户籍制度改革的“中心-边缘”模式与政府间合作：基于新经济地理学的分析_经济地理学论文

户籍制度改革的“中心—外围”模式与府际合作径路——基于新经济地理学视角的分析，本文主要内容关键词为：地理学论文,户籍论文,制度改革论文,新经济论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       一、背景与问题

       无论给予中国的户籍制度何种评价，一个不争的事实是，在经历了一系列顶层设计和地方试验之后，它依然阻碍着国民对幸福的渴求和对美好生活的向往。早在2008年，一项基于全国综合社会调查数据(CGSS)的研究就曾指出，改革开放三十年之后，中国的社会分层依然具有城乡户口差别和城市等级户口差别并存的特点[1]161。有研究者将这种高耸而坚固的“户籍墙”的持续性称为“户籍制度变迁内卷化”[2]233。最近的实证研究也有力证明，户籍分割不仅依旧是导致居民生活差距的重要变量[3]51，也造成了职业获得的不平等[4]197，甚至成为影响居民的公共意识与公共参与的重要因素[5]86。

       户籍制度何以持续塑造差别、销蚀公平并阻隔通往幸福之路？早期的研究往往聚焦于户口的强粘附性、户口等级的难转换性和难迁移性等户籍制度的“天然禀赋”，然而，当诸种户籍分层并未伴随一元化户籍政策的问世而消殒之时，研究论域逐渐转移至对户籍改革中地方保护主义的反思。有研究者指出，“市场化下由地方政府主导的户籍制度改革已经难以发挥对人口迁移的调控作用，但在生成社会阶层差别上依然强势。”[6]83如果仔细检视具有典型性和示范效应的地方户籍新政，不难发现：一方面，无论是广东省和上海市的“积分入户制”，还是重庆市的“地票制”，的确在一定程度上释放了更多的入户机会；另一方面，它们瞄准的对象仅限于本省甚至本市的农村移民，而跨省迁移的农村移民则不在辐射范围之内。对此，蔡昉教授曾不无忧虑地表示，“如果全国各地都采取局限于本省户籍人口的改革模式，则意味着流入沿海地区务工的中西部农民工，被户籍制度改革所遗忘。”[7]10在当前中国近两亿农村移民及其数千万随迁家属中，一半以上是跨省流动。但是，跨省户籍改革始终步履维艰，中国的乡—城人口迁移无法复制其他国家城市化中以永久性家庭迁移为主导的模式，而只能以“临时、单身、钟摆式迁移为主”[8]128。可见，当地方政府的户籍新政无法惠及数量庞大的跨省农村移民时，可以想象他们的幸福之路是何等艰辛、曲折和漫长。

       然而，除了利益驱动引致的地方保护这一广受诟病的主体因素之外，户籍改革的地理空间因素却被遮蔽在一个易被遗忘的角落，而在推进跨省户籍改革的进程中，首当其冲的就是地理空间上的整合和集聚问题。新经济地理学的一个基本原理是：经济活动在空间上的集聚所带来的规模效应是经济增长的重要推动力。由于户籍改革是一个包含经济与社会等因素在内的组合体，因此，地理空间的集聚效应是跨省户籍改革的重要推动力。那么，就当前的户籍改革模式而言，在地理空间上制约跨省户籍改革的“瓶颈”是什么，如何突破？这是一个鲜有论及却亟待解决的问题。围绕这一议题，本研究首先对当前关于户籍改革模式的代表性观点进行梳理与整合，在检视和反思的基础上，借鉴新经济地理学中的“中心—外围”模型，尝试提出户籍改革的“中心—外围”模式(core-periphery model)，进而设计践行该模式的“三维府际合作”径路。

