以钱养事：构建城乡服务型政府新机制——以湖北咸安为例，本文主要内容关键词为：湖北论文,为例论文,城乡论文,新机制论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“以钱养事”新机制与“新公共管理”模式
自2003年起，湖北省咸安区开展了一场震惊全国的“拆庙赶和尚”式的站所改革。这场改革的结果是建立起了一套与以往完全不同的、按照市场机制运作的新型农村公共服务机制，称之为“以钱养事”。在农村公共服务领域中引进“以钱养事”新机制，其主要目的就是破解传统的自上而下地设立部门机构、由部门直接生产和供给公共服务所存在的“收费养人、养机构”、“人浮于事”、“精简－膨胀”循环等难题，通过引进市场化运行机制改善农村公共服务绩效，从而更好地满足农民群众日益增长的公共需求。
“以钱养事”新机制符合“新公共管理”改革潮流。“新公共管理”改革是市场经济发展的必然要求，市场经济的发展需要代表公权力的政府同时实现从全能式政府向有限式政府的转变和从管制型政府向服务型政府的转变。前一转变要求政府的权力收缩到自身应有的范围之内，后一转变要求政府的职能又必须承担应有的公共服务责任，这两种看似矛盾的转变只有通过公共服务从政府内部直接供给走向契约外包的“竞标”，引进市场化机制，才有可能同时实现。
“新公共管理”(New Public Management)是20世纪80年代以来兴盛于英美等西方国家的一种新的公共行政理论和公共管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主要指导思想之一。它以现代经济学（特别是新自由主义经济学）为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和市场竞争机制，在追求政府公共服务绩效的同时，将公民视为“顾客”，并以顾客为导向倡导政府对公民需求的积极回应性。相较于管制型政府将公民视为被管制者而言，这是一个巨大的进步。英美等国家的新公共管理改革，不但大大降低了政府的运行成本，克服了传统公共服务的低效乃至失效等问题，而且还促进了这些国家政府公共服务质量的提升。社会主义市场经济的发展，必然要推动我国公共行政从管制型政府向服务型政府转型，西方的新公共管理改革对我国政府改革无疑具有重要的借鉴意义。近年来，我国一些地方政府改革大胆借鉴了这一新公共管理的理念和成功改革经验，湖北省咸安区在农村综合改革中创造的“以钱养事”新机制，是当下构建服务型政府的一个成功范例。本文拟就该机制的运作逻辑作一个简单的分析，期望能起到抛砖引玉的作用。
二、“以钱养事”新机制运作的四个环节
“以钱养事”新机制的运作包括四个环节，即服务立项、合同招标、服务／管理、考核兑现。这四个环节操作得如何，直接关系到公共服务的绩效。
（一）服务立项。就是确定政府为农民提供哪些公共服务。服务立项对公共服务质量的影响主要有三个方面：
其一，项目是否切合农民及农村社会的需要。如果不切合农民的公共需要，这样的服务就会导致资源的严重浪费。咸安区在站所改革之初是按照原来站所提供的服务内容来设置服务项目的，只提供农业技术、畜牧兽医、文化广播、城镇建设和计划生育5项服务；后来，他们根据群众意见及本地区社会经济发展的实际需要，陆续增加了农业水利、农业机械、社区建设、农村财务、森林防火、水产技术、送戏下乡、电影下乡等服务项目，使农村公共服务项目数量达到13个。这些公共服务项目的设立，对解决当地农民、农业和农村的许多现实问题是非常有针对性的，也起到了较好的效果。
其二，项目经费的预算是否合理。所谓经费是否合理，衡量的标准主要有两个，一个是对服务人员或单位是否有足够的吸引力，因为只有这样才能招来高质量的服务；另一个是政府财政能力能否承担，是否“物有所值”，不致造成财政资源的浪费。咸安区的要求是“区财政预算的公益性服务资金要做到不因上级补助增加而减少，坚持上级用于农村公益性服务补助资金一分不挪，区级原来用于农村公益服务的事业费一分不减，并随财力增长有所增加。各乡（镇、办事处）也要根据财力许可和服务需要，适当安排农村公益服务补助资金。”①在此基础上，咸安区公共服务的责任主体，即各乡镇政府和区直职能部门，每年都要根据各项目的特点及完成项目的工作量，对各服务项目制定具体的服务经费标准。
