“政策违法”的消解，本文主要内容关键词为：政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：P523.31 文献标识码：A 文章编号：1004—1605（2006）11—0042—03
所谓“政策违法”，是指违背宪法和法律的政策。违背宪法和法律的政策具体表现为政策的制定违背立法原则，政策的条款与相关的法律条款相抵触。
长期以来，人们对“政策违法”讳莫如深，似乎一提起它，就有“对政策执行不坚决”，甚至“政治立场不坚定”之嫌。于是，实际工作部门对“政策违法”问题视而不见，理论界不敢鲜明地开展批评。但如果我们从维护广大人民群众的根本利益、维护法律的权威和政策的严肃性出发，并以实事求是的态度对待这个问题，就能认识到这个问题的严重性及其产生的深层原因，进而找到解决问题的办法。
一、依法执政实践中政策与法律不可偏废
任何执政党，都要通过国家政权机关，包括利用法律手段贯彻自己的政策。任何一项法律的创制都具有一定的政策背景，都要受到执政党政策的影响。执政党的政策是国家法律、法规最核心的内容。德国法学家茨格威特·克茨在讨论社会主义国家政策对法律的影响后指出：“这绝不是说西方法律体系中法律不受政策的影响，恰恰相反，即使在西方国家，每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景，否则便几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何使用的。实际上，许多制定法都有意地寻求推进重建社会生活的某些经济的或社会的政策。”[1] 在我国，共产党的执政是通过方针、政策来实现的。因此，必须重视党的政策，强调它的重要地位。党的政策是立法的指导思想，党所提出的主张充分体现和反映了人民群众的共同利益。党把自己的政策上升为法律，通过政策的法律化来实现自己的政治领导。法律把党的政策法律化，是通过国家法律在社会生活中贯彻党的主张的基本手段。在为了人民的利益这个基点上，党的政策与国家法律是统一的。但是，在过去相当长一段时间里，往往自觉不自觉地过多强调党的政策与国家法律的一致性，使一些人在实际工作中重政策、轻法律，认为有了政策就不要法律，从而进一步强化了依靠党的政策办事的习惯，这不但阻碍了法治的进程，而且在一定程度上给党的领导造成了不良的社会影响。
应该弄清楚，党的政策和法律之间有着不同的性质。两者制定的主体、表现形式、实施方式、效力范围、稳定程度等方面都有所不同。党的政策是党的主张，只对党的组织及成员具有约束力，对社会组织及成员只具有引领性和号召力，并不具有国家强制力。而法律则是国家意志，它对所有社会组织和成员具有约束力，包括对执政党及其党员干部同样具有约束力，法律的这种特性决定了不能用政策代替法律。然而，我国的民主政治和法制进程充分表明，法律的实施，除了必须有国家强制力予以保障外，还需要党的政策，包括党章党纪的配合与支撑。这是由中国共产党的执政地位所决定的。因此，在现实中，既不能把党的政策与国家法律混为一谈，又不能人为地把两者割裂开来。正确认识和处理党的政策与国家法律的关系，要逐步过渡到既依靠法律，又依靠政策，并以依靠法律为主。党依法执政，要求党的执政活动应该依法进行，依法执政的过程就是把党的意志转化为国家意志的过程。必须用党的政策指导法律，用法律的形式稳定政策，以此来克服“朝令夕改”的不正常现象。
二、“政策违法”的负面效应
