关于完善我国地方金融管理体制的思考，本文主要内容关键词为：管理体制论文,我国论文,地方论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2011年3月，在国家十二五规划以及十八届三中全会通过的决定都明确提出要完善和创新地方金融管理体制。我国地方政府金融管理主要由中央政府金融管理部门的派出机构和地方金融管理办公室或地方金融服务办公室所组成，具体包括人民银行的分支机构，银监局、证监局和保监局，同时还存在一些其他的地方金融管理机构，如发改局、中小企业局等。中央政府的金融管理是一种中央集权式的垂直管理，在宏观金融管理体制中居于主导地位，能够对地方政府金融管理进行有效指导，地方政府金融管理机构主要负责地方金融管理。这种双层宏观金融管理体制在成立之初，曾经对我国的金融管理和经济发展产生过积极作用，但是随着经济、社会、科技的发展，伴随着金融管制的放松和金融创新程度的深化，新型金融机构和金融产品不断涌现，我国地方金融管理体制在对地方金融机构进行管理时显得力不从心，明显滞后于地方经济金融发展，因此有必要对我国的地方金融管理体制进行反思和完善。 一、文献梳理 当前，关于地方金融管理体制的研究主要是从以下六个方面展开的：一是关于地方金融管理边界问题。朱文生从功能角度对其进行了研究。[1]汤柳从机构视角对其进行了研究[2]；二是关于地方金融管理主体和职能问题。周逢民认为对于省级地方政府是否需要将地方金融管理权下放到下一级地方政府存在着较大争议。[3]周建春认为地方政府应定位于省级政府，并且建立分级负责的金融管理体制。[4]三是关于地方金融风险防范机制问题。宋瑞敏、黄婷研究建议由当地人民银行分支机构作为牵头单位，建立包括省级金融办公室、“一行三会”的派出机构等部门组成的综合金融风险防范机制。[5]四是关于地方金融管理的组织架构以及权责制衡机制。蓝虹，穆争社认为应该构建省级地方政府履职组织架构，同时应该形成双层权责制衡机制，建立省级政府风险处置基金和地方金融管理成效考评制度，以维护地方金融稳定。[6]五是地方金融管理的法律制度以及法律定位。中国人民银行九江市中心支行课题组从法律角度研究认为金融管理基本法律对于地方金融管理职责规定缺失，法律层阶低且较为分散，中央同地方金融监管协调机制缺失。[7]单飞跃、吴好胜研究认为应该建立地方金融管理的法律目标以及职权边界，尽快建立民间金融机构准入与退出制度、民间融资备案管理制度、监测制度以及地方金融管理政府责任制度。[8]马志毅研究认为中国现行的金融管理体制从组织体系、法律体系、指标体系以及监测体系方面虽然已经建立起来，但是从实际运行效果角度来观察，仍然存在许多缺陷。[9]张雪兰，何德旭对地方金融管理体制缺损的原因进行了分析。[10]六是关于地方金融管理的国际经验。张健华从地方金融管理国际经验的角度，通过梳理美国、英国等国家地方金融管理经验后，对当前地方金融管理经验进行了总结。[11]总体来看，上述文献研究仅仅围绕地方金融管理体制的某一个方面或某一环节来进行研究，整体上较为分散，缺乏系统性研究考虑以及对于地方政府金融管理体制的通盘考虑和宏观制度性框架研究。 二、地方金融管理体制存在问题 (一）地方政府金融管理边界模糊 在目前地方金融管理体制中，存在着地方金融管理边界模糊不明，职能不清，监管重叠与监管真空同时并存的现象。通常做法是由地方金融办或地方金融服务办（局）对地方金融机构及其业务进行监管，同时还存在着其他地方性金融管理机构，“一行三会”的派出机构“一行三局”也对地方金融负有管理职责。2003年国务院将农村信用社管理权限下放到省级政府之后，农村信用社管理便由省级政府授权省级信用联社对其进行管理与指导，同时还对农村金融合作组织行使管理、监督和指导职能。地方金融管理部门职能边界不清直接导致监管真空与监管重叠并存，例如对于农村信用社的金融管理问题出现了多头监管和重复监管现象，“一行三会”的派出机构连同地方政府的金融管理部门都在履行对于农村信用社的监督与管理职能。另一方面，对于省级（或市级）以下保险公司和证券公司大量分支机构的监管却呈现出另一番截然不同的景象，出现了监管真空、无人管理的状态，这是因为在县市级并没有设立保监会和证监会的派出分支机构，这与当下保险业务和证券业务的发展趋势是背道而驰的。另外，地方政府金融办或金融服务办（局）通常以政府身份履行地方金融管理权，代表地方政府意志行事，“一行三会”分支机构的权威性受到挑战，他们在对地方金融机构进行管理的时候，往往需要寻求地方政府金融办或服务办（局）的配合，方可顺利展开工作，履行监管职能。 （二）地方政府金融管理中隐性干预现象突出 在地方金融管理体制中，地方政府主要依靠其地区行政管辖权，利用其手中的行政权力对其所属辖区的地方金融机构在日常运营、人事任免等事务方面进行一定程度的干预。一般来说，在金融机构运营过程中，金融机构应该依据市场性原则和利润性原则来对其金融资源进行时空配置，以实现其利润最大化。然而，在片面追求GDP规模的考核机制导向下，地方政府将其主要目标定位于发展地方经济，对其他诸如生态环境、资源利用以及社会发展目标明显关注不足。众所周知，发展经济需要大量金融资源，于是地方政府倾向于利用手中的行政权力对金融资源的时间与空间配置进行干预，例如，当地方政府需要扶持一些行业、企业或项目，而这些行业、企业或项目无法按照正常途径从银行获得贷款时，便会寻找当地政府对地方金融机构贷款进行一定程度的干预以获取贷款，势必造成自由金融合约被政府意志所取代，地方政府将其意志置于自由金融契约之上，按照市场规律的自由交易原则和利润最大化原则被破坏，地方政府的不适当干预对地方金融机构的正常经营造成了一定影响，削弱了金融机构运作的独立性。另外，地方政府往往采用评选先进或特殊贡献单位对金融机构进行诱导，采取税收优惠以及子女上学、就业等条件对金融机构进行劝导，这种隐性干预损害了市场配置效率，影响了资本资产定价机制，加剧了金融行业的寻租行为，产生了负的经济外部性。刘煜辉、沈可挺通过研究认为地方政府甚至会通过选择性执法等措施，对金融机构运营进行干预，使得地方金融机构不得不对其进行融资或贷款[12]。 （三）地方政府金融管理机构经营管理质量不高 自从2002年，上海市政府首先建立上海市金融办公室以来，全国其他省市甚至区县级政府也陆续建立了地方政府金融办公室或地方金融服务办公室对地方金融进行管理。然而金融办在成立之初往往很少起到对地方金融进行管理的作用，这些地方金融办通常作为政府的一个职能部门，地方金融办虽然作为地方金融的管理部门，但是在大多数情况下往往起到的是牵头、沟通和协调作用，地方金融办主要在中央监管部门的派出机构“一行三局”与地方政府各职能管理部门之间进行协调，这实际上是本末倒置，使得地方政府金融管理机构经营管理质量不高，对地方金融管理质量造成了一定影响。另一方面，地方政府金融办的工作人员配备常常不足，不能满足地方政府金融管理的需要。地方金融办在中央没有对口部门对其进行监督与指导，在上下政策的传导上缺乏大局视野。另外，地方金融办对于工作人员的从业素质和综合水平要求较高，需要提供综合性金融服务，然而现实情况是，地方金融办的工作人员相对缺乏对于金融工作的管理经验和知识储备，同时在制定地方金融产业发展战略规划以及培育区域金融市场和优化金融生态环境建设方面存在较大挑战。 （四）地方政府信用存在过度透支现象 在地方政府的金融管理体制中，地方政府融资平台是一类地位比较特殊的非银行金融机构，作为地方政府的投融资平台，它曾经在地方经济发展过程中发挥过积极做作用，然而，在地方政府融资平台快速发展的情形下，在其运营过程中也不可避免地出现了很多问题，其中之一就是对地方政府信用的滥用，存在着对地方政府信用过度透支的现象，这与设立地方政府融资平台的初衷是背道而驰的。伴随着地方政府融资平台的大量涌现，“财政信贷化”使得地方政府直接参与对地方金融资源的竞争，争夺地方金融资源控制权，从而对民间资本投资产生了较大的“挤出效应”。在货币政策环境较为宽松时期，地方政府通过融资平台可以比较轻松地获得巨量金融资源，尤其值得一提的是，这些金融资源多为地方政府控制的企业、地方基础设施建设以及公益事业的发展提供了大量资金，然而一旦出现货币政策风向转变，当中央政府实施紧缩性货币政策时，由于地方政府融资平台所运营项目往往具有投资建设周期长、资金需求量大、具有公益性等特点，因此在短期内贷款本息难以收回，于是地方政府金融机构往往将收回贷款的压力转嫁到民营企业以及中、小、微等新兴企业的身上，这对它们的企业经营活动造成了一定影响，“国进民退”现象在金融领域又再次上演。此外，地方政府将未来投资项目的运营收益或者公用事业收费等非税收收入作为融资平台还款来源具有很大不确定性，投资收益的波动性无法进行精确预测，还款保证性较差。 （五）地方金融管理法律、法规制度有待制定和健全 在履行地方金融管理权的时候，最根本的问题是没有具体的法律、法规对其进行指导与约束，地方金融管理部门往往参照中央金融管理机构“一行三会”发布的部门法律规章制度进行管理，但是这种借鉴管理的做法往往具有一定滞后性，因为中央部门所发布的法律法规是从全国角度制定的，具有一刀切属性，然而地方金融管理具有差异性，不同地域、不同省市之间金融结构与生态具有异质性，如果统统比照中央做法，将不能达到有效管理地方金融的目的，也不能为地方金融机构提供良好金融服务。 