三十年中国电影体制改革历程回顾（下）——全面开放时期的中国电影业（1999-2008年），本文主要内容关键词为：体制改革论文,三十年论文,中国电影论文,中国论文,历程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年11月15日，中美关于中国加入世贸组织的双边谈判最终达成协议后，生存环境的剧变，令走向新世纪的中国电影业面临着严峻的挑战。总结90年代以来的改革实践，借鉴国外成功的运营经验，结合我国发行放映业实际，进一步将改革推向深入是这一时期的主要课题。
进入新世纪来，国家广电总局等有关部门相继颁布了一系列改革条例和规定，旨在建立适宜市场经济的体制和机制，实施加快开放的主动策略，吸引各类资本进入电影业，推动中国电影的产业化进程。
电影股份制、集团化改革
广电行业集团化改革发展历程大致可分为三个阶段：
第一个阶段是：从党的十五大召开后至2001年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发中央宣传部、国家广电总局、国家新闻出版总署〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》（中办发[2001]17号）下发前。
这其中，2000年，国家广电总局、文化部联合下发了《关于进一步深化电影业改革的若干意见》，提出组建电影集团和实现股份制改革，使制片、发行、放映一体化，并倡议建立以院线为主的供片机制，并对进口影片的供片政策也进行了调整。
2000年8月，在全国广播影视厅局长座谈会上，国家广电总局明确提出加快广播影视集团化发展的思路，要建立中国广播影视的“航空母舰”和“联合舰队”，把事业做大做强。同年11月，国家广电总局发出了《关于广播电影电视集团化发展试行工作的原则意见》（广发办字[2000]841号）。
这段时期，集团化改革在产业特性比较突出的电影领域正式启动。在此期间，上海电影集团、中国电影集团、长春电影集团相继组建成立。
第二个阶段是：17号文件下发后至中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》（中办发[2003]21号）下发前。集团化改革的重点是整合内部资源，优化资源配置，面向市场实行新的战略转移。
2001年2月，国家广电总局印发《关于进一步推进组建电影集团的原则意见》（广发影字[2001]126号）。2001年8月，17号文件明确提出以资产为纽带、业务为主线创建新型的、跨行业的、跨地区的传媒和出版集团的改革思路，对集团化改革做出全面部署；同年12月，国家广电总局召开广播影视集团化改革座谈会，提出要进一步规范和促进广播影视集团化改革，随后印发了《关于积极推进广播影视集团化改革的实施细则（试行）》。
2002年7月，全国广播影视局长座谈会提出要进一步推进广播影视集团化改革，要正确处理好党委领导、政府管理、集团运作三者之间的关系；同年12月，中宣部和国家广电总局在杭州召开广播影视集团化建设座谈会，总结了前一阶段广播影视集团化建设情况，分析了存在的问题，并提出大力推进集团化改革与发展的要求。
到2003年6月，除中国广播影视集团和中影集团公司外，经国家广电总局批准，包括第一个阶段成立的集团在内，全国已有7个省级广电集团（总台）和5个市级广电集团，以及中影、长影、上影、潇湘等4个电影集团。
第三个阶段是：2003年21号文件下发至今。随着经济体制改革的深化，文化体制改革明显加快，改革的目的、意义、主要任务和实施重点更加明确，广电集团的发展也进入更具实质性的阶段。特别是党的十六届三中全会、四中全会、五中全会的决定决议和2005年中共中央、国务院14号文件《关于深化文化体制改革的若干意见》（中发[2005]14号），对大力发展文化事业和产业、建立文化产业集团等都提出了新的要求，做出了战略性部署。
