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2008年3月，欧盟决定正式启动“南下”战略，计划建立“地中海联盟”，这标志着欧盟国家酝酿多年的对外“多边主义”战略全面浮出水面。这是欧盟根据国际形势的变化和自身实力的增长，为振兴其国际地位进行的重大外交战略调整。欧盟是当今世界重要力量，其外交战略调整将对当前国际关系，特别是美国的霸主地位产生重大影响。
一、欧盟对外“多边主义”战略
冷战结束后，欧盟的国际战略地位呈下降趋势，正如美国国际问题专家布热津斯基在1995年所云，“20世纪是欧洲的最后一个世纪，在这个世纪里，世界事务基本上取决于欧洲的利害关系和被缘出欧洲的事件左右。欧洲已走出其顶峰，全球战略地位正在下降。”① 欧盟为振兴其国际战略地位，在1999年尼斯首脑会议时就开始酝酿外交战略调整。但因成员国立场分歧太大，加之“9·11事件”突发和反恐需要，欧盟新战略选择议程暂时搁置。2004年，欧盟认为，由于国际形势发生诸多重大变化，欧盟东扩顺利实施、全球化加速发展、非传统安全问题日益突出、美国单独处理国际热点问题遇到的阻力增大，欧盟重新考虑战略选择的时机已经成熟。欧洲一些国家领导人，如当时的法国总统希拉克、意大利总理普罗迪、德国总理施罗德、西班牙首相萨帕特罗等，先后在不同场合提出了对外“多边主义”战略思想。其核心内容是，减少因成员国利益不同而产生的“外交内耗”，提高欧盟整体对外行动能力，在此基础上改变冷战时期长期奉行的“对美国一边倒”政策，推行“多边主义”外交。②
欧盟对外“多边主义”既不同于传统的多边主义，也不同于美国的“工具多边主义”。传统多边主义是一种外交手段，分为两派：一派是以罗伯特·基欧汉为代表的“形式论”，指三个以上国家集团间的政策协调实践；另一派是以约翰·鲁杰为代表的“观点论”，指在一种行动原则基础上协调三个以上国家间关系的制度形式。美国的“工具多边主义”亦称为“菜单式多边主义”，主张利用自身雄厚的战略资源在国际舞台上周旋，从而成为“许多人的情人、而不是某个人的丈夫”。③ 欧盟现在推行的对外“多边主义”战略是对传统多边主义的提升，增加了新的内涵。它强调用“共同外交”保卫联盟利益，包括共同价值观、联盟基本利益、国家独立和完整等，并突出了以下三个特点。
其一，制度性。欧盟要求对现有国际组织和地区组织，特别是联合国、国际货币基金组织和世贸组织进行改革，成为欧式“硬性多边主义”④ 组织，用社会契约将所有国家纳入一个规则共同体。欧盟认为，扩大这些国际组织的权力将有助于促进和平、保障安全、稳定经济增长、推动国际合作特别是大国多边合作解决全球热点问题。德国前总理施密特和法国前总统希拉克多次建议改革联合国，扩大安理会常任理事国和非常任理事国成员名额，加强国际货币基金组织和世贸组织的多边体制和凝聚力。2004年12月，欧盟委员会主席巴罗佐明确表示，欧盟希望在联合国安理会争取一个独立席位，支持联合国倡导的多边主义。2007年4月，欧盟对外关系和欧洲睦邻政策委员贝尼塔·费雷罗－瓦尔德纳与联合国秘书长潘基文会晤时表示，欧盟主张联合国在国际反恐行动中发挥领导作用，由联合国主导中东四方会谈；同时希望加强地区组织建设，推动欧－非首脑会议和欧盟－拉美国家首脑会议不断发展，建立广泛的伙伴关系。
其二，有效性。欧盟根据欧洲一体化进程中的法律实践经验，在2003年9月提出“有效多边主义”⑤ 理念，建议现有的国际组织和地区组织加速法制化进程，利用法律和规则的规范作用，巩固世界民主与法治，尊重基本的自由。欧盟委员会前主席普罗迪和法国前总统希拉克先后建议，国际社会应通过签署国际公约强化人权基本标准和国际生活的关键性原则，如《罗马规约》应在文化多样性、生物伦理、更有效防止大规模杀伤性武器扩散等方面寻求达成更多的公约。欧盟一贯认为，国际组织和地区组织借助具有法律效应的国际规则可以促使签约国履行国际义务，推动国际社会建立起更多的监控和评估机制，从而保证这些公约得以执行。