其三，立项能否及时。农村的许多公共服务均与农业直接相关，而农业的一个重要特点就是有很强的季节性，因此，做到及时立项非常重要。咸安区的要求是服务立项必须在上年末或本年初完成。
（二）合同招标。这一环节也有三个关键点：
其一，招标是否公平公开。咸安区的做法是项目招标之前必须在乡镇人流集中的闹市区将拟委托或采购的服务项目及其内容、服务费用标准、招标或承包条件等公示5～7天；以乡镇为单位举行项目竞标，所有公益性服务项目均必须在统一的时间、地点完成竞标工作；竞标大会要邀请群众代表和行业专家参加；所有参加竞标的人员均要作竞岗演说，并由群众代表、有关专家担当评委，现场答题、答辩，现场评分，现场宣布竞争结果，现场签订项目合同。
其二，服务人员、服务组织的资质如何保证。服务主体的资质条件是其服务能力的一个重要表征，能否把好服务主体的资质关直接关系到公共服务质量的保障问题。咸安区所采取的措施主要有：根据不同服务项目的特点规定了相应的资质要求标准；所有参与竞标的人员和单位报名时都必须接受资格审查，所有服务人员均必须具有相应的《农村公益性服务资格证书》；鼓励服务人员和单位跨乡镇竞标；组织服务人员和服务管理人员参加业务培训；严格服务资格认定，除查验学历、职称证书外，还要进行统一的考试（试题从全省公益服务资格考试题库中随机抽取）；对《农村公益性服务资格证书》每年要采取考试与考核相结合的办法进行一次年审，考试内容为当年培训的业务新知识、新技术，考试不合格的，不得通过年审；对在合同考核中，完不成合同任务的，或在服务中出现严重失误、故意坑农害农，给农民造成重大损失的，要坚决取消其服务资格。
其三，合同是否具有规范性、科学性和可操作性。在“以钱养事”机制下，合同是服务主体提供公共服务的重要依据，也是公共服务的责任主体对服务过程进行监管、考核及支付酬金的重要依据。咸安区的做法是，首先由区直各有关部门根据各个服务项目的特点为每一个服务项目设计制定全区统一的“合同样本”，再由各乡镇结合本地的实际情况对合同内容进行细化。各乡镇均要使用根据全区统一设计的合同样本细化的标准合同书。合同一式四份，甲（乡镇政府或办事处）、乙（服务组织）双方和业务主管部门、区综改办各一份。合同不得转包或变相转包，不得冒名代签。尽管由于不同项目的服务要求不同，合同的具体内容也不一样，但都必须包括下列主要内容：服务内容、合同双方的权利和义务、服务费标准和违约责任、具体的考核指标和考核办法等。通过这些手段，咸安区的公共服务合同已经基本上达到了科学管理和精细化管理的要求。
（三）服务／管理。这一环节对公共服务质量的影响主要来自两个方面：
其一，能否创新服务形式，满足农村公共服务的需要。与城市相比，农村总是有其特殊性，这种特殊性反映到公共服务上来，就是要求建立一种适合“三农”特点的新形式。咸安区的公共服务形式有许多创新之处，其中，我们觉得特别有意思的创新有两个：一是建立了“农业技术病虫害防治‘110’”制度。只要农户打一个电话，农业技术服务队就会在最短的时间内赶到农户家中，提供药品、调配、喷雾等全方位的病虫害防治服务；二是“农业科技服务‘110’处方签”制度，农技服务人员在对农户的庄稼、禽畜、水产进行诊治时，必须用全区统一的“农业科技服务‘110’处方签”，像医生给病人看病、开处方一样规范地开具“处方”，农户根据“处方”买药、用药。这一制度创新既规范了农技服务行为，有利于增强他们的责任心；又可以减少差错，避免因记忆不清导致的用药不当；还可以方便管理，做到事事有据可查，减少不必要的纠纷。这两项创新都非常符合当前“三农”的需要，对提高农技服务的效能意义非同寻常。
其二，管理是否科学、到位。只有管理科学、到位，才能有效地激发服务人员的责任感和积极性，保证合同规定的服务内容得到充分落实。咸安区对农村公共服务的日常管理以乡镇政府为主，各乡（镇、办）均建立了3～4人的专班，专门从事日常管理和考核工作。区直业务部门负责技术的监督和指导，每个部门都有1～2名责任心和业务能力均比较强的人员从事公益服务的管理工作，定期、不定期地进行检查，并及时向乡镇和服务人员通报，指出其存在的问题，并督促其及时改正。他们还建立了“一志三卡”管理制度。“一志三卡”即由区直各业务主管局统一设计、统一制作的工作日志、服务登记卡、检查监督卡和考核结算卡，要求做到事事均有纪录，有据可查。建立“农村公共服务中心”，集中办公，并在公益服务人员中建立党、团组织，发挥党、团组织的先锋模范作用。