2003年7月，21号文件将中国电影集团、长影集团列为文化体制改革试点单位。同年9月，国家广电总局印发《广播影视体制改革试点工作实施方案》（广发办字[2003]943号），特别提出17号文件下发成立但未列入新试点的中国广播影视集团和电影集团，也要与这次确定的试点单位结合起来一并抓好。
从2004年5月起，国家广电总局不再批准组建事业性质的广电集团。
2008年6月，由珠江电影制片公司和广东省电影公司共同组建的珠江电影集团挂牌成立。
电影发行放映机制改革
2001年12月18日，广电总局与文化部联合颁发了《关于改革电影发行放映机制的实施细则》（广发办字[2001]1591号文）。这一文件的颁发，为实行院线制提供了理论导向和政策支持。
文件提出：实施以院线为主的发行放映机制，减少发行层次，改变按行政区域计划供片模式，变单一的多层次发行为以院线为主的一级发行，发行公司和制片单位直接向院线供片；有条件的地区要尽快组建两条或两条以上的院线；鼓励有实力的院线跨省经营；保留中影集团原进口影片发行公司，再组建一个进口影片股份制发行公司，以引入竞争机制，实行分配与竞价相结合的方式获取进口影片的发行权。规定凡在2002年6月1日前没有形成院线的地方，将停止供应进口分账影片；鼓励跨区域影院间的合作经营，各省区域性院线和跨省院线都可以平等地同影片著作权人或发行权拥有者交易影片，而不受行政区域市场的限制。
文件要求在推进院线组建时，要以资本或供片为纽带，加快结构调整，形成由一个发行主体和若干影院组合的院线，实行统一品牌、统一排片、统一经营、统一管理。并就院线组建和影院改建的融资政策做出了规定：“省内院线在国有资本控股的前提下，可以吸收非国有资本参股，需经省级电影行政主管部门批准。跨省院线在国有资本控股的前提下，可以吸收非国有资本参股，需经国家广电总局电影局批准。影院改建可以吸收非国有资本和境外资本参股，但须由中方控股或控制经营主导权。境外资本投资改建电影院，按照国家广电总局、对外贸易经济合作部、文化部《外商投资电影院暂行规定》执行。”
这一改革举措，对于促进电影发行放映的规模化、规范化；促进原有的发行放映体系的紧密化、一体化；使我国电影发行放映体制从原有的条块分割转向院线网络的相互联通；对于进一步繁荣电影市场，扩大市场占有率都起着十分重要的作用。因此，这次电影发行放映机制改革的重点就在于推行院线制。
院线制改革的具体推行实施，到2002年5月31日，全国第一批组建电影院线的工作已顺利完成，23个省、市、自治区建立了30条院线，共计872座影院，1581块银幕，其中11条为跨省院线，19条为省内院线。到7月1日，30条院线中的613家影院实现了计算机售票，597家已通过验收，实行全国联网。
在2002年开始的院线整合中，我国的电影院线大致分为了以下五大类：一是以资本为纽带的紧密型院线；二是松散型的签约院线；三是制发放合一的院线；四是跨区域协作院线；五是以影片类型冠名的波动性的院线（有类型片上映时统一操作，平时归所属院线）。
这些发行放映业依据现代企业制度成立电影院线公司，采取院线制的经营模式，有利于共同组建成的院线，共同操作市场，共同承担风险，且可打破行业垄断，调动经营者的积极性。
2005年，首轮于2002年加入院线签订的三年合同将大量到期，院线和影院又将面临着相互间的重新选择，又一轮的院线整合重组再次展开。而在这一轮的院线资本重组过程中，吸引各方资金进入，形成院线与影院间紧密的资本纽带联结，已成为稳固院线的当务之急。