一般来说，“政策违法”会直接或间接地损害人民群众的合法权益和公共利益，有时违法政策的实施会造成不可估量的损失，使其不良的社会影响难以消除。湖南“嘉禾事件”因非法征地拆迁，不仅使被强制拆迁的农民的财产权受到侵害，因搞“株连政策”造成一些公职人员公职被剥夺，因违法执法造成数名农民遭非法逮捕，而且由于片面顾及开发商利益，使国家税费损失近6000万元。福建长乐市财政局局长王凯锋，按照福州市委的文件精神，对所属辖区的27家企业进行借款担保，结果这27家企业倒闭，财政周转金745.8万元未能收回， 王凯锋被指控违反《担保法》中关于“国家机关不能作为担保主体”的规定，致使国家财产遭受重大损失，构成玩忽职守罪。实际上，王凯锋的行为，还是执行了上级党委的政策，是职务行为，结果却成了“政策违法”的牺牲品。“政策违法”不仅使公民和国家的利益受到损害，往往还引发社会矛盾，甚至激化为群体性事件。据笔者调查，群体性事件中，与地方党委和政府行为相关的约占85％，其中60％左右涉及到“政策违法”。群众要求解决政策违法问题难上加难，个别地方甚至出台政策，规定司法部门不予受理此类案件，只能通过思想政治工作将矛盾化解。
“政策违法”还直接影响到社会公平。有些地方为了“招商引资”，突破法律界线出台政策规定暗示对投资者的一些违法甚至犯罪行为不予追究。如对投资者违背环保法开办污染严重的企业；对违背森林法开办的加工企业；对违反刑法生产、销售伪劣产品的企业，予以或明或暗的支持。表面上看，这些地方在优化经济发展环境，而实际上营造了一种让个别人违法暴富、多数人利益受损的不公平的市场环境和政策环境，其社会后果，不是一般性违法可类比的。因为一项政策总是针对一定社会利益群体的，政策的这种普遍性特点决定了其一旦违法，受损的常常是一定的社会层面。同时，政策又是一种权力的表达，具有较强的制约力，其违法对人们的损害程度也要比一般违法大得多，并且政策具有一定的连续性，其违法后果往往发生连锁反应，长期难以消除。
近期以来，海南等不少地方出台新规定，“红头文件”不能随便发，必须严格审查。其规定大抵都是就“红头文件”的制定主体、适用范围、备案程序，以及公布、查阅、法律责任等进行规范。然而，最为关键的一点恰恰被忽视了，那就是，“红头文件”到底该规范什么？“红头文件”管了许多不该管的事，其例子俯拾皆是。每到年关之时，各级党政机关、各个部委办局，所发“红头文件”似雪片纷飞。比如，“严禁赌博”、“严禁公款吃喝浪费”、“严禁收受贿赂”、“严禁公车私用”、“严禁公款购买礼品”、“严禁买官卖官”，等等。细细思量就会发现，这些“红头文件”纯属“画蛇添足”。赌博、卖官、收受贿赂是违法犯罪行为，公款吃喝、公车私用是违反党纪政纪行为。我国法律体系逐步建立，干部管理制度也已逐步完善，只要严格按照法律与相关制度办事，根本不要出台诸如此类的“红头文件”。管了不该管的事，其结果是削弱了法律法规的权威，淡化了法治意识。
三、科学协调党内立法与国家立法
这些年来，党坚持在宪法和法律范围内活动这一根本准则，在党内法规制度建设方面取得了重大进展，形成了以党章为核心的制度体系，在健全党的组织、调整党的活动、规范党员行为、保障党员权利、维护党的纪律、发展党内民主、加强党内监督等方面发挥了重要作用。但是，在党内法规制定中也出现了一些与国家立法不协调的情况。一是党委部门与权力机关部门缺少协调机制。由于党内法规工作部门与国家立法部门之间缺少沟通协调的工作机制和制度，导致有的党内法规与国家法律“打架”，两者之间出现调整断层或空档。如，党委纪检机关办案中的调取证据，因其法律效力没有能得到刑事诉讼法的确认，往往需要司法机关重新调查取证，进行所谓的“证据转换”，导致有些案件在移交司法机关过程中，当事人乘机翻供。二是有的党内法规与国家法律相抵触，影响了法制的统一和党内法规的严肃性。三是有的以党内法规替代国家法律。为了追求效率，对一些本应由国家法律调整的关系、行为和事项，以党内法规的形式进行调整。如，领导干部财产申报制度，目前主要以党内法规的形式作出规定，但财产申报的核实涉及到对金融机构和其他相关机构的查询，对申报不实的财产，党内法规又无法作出具有法律性质的处理，导致这一制度未能实现对领导干部廉洁从政情况的监督作用。
