政府的权力被不同的部门分割，甚至是一种完整的权力(如文化市场管理权)被不同部门分割得七零八落，社会戏称为“上面三国演义，下面诸侯混战”，各部门依据分割到的权力设立各种规制。[16]因此，随着文化体制改革的深入推进，政府文化职能不仅仅存在一个转变问题，更重要的是如何对不同文化管理部门的职能进行整合，树立“大文化”理念，遵循“大部门制”的组织原则，重塑政府文化职能和组织体系。在新一轮的文化体制改革中，一些试点城市和地区已经做了探索，即将原来的文化、广播电视、新闻、出版等职能部门进行撤并，组建文广新闻出版局。
(二)强化经济与法律手段，建立新型文化管理的职能方式
目前我国文化消费总量仍然处于一个较低的水平，增长速度也远不能令人满意。就文化消费的基本面而言，多年来所预测的巨大的、带有结构升级特征的增长还没有出现，消费热点也仅仅是局部的现象。从供给面来看，文化市场上充斥了大量无效的产品，同时巨大的文化资源又难以产业化，这也使得文化资源的有效供给不足。潜在的需求得不到开发，已形成的有效需求也不能满足，这与我国文化市场开放程度过低、法律法规滞后、管理不规范有直接关系。在新时期文化产业发展战略的规划下，政府对文化产业的管理应以经济手段为基础性调控方式，同时发挥法律手段的规范性作用。
文化产业管理的经济手段或杠杆就是按照文化生产经营规律和经济规律的要求，以物质利益作为动力，充分发挥价值规律对文化生产和流通的调节作用，以此来对文化生产经营活动进行管理的方法。就目前来看，进一步完善财政政策，实施优惠的税收政策，对调控文化产品的生产、流通、分配、消费有着积极的意义。
法律手段是政府依靠法制力量，通过经济立法和司法，运用法律法规规范和调节经济活动的一种方式。政府可以通过法律的形式，有效保护文化产业生产主体的知识产权，保护文化企业的商标权、广告权、发行权、经营权，打击侵权盗版行为，保证文化产品的可持续生产和文艺服务的合法有序，但这些法律、法规绝不能脱离中国经济文化发展水平和人民群众的实际觉悟水平。在新时期，除了继续加强文化市场管理方面的立法和执法外，还需在文化知识产权的保护方面加大力度，除此之外，公民所享有的文化权利也需得到相应的保护。
(三)加强政府对文化产业的服务功能，明确公共服务型政府的职能定位
服务型政府本质上就是社会本位、公民本位，政府管什么，全看社会和公民需要什么，并以此作为政府职能定位的依据。[17]人民群众是文化消费市场的主体，政府对文化产业的管理必须面向市场，面向人民群众的文化需求，解决目前文化供求中的结构性矛盾；同时政府、市场、非政府组织之间要合理分权，政府权力要下放，以扩大地方政府、市场和非政府组织的自主治理权。除此之外，政府要加强对文化部门的绩效评价。政府对文化组织和人民服务的质量和效果需要进行考核和评价，如果只谈服务，忽视评价和监督，那么服务也就成为了虚设，只是流于形式。因此，政府应根据其职能进行绩效管理，可以借用企业管理中的目标管理、全面质量管理等手段来强化责任。
在文化管理的过程中，政府在职能体系、职能方式以及职能定位方面的转型并不能孤立地进行，应该是一个相互影响同时又互相呼应的过程，只有这样才能形成一股合力，推动文化产业的发展。文化产业发展的关键取决于文化市场的发育和文化产品的增长，因此，政府正确引导文化消费、优化消费结构，使文化消费在消费体系中的比重增加是文化产业发展中的重要问题。引导文化消费的前提是建设文化大市场，为文化产业的发展提供固定的载体，而这就需要政府运用经济手段来支持和鼓励文化企业。此外，加强文化市场的管理，维护文化市场的秩序才能保证文化产业的健康发展。因此，政府应该依法加强对文化市场的监控和管理，特别是对信息网络、咨询服务等新兴产业的管理，保护文化产品生产者的合法权益，维护良好的文化市场秩序。
近年来，文化创意产业成为国际经济发展新的增长点，在我国多个城市和行业的发展也初见规模。今年在上海举行的世博会可以说是文化创意的空间生产，这也是未来中国文化产业发展的一个方向。文化产品的增长是文化产业发展的重要方面，创意产品的生产来源于人的思考和想象，发展创意产业就是开发人类自身的主体资源，因此，培养文化创意人才就成为了发展文化创意产业的关键。政府应该树立“以人为本”的服务意识，大力培养文化创意人才，为人才的发展提供优越的条件，创造良好的环境，这样才能推动文化产业的快速发展。
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