其三，功能性。欧盟在2007年5月出台的“欧盟有效多边主义——与谁交往？”文件中提出了“功能多边主义”⑥ 设想，欲根据欧洲经济一体化带动政治一体化发展的经验，促进国际组织和地区组织推进经济合作，发挥功能性作用，以经济促进政治信任与合作，促进各地区的组织建设，确保世界经济平衡发展，共同应对人类面临的环境威胁，通过多边协商建立国际新秩序。
欧盟对外“多边主义”战略建立在“两个优势”和“一个改进”的基础上。“两个优势”是欧盟的规模优势和经济优势。规模优势方面，欧盟经过多次扩大，已成为拥有27个成员国的“虚拟大国”，面积总和达442.2773万平方公里，人口4.9亿。加之其成员国的传统对外关系网络和英、法两国在联合国安理会中的常任理事国席位，欧盟可以发挥联盟集体外交优势，在欧盟和国家两个层面对外展开活动，这在无形中增加了欧盟及其成员国的外交分量和影响力。
经济优势方面，欧盟是富国群体，大多数成员国经济发达，其中英、法、德、意是八国集团成员。欧盟2007年国内生产总值达16.6万亿美元，超出美国约2万亿美元。⑦ 欧盟强大的经济实力可对世界经济发挥三大作用：一是“稳定”作用。欧盟内部实行统一大市场和统一货币，促进了成员国间的经济互补，更加合理地配置资源，降低生产成本，提高劳动生产率，保证经济稳步增长，增强了抗外部风险能力，在世界经济中起到了“锚”的稳定作用。二是“增长”作用。欧盟市场巨大，购买力强，进出口总额2001年达14239亿欧元（其中出口3959亿欧元、进口10280亿欧元），与美国相当；2007年增至26587亿欧元（其中进口14222亿欧元、出口12365亿欧元），远远超过美国，居世界首位。⑧ 欧盟巨额进出口贸易拉动了世界经济的增长。三是“发展”作用。欧盟重视对发展中国家的经济援助，官方援助额从2003年的约240亿美元增加到2007年的近300亿美元，占世界对发展中国家援助总额的52％左右，⑨ 对发展中国家的脱贫和发展起了重要作用。
“一个改进”是改进欧盟军事实力。欧盟军事实力相对较弱，除法国外大多数西欧国家一直不太重视自身防务力量建设。欧盟虽然在“军队数量上（成员国军队总人数约160万）超过美国（目前140多万人），但在武器装备和技术水平领域落后美国10－20年，成员国军费预算总和只相当于美国的一半”，⑩ 加之力量分散，造成了欧盟整体在军事上相对于美国的弱势。欧盟已注意到军力弱势对其实施“多边主义”战略的不利影响，开始着手推进欧洲独立防务力量建设，以增强实施“多边主义”外交战略的资本。2003年，欧盟宣布组建6万人的欧洲快速反应部队；(11) 2007初，欧盟宣布组建13个能部署到世界上任何热点地区的快速反应战斗小分队，每个小分队1500人左右，能在10天内部署到远离欧洲6000公里的地区发挥作用。(12)
二、“多边主义”框架下的外交调整
近年来，欧盟已根据“多边主义”战略在外交政策上进行了一系列调整，主要体现在以下三个层面。
在全球层面，大力推行气候外交。在解决全球化时代一些直接威胁人类安全的全球性问题上，欧盟希望发挥主导作用。比如，在全球气候问题上，由于美国等一些国家出于国内经济增长考虑不愿过多染指，而欧盟自身在环保领域又具有独特优势，因此欧盟近年加紧推行气候外交，并将其提升至与美国“人权民主外交”同等地位。欧盟一方面加强自身环保建设，计划到2020年将欧盟温室气体排放量在1990年的水平上减少20％，另一方面高举环保大旗，利用一切外交渠道推动世界各国接受其减少二氧化碳排放量的倡议。2005年6月，欧盟建议联合国成立一个环境组织，加强全球环境保护；2007年4月，英国在联合国安理会上强调气候安全问题已威胁人类生存，呼吁联合国采取行动敦促成员国加强环保建设，减少二氧化碳排放量；2007年6月，德国借担任八国集团主席国之机，劝说美国同意在联合国框架内就气候变化问题进行谈判，为2012年《京都议定书》失效后建立“后京都体制”做准备；2007年10月，欧盟率先签署国际上首个“碳交易协议”；2007年12月，欧盟进行穿梭外交，推动印度尼西亚后京都体制谈判进程，使限制二氧化碳排放量谈判重新步入正轨。此外，欧盟正在积极活动，准备在2009年哥本哈根联合国气候大会上发挥主导作用。