在这次的院线整合重组中，我们看到，区域性院线正在形成。而最有条件建立区域性院线的是各省电影公司，它们利用发行优势，采取投资、改造、合资、兼并、债转股等手段控制了越来越多的影院，较为典型的如浙江省电影公司，湖北省电影公司、四川西南影业有限责任公司等。我们还看到，外资院线来势迅猛。现在在上海、武汉和重庆都已有了合资影院，这些影院不仅硬件设备一流，而且都由外方经营管理，带来了先进的经营理念，票房收入所占份额逐年上升。
到2006年，院线制实施四年来，虽培育出了像新影联、上海联和、广东珠江、四川太平洋、广东华影南方等较为成熟的院线，他们都是通过控股、参股、或签约等形式而扭结在一起的。如，重庆保利万和院线，在吸引行业外资本进入院线的同时，对原有院线进行收购，并对旗下所属影院进行投资、改造和新建。而万达院线，其产权结构较为单一，旗下的5家影院均为自己全资兴建，都是现代化的多厅影城，年票房在千万以上，为了形成规模效应，2005年10月，北京万达电影院线又与吉林长影电影院线签订了增资扩股协议，万达院线注资占吉林长影院线49%股权，成为第一大股东。重组后，吉林长影院线正式更名为吉林万达长影院线，由北京万达院线供片，计划在几年内培育出年票房5000万元的吉林电影市场。
2005年，保利集团与重庆万和院线签订重组计划，保利以现金注入的方式占重庆万和院线51%的股权，这是较大的一例系统外资本控股国有院线，业外资本“借壳入市”的重组案例。重组后重庆万和更名为保利万和院线。之后，保利万和院线将在3年内投资4000万元左右来修整、建设重庆的影院。
2005年9月，两家大型国有院线北京新影联院线和辽宁北方院线之间进行了规模最大的一次重组，而这一重组是中影公司促成了两条院线发行业务的整合运营。这其中，中影公司持有北京新影联30%的股份并掌握着辽宁北方院线的经营主导权。此外，中影新干线院线与华影南方院线间的重组，华影南方院线将53家主要影院全部并入了中影新干线院线。
2008年1月起，辽宁北方院线脱离北京新影联，独立运作。新的辽宁北方所辖区域包括辽宁、黑龙江、山东、内蒙古等几个省区，旗下60家影院，210块银幕。4月1日，由广东珠江电影院线与广州金逸影视投资集团成立的金逸珠江电影院线正式挂牌运营。计划在未来三年内使金逸影城数量达到50家左右，将其2008年票房目标锁定2.5亿元。
CEPA的签署及第20号总局令的出台
2003年6月29日，《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称CEPA）正式签署。在电影业方面，允许香港公司在内地以合资、合作方式建设或改造电影院，并允许港方控股经营。同时，香港公司拍摄的华语影片经内地主管部门审查通过后可不受配额限制，作为进口影片在内地发行；香港与内地合拍的影片可视为国产影片在内地发行，今后港片将不再占这20部分账大片的配额。
11月25日，广电总局、商务部和文化部共同出台《外商投资电影院暂行规定》出台，允许外国公司、企业和其他经济组织或个人在中国境内设立中外合资、合作企业，新建、改造影院，从事电影放映业务。
12月1日，《电影制片、发行、放映经营资格准入暂行规定》（第20号总局令）及《中外合作摄制电影片管理规定》、《电影剧本（梗概）立项、电影片审查暂行规定》等三个新规定开始施行。第20号总局令规定：允许境内公司、企业和其他经济组织合资或独资拍摄电影片、设立电影制片公司、发行销售国产影片，加入院线或独资组建院线、改建电影院；允许境外制片机构同境内国有电影制片单位经批准成立由中方控股的电影制片公司；允许境外公司经批准以合资形式成立影院建设公司或改建电影院；允许境内公司、企业和其他经济组织设立电影技术公司，或与境外公司、企业和其他经济组织合资、合作设立电影技术公司，改造电影制片、放映基础设施和技术设备。外资被允许进入电影行业，前提是合营公司注册资本不得少于500万元人民币，并且外资在注册资本中的比例不得超过49%。