如何科学协调党内法规与国家法律？
一是建立党内法规实际工作部门与国家立法部门之间沟通协调的工作机制。要通过建立党内法规工作部门与人大法律法规立法部门和政府法制部门之间定期沟通协调的工作机制和制度，共同研究需要相互协调配合解决的重要问题，利用“联席会议”或“例会”形式，共同开展对需要党内法规和国家法律双重调整的重大问题的立法调研论证，交流经验，借鉴科学的做法，保证党内法规制定工作与国家立法工作之间的衔接与对应。当前，尤其需要完善党的大政方针的制定、立法建议的提出、重要干部的推荐等方面的程序制度；完善反腐倡廉工作的领导体制和工作制度，将中央确定的反腐工作方针、领导体制、工作机制以及政策措施法定化、程序化。
二是健全党内法规制定程序。要进一步完善党内法规制定权限制度，明确各级党组织制定党内法规的权限范围；明确规定涉及党的性质和任务、组织和职权、团结和统一、建设和发展等党内重大问题，由中央统一作出规定；明确党内惩戒性规定的制定主体是省级以上党组织，严格规范党内惩戒行为，切实保障党员民主权利；明确党内法规合宪审查责任，对党内出台的每一项法规的合宪性、合法性，以及规范性进行严格审查和把关；明确征求意见反馈制，对于涉及党的重大政策、党内重大决策、党内重大权益等事项的，要在一定范围内征求意见，并将意见采纳情况反馈给有关组织和个人，以保证党内法规充分反映各级党组织和广大党员的意志。
三是加强党内法规的实施评价、备案审查和及时清理工作。笔者注意到，党中央在印发重要通知中，大都要求各地区、各部门对于贯彻实施过程中的问题和建议，及时向党中央报告。这实际上属于党内法规的实施评价问题。一部党内法规内容是否合乎实际、措施是否可行、程序是否严密、能否实现制定的、目的能否与国家法律相互补充和促进，最终要通过实践来检验。因此，必须加强党内法规实施评价工作，建立专门部门，组织专门力量，定期对党内法规实施成效和存在问题进行调研，考察和评价核心条款的遵守情况和执行效果，以便及时发现党内法规在制度设计、规范内容、制定技术以及与国家法律衔接等方面的问题，提高党内法规的质量和实施效果。与此同时，要按照党内法规不与宪法和法律相抵触，下位阶党内法规不与上位阶党内法规相抵触的要求，加强对党内法规的备案审查和清理、修订工作，切实保证党内法规体系的完整、协调和统一。
四是建立对“政策违法”制定者和实施者的惩戒机制。目前，由于没有相应的法律作保障，对地方党委和政府的决策失误和执行决策违法所造成的国家和群众利益损害往往得不到追究。比如，一些地方对本属企业的行为却搞硬性的“关、停、并、转”，但群众利益造成损失却无人承担责任。违法和失策既然不承担相应的责任，那么，随意决策，违法执行决策，甚至胡作非为就势必大行其道。长此以往，人们对法治就会失去信心，转变党的执政方式，依法执政就会成为空中楼阁。所以，必须建立起责、权、利明晰且快捷灵敏的政策违法纠错机制。对违法决策、违法执行造成的社会后果，要通过法律手段予以查纠，要以国家立法的形式予以明确，而不仅仅是以当前党内处分，行政处分的形式来解决党政部门及其公职人员在决策和执行过程中的违法问题。除建立相对超脱的监督查纠机构外，还应特别重视新闻媒体和群众的监督，使一切政策的出台与实施都在严格的监督下进行。
基金项目：本文系江苏省哲学社会科学规划基金项目“中国共产党依法执政论纲”的阶段性成果（项目编号：04MIB008）。