在地区层面，深化区域组织建设和双边首脑对话机制。欧盟在加强与拉美国家关系的同时，于2008年初启动“南下”战略，谋求建立“地中海联盟”。欧盟早在世纪之交考虑过“南下”计划，但随后因实施“东扩”战略以及巴以冲突等问题影响，“南下”计划被搁置。随着中东欧国家陆续入盟，欧盟在法国大力推动下重新启动了“南下”战略。虽然英国及部分北欧国家对“南下”战略有异议，但欧盟仍于2005年底将对外关系委员一职改为对外关系和欧洲睦邻政策委员，这一改变折射出欧盟准备对周边外交进行重大调整，其重点就是加强与地中海国家的关系，调整该地区的政治和经济秩序。2007年9月，欧盟召开首届睦邻政策大会，讨论对南边邻国的政策，并同意在2007－2013年间向地中海国家提供120亿欧元的援助。(13) 2008年3月14日，欧盟布鲁塞尔首脑会议通过了建立“地中海联盟”的计划。该计划设想将地中海沿岸16个南欧、北非和部分中东国家和地区，包括埃及、阿尔及利亚、以色列和突尼斯等国组成一个联盟，重点实施地中海地区污染治理、改善红海和死海的水源补给、建立高速海上航线、能源、减灾及扶持中小企业等项目，所需资金主要来自欧盟财政预算。2008年7月13日，“地中海联盟”将在巴黎召开成立大会。欧盟试图通过发展经济合作，增大欧盟对地中海沿岸国家的凝聚力，促使该地区国家逐步接受欧盟规则。
在国家层面，加强“多边主义伙伴”建设。欧盟奉行对外“多边主义”战略需要国家层面的“多边主义伙伴”(14)。为此，欧盟根据当前各国力量变化情况，重点选择美国、俄罗斯和中国等大国为“多边主义伙伴”。首先，积极改善对美关系，推广欧式多边主义。布什接替克林顿出任美国总统后，欧美矛盾从经济领域扩展到政治领域。欧美关系因伊拉克问题曾一度跌入二战以来的最低点。布什2005年初连任总统后，进行了战略调整，对欧盟实施“工具多边主义”，这使欧盟感到更新跨大西洋关系的时机已到，于是开始淡化与美分歧，改善对美关系。2006年6月，欧美在维也纳首脑会议上绘制了双边关系未来行动“路线图”，准备联手推动全球“民主与自由”。德、法两国借国家领导人更迭之机先后改善了对美关系：默克尔继任德国总理后率先修补与美国的关系，萨科齐出任法国总统后公开强调法美关系“深刻、诚挚和牢不可破”，并在伊朗核问题、科索沃独立、阿富汗北约军事行动等问题上加强了与美国的协调。2007年4月，欧美签订了推进跨大西洋经济一体化框架，加强欧美经济融合，开放领空，共同应对非西方世界经济的崛起、贸易保护主义、宗教极端主义等问题。
其次，欧盟对俄态度变冷，力促俄接受欧盟规则。苏联解体后，欧盟致力于发展对俄关系，进行全方位交往，利用德、法、俄三国首脑会晤机制解决了不少相互关系中存在的问题，使欧俄关系从普通关系升格为“战略伙伴”关系。从2006年起，欧盟认为俄正逐步推行以其为核心的多边主义，对西方政策变得强硬。俄强烈反对美国在波兰和捷克建立导弹防御系统，宣布暂停履行《欧洲常规力量条约》，威胁要将导弹瞄准部署美国反导系统的欧盟国家；俄还不时利用能源手段对欧洲国家施加影响。鉴此，欧盟调整了对俄政策，采取软硬兼施的策略，一方面继续强调欧俄关系的重要性，加强欧俄领导人对话和各层面磋商机制；另一方面对俄态度变得强硬，不仅没有启动欧俄新伙伴关系协定谈判，而且加紧成员国内部立场协调，对俄采取强硬立场。英国因“间谍中毒案”驱逐俄4名外交官；默克尔、萨科齐等新生代领导人更关注俄人权问题，并指责俄以石油和天然气要挟欧盟。