（四）考核兑现。依据项目服务合同进行考核，兑现服务报酬是“以钱养事”机制下农村公共服务的最后一个环节。考核是否科学，报酬是否及时兑现，对“以钱养事”机制正常运行的影响之大是不言而喻的。咸安区在确保考核的科学性方面也制定了一些相应的政策措施：
其一，建立了两个层次的考核体系，不仅对服务主体进行考核，也对服务的责任主体进行考核。对公共服务的责任主体——乡镇政府的考核主要是看其组织领导和落实各项服务的情况，由区改革办组织实施，区直各业务主管部门参与，考核结果作为乡镇党委、政府的主要业绩，直接影响其“评先”、“评模”；对服务主体的考核以乡镇政府为主，区直业务主管部门协助，主要是看服务组织完成合同规定的公益性服务的数量和质量情况，考核结果直接与服务报酬挂钩。
其二，发展了多种多样的考核形式。从时间角度看，考核的方式有三种， 即单项考核、季度考核和年度考核；从内容角度看，考核的方式有审查“一志三卡”等服务、管理纪录，查访农民对服务的满意度等形式；从考核的技术角度看，则有电话抽样调查、服务中心考察和深入农户访谈等形式。
其三，保证考核的及时性。有些农村公益性服务，如病虫害防治，过于一定期限服务效果就很难衡量，能否做到及时考核对维护考核的严肃性至关重要。咸安区规定，承担服务的单位或个人，在完成每一项独立的服务内容，在季度和年度后，要以服务工作小结的形式，向乡镇政府提出书面的单项、季度、全年合同考核申请（单项考核申请时间在单项服务结束之后三天内，季度考核申请时间在当季的月底，年度考核申请时间在每年的11月下旬），乡镇政府收到申请后，在七天内进行考核验收。
其四，重视农民群众的话语权。2007年3月，咸安区委、政府《关于进一步完善“以钱养事”新机制搞好农村公益性服务的意见》（咸发[2007]4号）明确规定，要“将服务人员的工作量和进村入户进行服务的实绩作为主要考核指标，将农民群众对服务人员的评价作为重要考核依据”。
其五，保障考核的公平、公正性。规定乡镇政府在考核时，必须要落实专人，制作规范的考核记录表，完整记录考核情况，包括考核的时间、地点、内容、对申请考核内容的评价、服务对象的意见和考核结果，并由考核人和被考核人签字；服务人员如果对合同考核结果有异议，可以申请复核，乡镇政府要在三天之内给予复查；复查后仍有争议的，可请区直有关业务部门裁定。在保障服务报酬的及时兑现方面，咸安的主要措施是建立了“以钱养事”服务资金专户制度。所有公益性服务资金来源都要进入专户专账管理，所有支出要从专户专账开支，并建立专账，做到专款专用。并规定考核结果必须及时通报区直业务主管部门和乡镇财政所，由财政所直接将合同承担主体应得的服务报酬划拨给承担服务的单位或个人。
从“以钱养事”四个环节来看，这一新机制并不是“合同一签就万事大吉”。它的有效运作有赖于一系列配套制度的建立与完善，换句话说，“以钱养事”机制是一整套新型的农村公共服务体系。这套新体系在咸安区已经完全建立起来，并取得了前所未有的公共服务效果。
三、“以钱养事”新机制的动力
至于这套新机制到底取得了哪些效果，并不是本文要考察的问题。我们现在要问的是，它为什么能取得那么好的服务效果？这种服务效果能不能持久？或者说，这套新型农村公共服务体系的动力在哪里？这种动力是可持续的吗？
我们认为，考察这一服务新机制的动力可以从两个方面来进行，即考察服务主体的动力及服务责任主体的动力。
（一）服务主体的动力
一是来自政府部门（乡镇政府和区直职能部门）监管的压力。咸安区对农村公共服务的监管体系是比较完善的，各乡镇政府、区直部门对农村公益性服务的管理已经基本上达到了管理科学化、精细化的要求，管理比较到位。在有关部门严格、科学的监管之下，各服务主体只有认真做好合同规定的每一项服务工作，才有可能拿到相应的服务报酬，否则，不仅报酬会被扣罚，而且可能连下一轮竞标的机会都没有，更谈不上获得政府对于优质服务提供者给予的奖励。
二是来自同行竞争的压力（生存、发展的压力）。在“以钱养事”机制下，服务人员或服务组织要获得财政支持的公共服务项目必须参与公开竞标，这种市场化的运作模式会自然而然地对他们形成一种生存与发展的压力。当然，由于受农村各方面条件的限制，现在这种竞争性压力相对于来自政府监管的压力而言，还显得十分弱小，但是，我们已经看到，咸安区正在努力采取多种措施来增强这种竞争性压力。该区不仅鼓励服务人员和服务组织跨乡镇竞标，而且已经出台了包括提高服务酬金在内的多种方式来吸引人们参与公共服务项目的竞标，培育多元化的服务主体，加强服务人员后备队伍建设。