       二、户籍制度改革的“城市单元模式”及其反思

       一直以来，在户籍改革的顶层设计和地方实践中，小城市(镇)都是改革的桥头堡，而大城市尤其是特大城市则成为改革的深水区。然而，学界似乎并不青睐此种改革模式，相反，更多的研究心声是担忧甚或质疑。早在小城镇户籍改革伊始，就有研究者犀利地指出，小城镇户籍改革本应作为推动实现“享受迁徙自由和选择住所的自由”的契机，但其落脚点却被不恰当地放在了“加快城镇化”这一中途目标上，这本身就是一种超短视行为[9]124。事实上，这种改革模式对放开户籍促进城镇化的确期望过高。因为小城镇对农村移民的吸引力并未伴随其户籍放开而明显增强，甚至还出现某些地区小城镇户籍放开后居然无一人申报的窘境[10]4。有研究者就此指出，“以小城镇为中心”的户籍改革模式的意义非常有限。一方面，发达地区的农民想获得小城镇户口，往往要放弃农村土地与计划生育政策二胎指标，这无疑削弱了他们申报小城镇户口的积极性；另一方面，在欠发达地区，小城镇能够提供的公共服务和就业机会均非常有限，这就导致大部分农村人口宁愿前往发达地区打工，也不愿选择本地小城镇落户[8]134。

       如果户籍改革的切入点不是小城市(镇)，应将其置于何处？伴随2005年以来中国城市劳动力市场的逐渐偏紧，越来越多的研究者将矛头直指当时的户籍改革模式，认为“把劳动力留在小城镇，不仅限制了劳动力本已受限的流动，也无法真正拉动内需”[11]109。户籍改革应从大城市尤其是被实务界视为“禁区”的特大城市切入，因为“更多样化的产品需求与供给、更好的公共品提供以及更高的城市治理水平都将在大城市的发展中得到体现”[12]29。有研究者指出，当前户籍改革模式隐含着“小城市(镇)才是未来的城市化方向”的判断，但这种判断“既没有意识到‘城市病’并非大城市的必然现象，也没有意识到小城市(镇)的发展必须以大城市的存在及其集聚效应的充分发挥为前提”[13]77。中国大城市常见的拥挤和公共服务不足等“城市病”，并非出自人口持续迁移引发的公共服务需求暴涨，而是来源于政府的公共服务供给相对不足。如果限制人口向大城市集聚，不仅不利于经济增长，而且还可能会强化城市的“新二元结构”[14]24。同时，何种城市规模是最优的，应通过比较城市扩张所带来的规模经济效应和拥挤效应予以科学衡量，而不应盲目采取限制城市人口规模的措施[15]65。有学者据此呼吁，城市化的当务之急是放开户籍对人口向大城市迁移的限制，回归大城市[11]81。

       户籍改革的“大城市模式”强调通过劳动力的自由迁徙以实现规模经济，然而，学界亦有异见认为，仅仅依靠自由迁徙无助于化解当前户籍改革面临的维稳、利益平衡以及财政危机等困境，尤其是无法将普通劳动者包容进城市化进程，一个稳妥且有效的选择是“就业地落户”模式。所谓“就业地落户”，是指“将是否在当地有‘合法稳定’就业作为公民户籍迁移准入的惟一标准。”[16]41该模式的支持者认为，它不仅能够降低户籍迁移的门槛，且有利于保护迁移者的合法权益并鼓励他们为工作地的城市发展做出贡献[17]87。

       仔细检视上述梳理可以发现，户籍改革的“大小城市”模式之争似乎陷入了一个“二选一”的困境，即选择“规模经济”还是防止“城市病”？学界倡导的“大城市模式”倾向于前者，而实务界钟情的“小城市模式”则偏爱于后者。换言之，之所以出现户籍改革的“大小城市”模式之争，原因在于双方均认为“规模经济”和“城市病”在户籍改革中是不可协调的：要“规模经济”就会引发“城市病”；要防止“城市病”就会削弱大城市的“集聚效应”。另一方面，“就业地落户”模式力图以“合法稳定的就业”来规避这一争论，然而，其效果可能并不理想。在市场经济条件下，要素的自由流动是难以遏制的经济规律，即使农村移民在小城市(镇)拥有了合法稳定的就业，为了获取更高的收入、过上更为体面的生活，他们最终也会流向大城市。一旦大量的流动人口因此而进入大城市并且在大城市拥有了合法稳定的就业，他们是否就可以获得户籍转换的机会并成为当地居民呢？当前的户籍改革实践业已证明，在几个主要的大城市(京沪穗深渝)拥有合法稳定就业的跨省流动人口始终难以进入当地户籍新政的辐射范围，这也成为跨省户籍改革亟待推进的重要原因。