再次，欧盟反思对华政策，欲将中国纳入其多边主义战略轨道。欧中建交以来，双边关系总体上平稳发展、不断深化。欧盟发表了多个对华政策文件，为发展双边关系创造了良好的政治气氛，将欧中关系提升到了全面战略伙伴关系。2006年，欧中双边贸易额达2723亿美元，其中欧盟从中国进口1819.8亿美元，对华出口903.2亿美元。(15) 2006年，欧盟委员会提出第六个对华政策文件，在进一步确认欧中关系重要性的同时，提出欧盟对华贸易逆差问题，并认为这“对欧盟的贸易政策构成了重大挑战”。欧盟开始反思对华政策，在强调继续与中国合作的同时又在人权等问题上对华施压。德国总理默克尔在2007年7月访华时，公开提出中国存在人权问题，回国后又无视中国的反对，会晤达赖喇嘛。法国总统萨科齐、英国首相布朗、欧盟委员会主席巴罗佐、贸易委员曼德尔森、欧洲中央银行行长特里谢等先后访华，与中国领导人讨论了全方位、多层次的问题。他们一方面肯定中欧关系取得了成就，表示对日趋成熟的双边全面战略伙伴关系表示满意，另一方面则较其前任更加关注中国的“人权和政治民主”问题，重视欧中贸易不平衡问题，敦促中国更多地对欧开放市场，采取有效措施减少对欧贸易顺差。
三、欧盟实施“多边主义”的影响
欧盟是国际舞台上的重要力量，其奉行对外“多边主义”战略必将对当前国际关系产生一系列影响。首先，它将推动国际格局朝“多边秩序”(16) 方向发展。法国国际关系研究所研究员、巴黎政治学院教授菲利普·莫罗·德法尔日曾指出，欧盟对外“多边主义”战略“将对世界秩序和文明做出贡献”。(17) 欧盟奉行对外“多边主义”战略，开始挑战现行秩序，谋求建立新秩序。在挑战现行秩序方面，欧盟不断推动联合国改革，强化安理会职能和行动能力，增加国际专业组织如世贸组织、国际货币基金组织的吸引力，促使俄罗斯、一些阿拉伯国家愿意部分让渡主权并谋求加入世贸组织。这在一定程度上挑战了1648年威斯特伐利亚体系建立以来国际关系中的国家主权原则。在建立新秩序方面，欧盟的战略变化丰富了国际关系理论的内涵，使作为外交工具的传统多边主义在国际关系中的作用增大，推动国家外交行为向“多边秩序”方向发展。联合国正成为多边关系的核心，其专门机构将被多边主义所支配。国家间的相互依赖增强，民主原则在国际关系中将得到更广泛的运用，世界格局中的各个极将不同程度地染上多边主义色彩，多边关系随之兴起。各国在国际或地区组织中必须遵守共同认可的法律准则，共同解决国际问题，这将使单边外交或多边外交的影响力下降。未来，联合国及不同地区组织的作用将逐步增大，这会对美国的霸主地位形成冲击。
其次，欧盟可获得政治和经济上的双重收益。欧盟调整外交战略，旨在为欧洲的集体利益服务。在政治方面，它将有助于提升欧盟的国际影响力。长期以来，欧盟在国际舞台上一直被视为“经济巨人、政治矮子”。欧盟对外实施“多边主义”战略，在国际舞台上日趋活跃，通过高调推行气候外交，突出了欧盟对人类安全的关注及其责任感，迎合了民众的意愿和环保非政府组织的要求，也得到了越来越多国家的呼应，欧盟整体外交影响力不断增大，而其成员国的外交筹码也同时得到增加。未来，欧盟将大力推出对外交往中的“文明大国处事原则”，即耐心地利用多边国际机构，或者通过直接对话、谈判，逐步接近、影响、融合甚至“改造”对方的原则，实现国际热点问题、包括巴以问题、科索沃问题甚至朝核问题的最终解决。欧盟将利用对外经济援助，赢得发展中国家的好感，进而推进欧盟民主政治模式。
在经济方面，欧盟能源供应安全将得到加强。欧盟是能源消费大户，但自身能源资源匮乏，石油产量仅能满足需求的25％，严重依赖进口石油。2006年，欧盟石油进口量占其石油需求的76％，主要来自俄罗斯和阿拉伯世界。预计到2030年欧盟石油对外依赖度将升至88.5％。(18) 近年来，在俄罗斯大打能源外交牌的形势下，欧盟能源供应安全系数下降。为此，欧盟启动了“南下”战略，表面上看是为了促进地中海沿岸国家经济发展和市场整合，实质上是为了将地中海变为欧盟的“内海”，将非洲大陆变为欧盟的“后院”，从而保证来自阿拉伯世界的石油通道畅通，保证对非洲能源的进一步开发，促进欧盟石油进口多样化，减少对俄罗斯和里海石油的依赖，提高能源供应安全。