三是来自农民群众的监督压力。2007年3月，咸安区委、区政府《关于进一步完善“以钱养事”新机制搞好农村公益性服务的意见》明确规定，各乡镇“要制作并向农民发放《咸安区农村公益性服务明白卡》或《公开信》，将农民群众应享受的所有公益性服务项目、内容、享受方式和举报、投诉方法都印在卡（信）上，每户一张。各乡（镇、办）、区直业务主管部门和区综改办都要设立举报电话。各乡镇要在群众和村组干部中聘请一批公益服务义务监督员，便于随时了解和反映服务人员的工作情况。”农民群众作为农村公益性服务主要的受益主体，他们在农村公共服务事业中话语权的大小实际上对“以钱养事”机制效能的影响是最具根本性的。咸安区在这方面已经设计了一些制度安排，但力度还有待加大，虽然咸安区农民在这方面有一定程度的参与，但还处于被动参与的状态，参与的广度和深度均还显得不够。此外，“将服务人员的收入与岗位职责、工作业绩挂钩，打破平均主义的分配方式。适当拉开不同学历、职称人员间的服务报酬差距。”这一政策，对于激发服务人员的内部竞争，提高服务人员的责任感和积极性也有不可忽视的作用。
（二）服务责任主体的动力
按照咸安现行的政策，农村公共服务的责任主体有两类，一是区直职能部门，另一个是乡镇政府。二者在农村公共服务上有一个相同的动力来源，即来自区委、区政府的压力。在现行上下级政府间“压力型”作用体制没有根本改变的情况下，来自区委、区政府的压力作用之重要这里不必赘述。对于乡镇政府这一重要的责任主体而言，还有一个动力来源也非常重要，这就是“两票推选”乡镇领导产生的民主压力，也就是来自人民群众的压力。2002年底咸安在全区推行了“两票推选”乡镇党政领导改革。乡镇领导干部“两票推选”制度的实行，使“过去靠跑‘关系’、‘找门路’的作法再也不见效了，干部的工作表现和‘位子’全部交给党员和群众去评价、安排。干部要谋得‘位子’，必须具备科学的工作态度和扎实的工作作风，把‘对上负责’与‘对下负责’高度统一起来。”由此可见，在咸安区，农民对乡镇领导的“位子”也有了一定的话语权。这一民主机制的引入，对于转变乡镇领导的工作作风和政府职能具有深远的影响，也对“以钱养事”机制的正常运作发挥着间接的促进作用，为破解赵树楷所提出的“逆向问责”②制度难题带来了新的希望。
综上所述，我们可以得到一个如图1所示的有关咸安区“以钱养事”机制运作“逻辑”的模型图：
从这个模型中我们可以直观地看出，在“以钱养事”新机制中，推动农村公共服务不断改进主要有三股力量，即政府部门、同行群体和农民群众，其中，政府部门的推动在目前来说显得最为重要，但是，随着群众参与的不断扩大和深入，以及同行竞争的不断加强，这两股力量的作用也会越来越明显。从“以钱养事”机制的长远发展角度来看，这种变化非常重要。尤其是农民群众在“以钱养事”机制运作过程及乡镇领导选举过程中话语权的增强，将成为“以钱养事”机制不可或缺的强有力的“发动机”。只有农民群众的积极参与，才能够有效防止乡镇政府和服务中心在面对上级政府的检查考核时形成“利益共同体”，使“以钱养事”机制免于形式化。因此，与传统的农村公共服务机制相比，“以钱养事”新机制的优越性不仅在于它将用于农村公共服务的财政支出和服务质量及绩效直接联系起来了，而且还在于它引入了行业竞争机制和群众民主监督、民主参与和民主表达的机制，能够较好地克服传统上依赖单一的“逆向问责”的制度安排缺陷。鉴于目前“以钱养事”机制中同行竞争和群众话语权还显得相对弱小的现实，咸安区在完善“以钱养事”机制方面努力的方向，应该是继续从政策、制度上切实强化公共服务项目竞标的竞争性，扩大农民群众在公共服务项目竞标、合同考核及乡镇领导选举中的参与度，从而达到“最佳价值”(Best Value)之目标。所谓“最佳价值”，是指以最具经济、效率和效能的方式，让服务能够达到预期的标准（含价格和品质），亦即达到“最佳服务效果”。“最佳价值”融合了“新公共管理”和地方“治理”(governance)的理念③。
注释：
①《关于进一步完善“以钱养事”新机制搞好农村公益性服务的意见》（咸发[2007]4号）。
②关于赵树楷的“逆向问责”制度难题，请参阅赵树凯：“乡镇改革：攻坚之难”，中国政治学网，2007年12月28日。
③黄源协：“从‘强制性竞标’到‘最佳价值’——英国地方政府公共服务绩效管理之变革”，《公共行政学报》（台）（2005年6月）第十五期。