以上政策的出台，对于电影制片、发行、放映经营的资格准入，对于外资、港资进入中国电影业，对于调整电影审批制度都做了许多更加有利于电影业发展的新调整，都再次为电影业的放开和发展提供了更大的政策支持。
更为开放的准入制度和向着电影产业化迈进的改革思路
2004年11月10日，国家广电总局和商务部共同发布的《电影企业经营资格准入暂行规定》（第43号总局令）开始实施，这一规定，更加降低了境外电影企业进入中国的准入门槛，扩大了投融资主体开放的范围，是我国首次允许外资公司涉足中国内地的电影制作、发行和放映等领域，允许外资与内地资本合作建立合资电影企业和电影院线，参与改造电影制片、放映基础设施和技术设备，但仍要求注册资本不少于500万元人民币，外资在注册资本中的比例不得超过49%。从而在制度和法律上确立了境外资本在中国电影领域中的合法地位。在该文件中还对院线公司进行整合重组做出了具体的要求：“允许电影院线公司以紧密型或松散型进行整合。鼓励以跨省院线为基础，按条条管理的原则重新整合。不允许按行政区域整体兼并院线。院线整合报广电总局审批。”这就为以资本为纽带推动放映业的重组提供了可行的路径。
随后又出台了《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》、《广播影视节〈展〉及节目交流活动管理规定》、《广播电影电视立法程序规定》、《电影审查规定》4个规定，与2003年的上述4个规定一起，在这大小8个新规定中，都是第一次提出社会资本可以成立电影制片公司和电影技术公司；第一次提出外资可以通过合资、合作成立电影制片、电影技术和广播影视节目制作公司。这种加快开放的主动策略，有助于吸纳各类资源、资金，做强做大中国电影业，在电影业摆脱困境、挖掘潜力、探寻出路等方面进行了有益的探索性尝试。
2004年1月，广电总局出台了《关于加快电影产业发展的若干意见》，提出新形势下电影产业改革与发展的新思路、新途径。不但明确了电影是一种产业，更使民营影视获得了从影视剧制作到发行的正规待遇。其中提到：“改变目前院线数量多，规模小，跨省院线延伸能力不强，省内院线仍然存在地域垄断的状况。加快院线整合，扩大院线规模，鼓励以跨省院线为龙头，以资产或契约连接形式紧密整合，拓宽融资渠道，扩大规模经营，以不同形式进行资本结构改造；鼓励系统内外国有、民营资本参股、控股或者独资组建院线，影院可自主选择院线合作；鼓励院线之间公平竞争，在竞争中推动电影市场繁荣发展。”
30年备忘
●摄制电影资格的更为放宽
2001年12月20日，《摄制电影许可证（单片）》试行，细则规定凡我国境内（不含香港、澳门特别行政区、台湾省）地（市）级以上电影单位和电视台、电视剧制作单位，以及在地（市）级以上工商部门注册的各类文化影视法人单位（不含外资的独资企业）从事摄制电影业务（不含中外合作摄制电影业务），均可向国务院广播电影电视行政部门申请领取《单片证》。
●《电影管理条例》再次出台
2002年2月1日重新修改后的《电影管理条例》颁布实施。1996年出台的《电影管理条例》，在施行了5年多以后，在考虑进新的国际国内环境变化的情况，以及加入WTO后可能会带来的新的问题和挑战，还有国内影视业当时的现实状况等因素后，经重新修订，新的《电影管理条例》于2001年12月25日在经过国务院第50次常务会议通过后，于2002年2月1日起正式实施。
在《电影管理条例》中，明确规定了各放映单位放映国产影片的时间不得低于年放映电影时间总和的三分之二；还设立电影专项资金鼓励对国家的重点影片、少数民族影片、农村影片、儿童题材影片以及动画片进行长期的扶持政策；还对国产动画片专业制作机构实行免税政策；并利用国债资金扶持历史悠久、影响深远的大型国有制片基地的改造工程；还实行对新成立的电影制作、发行、放映企业免征1-3年的企业所得税等优惠政策。