第三，欧盟将推动大西洋关系调整，美国受到的软制衡增大。二战后，西欧与美国结盟，建立了“美主欧从”的跨大西洋伙伴关系。冷战结束后，欧洲面临的“共产主义”威胁消失，对美国的安全需求减少，于是要求改变旧的跨大西洋关系模式，建立欧美平等伙伴关系，而美国不希望出现这种变化，想继续领导欧洲。欧美不同诉求使大西洋两岸矛盾上升，双方立场渐行渐远。美国国际问题专家罗伯特·卡根认为，欧美的战略分歧在加大，在战略文化上已分道扬镳。(19)
欧盟实施对外“多边主义”战略，改善对美关系，并非要回到原来的大西洋体系，而是想防止因跨大西洋矛盾激化造成欧美利益两伤。欧盟内部在对美政策上存在着“后大西洋主义”、“大西洋主义”和“欧洲主义”三种态度。目前，“后大西洋主义”占主导地位，即主张对外奉行“多边主义”战略。德、法、英三国新生代领导人都较为务实，主张逐步淡化欧美联盟，建立后大西洋主义的平等伙伴关系。这种关系正如欧盟外交事务高级代表索拉纳曾强调的，欧美“不再是反对某种东西的伙伴，而是支持某种东西的伙伴”。(20) 欧美关系（不管美国是否同意）正在逐步变化，并被赋予新的形式和内容。法国国际关系研究所的米尼克·莫伊西甚至主张实行两个“门罗主义”，即大西洋两岸的两个伙伴在各自的领域发挥作用：欧洲将注意力集中在欧洲周边，包括巴尔干和地中海地区，而美国则将重心放在美洲和亚洲。无论如何，欧盟奉行对外“多边主义”战略表明，欧洲利益高于跨大西洋利益，欧盟不愿像过去那样作美国的小伙伴，而是要奉行独立于美国的对外政策，对美既合作又竞争。
欧美关系的变化对美国维护单极世界的战略将产生冲击。冷战期间，美国在应对苏联扩张上得到了欧洲的支持；“9·11”后，美国在反恐问题又得到了欧盟的支持。但是，今后欧盟不会再像过去那样无条件地支持美国处理国际事务。当欧美利益一致时，欧盟可以支持美国；当欧美利益不同或相左时，欧盟不会支持美国，甚至会出面批评美国。这意味着美国在处理国际重大事务时将受到越来越多的软制衡，其塑造国际环境的能力下降，维护霸主地位的成本增加。
第四，中欧关系将步入新的发展阶段，相互交往呈法制化趋势。中欧关系发展的新趋势将呈现三个特点：一是合作范围扩大。长期以来，欧中一直以双边合作为主，多边合作为辅。欧盟对外“多边主义”战略将中国视为伙伴，在联合国及其专业机构中加强与中国的磋商与合作，通过谈判解决国际热点问题，包括应对地区冲突、非传统安全和环境保护等问题。这将使中欧合作出现双边合作与多边合作并举的局面，从而有利于扩大中欧关系的基础，使双边关系步入“成熟期”；二是交往法制化。在这方面，欧盟未来对华政策的重中之重是加强监督中国入世后履行承诺和义务的情况，特别是在知识产权保护和技术转让附加条件问题上会态度强硬，并利用法律、法规争夺话语权；三是摩擦增多。从欧盟全球战略看，欧盟希望中国稳步发展，不希望中国过快强大继而打破现存的国际秩序。这使未来欧盟对华政策将更重视推动中国在国际事务中承担更大“责任”，促进中国“政治民主化”和经济进一步对外开放。欧盟将根据中国从世界“加工厂”向世界工厂转变的新形势，争夺对华博弈主动权，拖延“中国市场地位”问题的解决，加大非关税技术壁垒，压人民币进一步升值，阻碍中国商品进入欧洲市场。
注释：
① ［美］兹比格纽·布热津斯基著，潘嘉玢、刘瑞祥译：《大失控与大混乱》，中国社会科学院出版社，1995年，第75－76页。
② Brian White,“The European Challenge to Foreign Policy Analysis,”European Journal of International Relations,No.3,2003,p.42.