三、完善地方政府金融管理体制的若干建议 （一）明晰中央与地方金融管理权限以及风险处置责任我国现行宏观金融管理体制主要由中央金融管理体制与地方金融管理体制两个方面构成，实行的是中央集中垂直与地方辅助配合的金融监管体制。高效运行的宏观金融管理体制应该是各自职能分工明确，不存在监管真空与监管重叠的金融管理体制。然而，从目前地方政府金融监管的行为边界来看，需要明晰中央与地方两级政府的金融监管权限，明确分工，各司其职进行管理，以防范出现系统性金融风险和区域性金融风险，同时处理好中央与地方的金融风险防范与处置责任，系统性金融风险由中央负责监管，区域性金融风险由地方负责监管。 （二）健全地方金融机构公司法人治理结构，减少隐性干预一个具有健全现代公司法人治理制度的金融企业，才是一个真正意义上的现代型金融企业。关于对地方政府参股金融机构的管理，应尽快建立并完善其公司法人治理结构，同时可以适当引入外部竞争，强化激励约束机制，使内部控制人的核心利益与金融机构的发展利益长期紧密结合在一起，尽力避免逆向选择和道德风险现象的出现，减少地方政府对地方金融机构运营的隐性干预，使地方金融机构能够按照自己的意愿进行独立运营，同时增强地方政府控股金融机构的风险防范能力与风险管控能力，抵御外界风险。中央金融管理部门的职责应该定位于制定国家宏观金融发展战略规划，对地方金融办的金融管理进行指导与帮助，防范金融市场的系统性风险，对金融运行状态进行监测与预警管理等。地方政府金融管理机构的职责应该定位于监测与预警，防范与化解地方性、区域性金融风险，稳定地方金融运行等方面。 （三）规范地方金融管理职能，提升监管质量地方政府金融管理涉及环节众多，但是其管理的重点应从争取金融资源控制权与占有权方面过渡到为地方金融机构服务和协调上来，努力转变地方政府金融管理职能，提高其对地方金融经营管理质量。强化地方金融办在地方金融管理中的管理职能，明确划分中央监管部门和地方金融监管部门的管理权限。地方政府可以协助地方金融办建立地方稳定金融专项基金，对地方金融机构在重组、兼并、救助、破产以及退出时进行处置，提高地方金融管理质量和管理效率，促进地方金融与经济健康协调发展。 （四）加强地方政府金融管理体制法律制度建设完善的地方金融管理体制离不开法律的护航作用。要提高对地方金融的管理效率，就必须开展地方金融管理立法工作，使地方金融管理机构在进行管理时能够做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。由于目前地方金融管理机构在履行其管理职责的时候，基本上没有类似法律、法规进行参照，只能借鉴中央金融监管部门的规章制度，因此其管理效率不高，亟须制定相关地方金融管理法律。从总体上来讲，地方金融管理机构主要需要两个层面的国家立法：其一是地方金融管理架构方面的立法。要设定地方金融管理部门的管理职责和管理权限，进行明文规定，具体应该管那些，明确职能定位；其二是机构管理方面的立法。就是通过授权相关部门出台一些管理细则，提升地方金融管理的效率及其可操作性。 （五）优化地方金融生态与环境建设，加强宏观指导完善地方金融管理体制的目标之一就是要对地方金融生态与环境进行优化，培育区域金融聚集区、产业园，对金融机构与金融资源进行合理的时空配置，这就要求中央金融监管部门有所作为，对地方金融管理部门进行宏观指导，特别是在制定地方金融产业发展战略规划方面。在中央金融管理层面，可以由人民银行牵头，银监会、证监会和保监会以及其他金融管理部门组成一个部级联席会议对地方金融管理进行指导和帮助。地方政府应该按照自身的金融业务、生态、环境以及金融机构竞争状况制定地方金融发展战略规划，一旦金融发展战略规划制定之后，就应该按照其发展，不能随意更改，避免地方金融无序发展，避免地方金融机构过度竞争、市场盲目发展或过快发展。此外，地方金融管理部门还要加强建立与中央金融管理部门之间的沟通协调与联系机制，地方金融管理部门具有信息优势、地缘优势以及利益共同体优势，通过与中央金融管理部门进行及时有效沟通，达到信息共享的目的，以便更好地履行金融管理职责。 综上，对我国的地方金融管理体制要进行完善、改革与创新，不是一个一蹴而就的过程，这需要中央进行顶层制度设计，在中央金融管理部门的监督与指导下，结合地方金融生态特点以及地方金融的内生性制度需求进行渐进式改革与创新，以完善我国的地方金融管理体制，更好地、高效地为地方经济与金融发展服务。