       户籍改革的“大小城市”模式尽管侧重点不同，但其共通之处在于：将大小城市在户籍改革中的功能孤立化而忽略了它们之间可能形成的协同与联动，陷入了“非此即彼”的困境，本研究将这两种模式统称为户籍制度改革的“城市单元模式”。实际上，在户籍制度改革中，大小城市之间并非不可协调，实现“规模经济”与防止“城市病”亦可以并行不悖，这在当前的户籍改革顶层设计中业已得到阐释。2014年6月国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确指出了户籍改革的总路线，即：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市落户规模。也就是说，在大小城市之间有一个连接点，这个连接点就是中等城市。然而，当前的地方版户籍新政往往将这一重要的连接点遮蔽在一个易被遗忘的角落，忽视了中等城市在户籍改革中连接大小城市的纽带功能。那么，哪些中等城市可以发挥这种连接与纽带功能？如果进一步追问，便可锁定关键问题，即：对于亟待推进的跨省户籍制度改革而言，如何确定适宜的地理空间以充分发挥中等城市的衔接作用？如何突破城市单元模式的路径依赖，在地理空间上寻找一个新的场域，实现不同规模城市功能的并力相持？

       新经济地理学为解答上述问题提供了一个很好的分析视角。这是因为跨省户籍制度改革的典型场域是城市群，而新经济地理学最为重要的“大问题”之一就是如何充分发挥城市体系的整合功能。因此，本研究将基于“中心—外围”模型这一新经济地理学中的经典模型，构建户籍制度改革的“中心—外围”模式，作为突破城市单元模式的路径依赖进而开启跨省户籍改革破冰之旅的学理尝试。

       三、“中心—外围”：户籍制度改革的新模式

       在新经济地理学中，集聚(agglomeration)与离散(dispersion)被认为是城市体系的决定性因素。诺贝尔经济学奖获得者克鲁格曼(P.Krugman)就曾指出，“任何‘有趣’的经济地理模型都必须包含促进人口和生产集聚的向心力(centrifugal force)以及与之相反的离心力(centripetal force)之间的张力”[18]137-150。“中心—外围”模型便是将这种张力形式化于城市体系动态演绎过程之中的“有趣”模型，它也因此成为城市层级和区域空间研究领域广为引用的经典模型，甚至被认为是新经济地理学的支柱。“中心—外围”模型的基本观念是：在单中心的城市体系中，某地到中心城市的距离与当地经济增长之间呈现出“∽”形曲线关系[19]209-251。图1较为直观地勾勒出了“∽”形曲线的基本纹理。

      

       图1 到中心城市距离与城市经济增长的“∽”形关系

       在图1中，原点O代表某一城市体系内的中心城市，X轴表示某城市到中心城市的距离，Y轴表示对该城市经济增长的影响。该曲线表明，在某一城市体系中，随着到中心城市距离的由远及近，对在此空间范围内的城市经济增长会产生促进—抑制—再促进的效应。具体而言，距离中心城市越近(C城市)，要素集聚的向心力越强，越容易出现规模经济。有研究显示，这种空间集聚效应在300km以内表现得尤为明显[20]153；与此同时，逐渐加剧的竞争致使那些与集聚中心有一定距离的城市(B城市)只能提供基础产品和服务以降低交易成本，经济活动呈现出离散的趋势；随着距离的进一步增加(A城市)，由于竞争程度的降低和实际工资的提升，对更为广阔的经济增长空间的向往再次激发了集聚的向心力，进而促进区域规模经济的产生。

       图1只是对“∽”形曲线关系的直观描绘。需要进一步追问的是：这一曲线蕴含的内在机理是什么？换言之，“中心—外围”模型的演绎逻辑是什么？图2对上述问题做出了较为明确地阐释。在图2展示的城市圈中，O为中心城市，A、B、C分别表示距离中心城市O由远及近的三个城市。为了更好地表达研究意旨，同时将模型刻画得更为丰满，需要标注出与A、B、C三个城市到中心城市距离相同的对称城市，即A′、B′、C′。那么，与中心城市的空间距离差异是如何形塑城市体系的“中心—外围”结构的呢？