③ Christopher Marquies,“The World; For Allies,‘I do’Becomes‘Hey,Want to Dance?’”The New York Times,April 14,2002.
④ Philippe Moreau Defrarges,“Le Multilateralisme et la fin de I'Histoire,”foreign Policy,Mar.2004.
⑤ “Effective Multilateralism:Europe,Regional Security,and a Revitalised UN,”EU Foreign Policy Centre,Dec,2004.
⑥ Uwe Wissenbach,“The EU's effective multilateralism- but with whom?”Europaische Politik,Mai 2007.
⑦ “European Union,”April 8,2008,http://en.wikipedia.org/ wiki/European_ Union.
⑧ “EU import and export statistics in 2007,”2008.2.15,http://www.europa.eu.
⑨ “EU Froreign Aid Policy,”paper of ECUA org.,2008.2.14.
⑩ 李少军：《国际战略报告》，中国社会科学出版社，2005年，第322页。
(11) Sue Stewart,“European Union army now at full operational capability,”http://www.theslant.co.uk/2007/03/06.
(12) “European Rapid Reaction Force,”2008.3.15,http://zh.wikipedia.org/wik.
(13) “春季峰会通过地中海联盟计划，欧盟启动‘南下’战略”，中国网，2008年3月17日，http://www.china.com.cn/international/txt/2008－03/17/content_12843290.htm.
(14) Uwe Wissenbach,“The EU's effective multilateralism- butwith whom?”Europaische Politik,Mai 2007.
(15) “欧盟对华贸易逆差增大”，中网资讯中心，http://www.cnwnews.com/html/finance_cjzh_gj/2007.
(16) Uwe Wissenbach,“The EU's effective multilateralism- but with whom?”Europaische Politik,Mai 2007.
(17) Philippe Moreau Defrarges,“Le Multilateralisme et al.fin de I'Histoire.”Foreign Policy,Mar,2004.
(18) “EU:Energy Security,”http://www.escsass.org.cn/adm/ UploadFiles/2007.
(19) Robert Kagan,“Power and Weakness,”Policy Review,No.113,Hoover Institution,June & July 2002.
(20) 李少军：《国际战略报告》，中国社会科学出版社，2005年，第337页。