      

       图2 “中心—外围”模型的演绎逻辑

       距离中心城市远近对城市经济增长的影响集中体现为三种效应。其一为本地市场效应(home-market effect)，也称为需求关联(demand linkage)：当要素可以在地区间自由流动时，城市C和C′由于距离中心城市较近，意味着它们面临较低的贸易成本和较大的市场潜力，这将使本地需求增加。此时，在中心城市与城市C和C′之间就会形成一个集聚的阴影(agglomeration shadow)，即图2中的C′

C。在该区域内，城市C和C′在中心城市的“阴影之幕”下形成极强的向心力，吸引更多的要素进入，并经由循环往复的累积过程实现经济集聚。其二为市场挤出效应(market-crowding effect)，也称为竞争效应(competitive effect)：随着与中心城市距离的逐渐增加，城市B和B′在与中心城市周边的城市竞争中逐渐暴露出贸易成本劣势，这一方面导致它们只能提供基础性的产品和服务以降低竞争，另一方面也迫使它们不得不降低名义工资以弥补减少的利润。在这种情况下，城市B和B′对要素的吸引力减弱，要素逐渐从本地流出，它们也因此被挤出集聚阴影的覆盖范围，即图2中的B′

B。这就意味着城市B和B′的向心力逐渐减弱而离心力逐渐增强，并通过一个循环累积过程抑制经济集聚。其三为生活费用效应(living-cost effect)，也称为成本关联(cost linkage)：一旦距离中心城市足够远，意味着城市A和A′的竞争程度与贸易成本下降，生活费用也会随之下降，实际工资水平则随之上升。那么，A和A′将吸引更多的要素流入，进而形成城市体系的次中心，即“∽”形曲线的第二个波峰，也就是图2中的A′

A。依据福山(M.Fujita)等人的研究，当要素特别是劳动力要素日益增多时，形成次中心的可能性越大[21]139-164。

       通过对“中心—外围”模型内在机理的梳理，可以发现，该模型的精彩之处在于：以城市体系为基石，以地理空间为依据，用中心、外围、向心力、离心力以及由此演绎发生的三种效应来诠释城市的布局，既彰显了空间的巨大威力，更凸现了不同规模城市之间的协同与互动。此刻，将目光从学理探究转移至实践考量，再次审视当前的户籍改革，焦虑中会增添一丝快乐，因为当割裂了城市体系的城市单元模式而面对以城市群为依托的跨省户籍改革束手无策时，能够在地理空间上实现整合与集聚的“中心—外围”模型不正是一个绝佳的替代者吗？那么，下一个需要论证的问题就是：当代中国的城市体系能否为该模型运用于户籍改革提供现实场域？这种现实场域，应由宏观背景与微观叙事两个维度构成。所谓宏观背景，意即当代中国是否已构建出能够为跨省户籍改革提供空间依托的若干城市群。这些城市群至少应具备三个特征：一是在空间上依次序分布；二是以具有较强向心力的区域性大都市为中心；三是拥有若干具备城市群次中心潜力的中等城市。

       近年来，中国的城市群发展极为迅猛，图3描述了当代中国的五大典型城市群①。其中，环渤海城市群、长三角城市群和珠三角城市群地处东部，分别以北京、上海和广州为中心城市，大连、青岛、烟台、威海、南京、苏州、无锡、常州、珠海、惠州、东莞、肇庆等城市分别为相应的具备次中心潜力的中等城市；长江中游城市群位居中部，以武汉为中心城市，长沙、合肥、南昌等城市为次中心的中等城市；成渝城市群占据西部，以成都和重庆为双中心城市，绵阳、乐山等是该城市群中的典型中等城市。这五大城市群覆盖了中国最重要的经济带，是实现区域整合与经济集聚的重要阵地，也是推进跨省(区)户籍改革的天然场域。显然，现实场域中的宏观背景已经具备。

      

       图3 当代中国五大典型城市群区位及其中心城市

       所谓微观叙事，意指理论“落地”和话语体系的转换，即：用中国户籍改革的本土实践来接轨用新经济地理学语言描述的“中心—外围”模型，将之转换成户籍改革的“中心—外围”模式。具体地，如果在以某城市群为依托的跨省户籍改革中应用“中心—外围”模式，该城市群的空间布局是否具备一系列的操作要件？向心力和离心力之间此消彼长的关系是如何发生的？三种效应如何形塑了中心与外围之间的“∽”形曲线？同时，上海作为中国的首位城市(primary city)和户籍改革的“深水区”，如果以其为中心的长三角城市群可以成为跨省户籍改革中发挥“中心—外围”模式用武之地的桥头堡，则可能产生一定的示范和引领效应。因此，对微观叙事的论证，将以长三角城市群为样本展开。

       长三角城市群以上海为中心城市，其辐射范围覆盖江苏、浙江和安徽三个省份，图4描述了长三角城市群空间布局的基本形态。就几个主要的外围城市到中心城市的距离而言，基本都在500km范围之内。其中，苏州距离上海最近(约110km)，合肥距离上海最远(约470km)，其间为杭州(约170km)和南京(约300km)。如果依据“中心—外围”模型的演绎逻辑予以考量，则长三角城市群无疑为户籍改革的“中心—外围”模式提供了一个非常理想的场域，因为它的主体部分恰为“∽”形曲线的第一个波峰，即距离中心城市300km范围之内。如图4所呈现的，这一场域的主体部分恰好落在集聚的阴影之中。那么，向心力与离心力之间的关系以及由此衍生的三种效应，在这一天然场域中是如何得以彰显的呢？

      

       图4 长三角城市群户籍改革的“中心—外围”模式

       从距离中心城市上海由远及近地展开分析，可以发现，首先，虽然安徽省也是长三角城市群的重要组成部分，但其却并不在集聚阴影覆盖范围之内。因为包括省会城市合肥在内的绝大部分城市到上海的距离都介于300km～1200km之间。这一距离意味着既无法发生本地市场效应形成集聚，也难以产生生活费用效应构建次中心，而只能造成挤出效应进而发生离散。这也很好地解释了为什么安徽省是长三角城市群中主要的农业转移人口输出地。其次，随着与上海距离的缩小，逐渐进入集聚的阴影之中。在此辐射范围之内的苏州、杭州、无锡和嘉兴等中等城市，会在“阴影之幕”下发生市场通路效应。如果能够适当放开落户限制，它们的向心力就足以吸引安徽省的农业转移人口从难以落户的上海迁往该地落户。这一方面可以缓解上海市“人口爆炸”的窘境，更重要的是，根据鲍德温(R.Baldwin)等人的研究，一旦劳动力从中心城市迁往外围城市，就会带动厂商随之迁移，进而在外围城市形成新的经济集聚[22]323-346。因此，这些位居“阴影之幕”中的外围城市的户籍改革，在长三角城市群户籍改革中发挥着极为重要的整合功能。再次，尽管南京也受到“阴影之幕”的辐射，但却处于其边缘。这种“强弩之末”式的空间区位，是南京无法成为次中心以及安徽省输出的农业转移人口舍近求远选择上海的重要原因。因此，如果南京想要吸引更多的要素流入，其户籍改革的力度应远大于位居“阴影”之幕核心位置的苏杭等中等城市。

       此外，需要进一步说明的是，安徽省既隶属于长三角城市群，同时也是长江中游城市群的重要成员。作为长江中游城市群的中心城市，武汉距离上海大约1200km左右。由于从城市群向城市带的转型是当代中国区域经济一体化的必然趋势，因此，武汉欲成为未来沿长江城市带中在上海之外的次中心，也必须加大户籍改革力度，吸引包括安徽省在内的劳动力输出地的农业转移人口迁入落户。当流入的劳动力要素日益增多时，就会经由生活费用效应形成“∽”形曲线的第二个波峰，实现经济集聚。

       四、“中心—外围”模式下户籍改革的府际合作径路

       “中心—外围”模式的空间集聚效应，无疑为深陷困境的跨省户籍改革开启破冰之旅提供了有力的支撑。然而，当代中国的城市体系尽管在宏观背景和微观叙事两个维度均具备了借助这种“空间的力量”的客观条件，但由于地方保护动机，中国存在着较为严重的省际“市场分割”(market disintegration)[23]409-430，由此衍生的省际“边界效应”(border effect)则增加了省际城市之间大约260km的实际距离[20]157。这既限制了生产要素特别是劳动力要素的省际流动，也阻碍了城市群内不同规模城市之间的省际协同，更重要的是，它销蚀了“中心—外围”模式空间集聚效应的发挥，导致一些原本位居“集聚阴影”之幕下的城市由此脱离了集聚范围。这种以邻为壑的短视行为虽然可以让地方政府在GDP锦标赛中弹冠相庆，却致使省际的资源配置效率和空间集聚效应每况愈下。因此，如果希望在跨省户籍改革中充分发挥“中心—外围”模式的力量，就务必以府际合作来打破省际市场分割的壁垒，填补在边界效应的销蚀下形成的集聚真空。这种府际合作是一种三维结构，既包括城市群内中心城市与外围城市之间以及外围城市彼此之间的省际协同，也需要中央政府的跨省协调，而社会组织参与农业转移人口公共服务的协作供给也是不可或缺的。

       首先，城市群内地方政府之间的省际协同，是府际合作网络中最重要的环节。其核心是构建城市群内的土地跨省“占补平衡”机制。跨省户籍改革能否取得实质性突破，关键就在于土地与户籍制度是否可以联动改革。当前，土地的跨省“占补平衡”是不被政策允许的。这就意味着：一方面，中心城市无法获得城市经济增长亟须的建设用地指标，难以形成规模经济；更重要的是，处于集聚阴影之中的外围城市也将由于建设用地指标受限而难以充分发挥其集聚效应以吸纳从中心城市转移而来的劳动力。已有研究显示，在中西部几个主要的农业人口输出城市，每年的城市建成区扩张速度要高于非农业人口增长速度近6％，造成了大量的建设用地指标浪费[24]82。在守住18亿亩耕地红线的前提下，土地政策不可能完全放开。因此，在对几个主要的中心城市(京沪穗深)建设用地指标严格控制的同时，可允许位居集聚范围之内的外围中等城市与城市群内几个主要的农业转移人口输出城市之间构建土地利用指标的省际交易机制。仍以长三角城市群为例，安徽省几个主要的农业转移人口输出城市在全国规划中获得的建设用地指标，以及由于农村宅基地复耕而新增的建设用地指标，可用来换取处于集聚“阴影之幕”下的苏杭等外围城市的户籍，优先考虑已经在这些外围城市具有稳定工作的农业转移人口。具体占补标准和交易规则，由双方依据本省时需商定并呈报中央政府审批。这一合作径路，既可以使跨省流动的农业转移人口避免候鸟式迁移之扰，使其劳而可居，也能够在跨省户籍改革中充分发挥“中心—外围”模式的集聚效应。

       在构建城市群内的土地跨省交易机制的同时，还可考虑将土地指标分配给劳动力个人，以实现劳动力要素与土地指标的共同流动。一旦将建设用地指标分配给劳动力个人，他(们)就可以根据自身的获益程度来决定将土地指标转让给哪个地方政府。这一方面可以进一步促进劳动力的自由流动与迁徙，更重要的是，它增强了跨省流动人口在户籍转换过程中的谈判能力。

       其次，构建动力与压力相结合的中央政府省际统筹与协调机制。中国的户籍改革始终存在一个认识误区，即中央政府不应过多干预地方户籍改革的自主政策空间。实际上，地方政府的单兵突进，正是当前户籍改革难以与城市化全局相协调的重要原因，也是跨省户籍改革迟迟难以破冰的“瓶颈”。中央政府在跨省户籍改革中的统筹和协调主要涉及三个方面：(1)构建基本公共服务省际转续机制。土地的省际占补平衡机制得以构建的重要原因，就在于农业转移人口输出城市的建设用地指标为处于集聚范围内的城市政府提供了激励。那么，对于没有建设用地指标或建设用地指标不足的城市而言，外围城市吸纳其农业转移人口的意愿将大打折扣。一旦这部分群体无法获得就业地城市户籍，意味着相应的城市公共服务也将遥不可及。此时，中央政府主导下的基本公共服务跨省对接和转续机制的构建，就显得尤为重要，特别是农业转移人口最低生活保障及其随迁子女义务教育的省际转续。中央政府一方面需要依据人口流入地城市非户籍人口的增加给予其相应的转移支付和专项财政补贴，以提高其吸纳流动人口的积极性。更重要的是，中央政府应尽快制定《基本公共服务省际统筹标准》，使基本公共服务省际转续有法可依。(2)构建新增建设用地指标与户籍转换的衔接机制。在构建土地省际占补平衡机制时，将新增建设用地指标与非户籍人口转换结合起来，即一旦外围城市提出增加城市建设用地的请求，中央政府就要求其必须为一定数量的农业转移人口提供本地城市户籍以及相应的公共服务。如果说转移支付和专项财政补贴为外围城市吸纳农业转移人口提供了动力，那么这一衔接机制则为其制造了压力。因为同处集聚“阴影”之中的外围城市之间既有合作，也存在竞争。如果某城市缺乏户籍转换的积极性，那么它将失去发展所需的建设用地指标以及来自中央的其他政策支持，进而在与其他外围城市的竞争中落败。(3)改革地方政府的绩效考评机制。一旦实现了土地省际交易和劳动力跨地区流动，势必造成人口输出地的地方政府在一段时间内的经济总量增长相对放缓，它们可能因此而减轻对跨省户籍改革的支持。针对这一可能出现的困境，中央政府应改革甚或重构对地方政府的绩效考评机制。一方面，尽管居民满意度和幸福指数等指标一度被纳入地方官员绩效考核指标体系，但由于其抽象程度较高而难以测量，当前地方政府官员的绩效考评仍以“GDP锦标赛”为主。有鉴于此，中央政府应降低税收占地方政府GDP比重以减轻地方政府的政绩追求。另一方面，中央政府可以考虑在当前的GDP考评体系中分别赋予GDP总量和人均GDP相应的权重。正如有研究者指出的，对于人口流入地的地方政府而言，增加其GDP总量增长的权重，而对于人口输出地的地方政府，则赋予其人均GDP更高的权重[24]84。

       再次，构建公共服务的社会组织协作供给机制。公共服务供给的“混合模式”(hybrid mode)，强调公共部门与非政府组织协商一致的集体决策过程，在西方的公共服务合作治理实践中得以广泛运用[25]190-193。在跨省户籍改革的“中心—外围”模式中，非营利性的社会组织同样是一支非常重要的生力军。社会组织协作供给公共服务主要针对两类群体：一是受益于土地省际占补平衡机制迁移至集聚范围之内的外围城市户，但暂时未获得当地城市户籍、处于户籍转换过渡期内的农业转移人口；二是在中心城市和集聚范围之内的外围城市有稳定工作，但由于缺乏建设用地指标而长期无法实现户籍转换的农业转移人口。社会组织可采取不同方式与政府合作，实现居家养老、医疗救助、健康监测、就业培训以及保障性住房维护等公共服务项目的协作供给。就第一类群体而言，可采取政府补贴的方式，即在户籍转换的过渡期内，由社会组织为其提供上述公共服务，政府向社会组织提供相应补贴。一旦实现户籍转换，社会组织将逐渐退出公共服务供给并将其转交由外围城市政府直接供给。对于第二类群体，可采取政府向社会组织购买公共服务的方式，即通过公开招标或竞争性谈判等方式，社会组织与外围城市政府签订合同，获得相应的公共服务供给资格。同时，政社合作需要建立在一系列具有约束力和法律效力的协议基础之上，政府需要与社会组织签订合作协议，明确规定双方的权利与义务，形成共担风险、共享收益的格局。

       注释：

       ①囿于篇幅，本研究未在图3中标注出各城市群中的典型中等城市，而是在图4的微观叙事分析中对此进行了较为深入地阐释。

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