日本型政府企业关系模式对中国经济转型的启示，本文主要内容关键词为：日本论文,中国经济论文,启示论文,模式论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
在政府主导的东亚模式中，政府企业关系是处于核心地位的基本关系，它往往左右着企业与企业、企业与消费者之间的关系。我们认为，东亚模式原型——“日本模式”的灵魂，便是日本型政府企业关系。
日本经济模式以其卓越的绩效而受到世人的普遍关注。战后，日本在既无自然资源，又不能指望任何邻国提供资源援助的历史背景下，于1968年实现了GDP总值达世界第二的经济奇迹，并在80年代中期， 成功地登上了世界第一大债权国的“宝座”。1997财政年度之初，日本和中国的人均GDP分别是39640美元和620 美元（注：据[日]《情报·知识imidas1998》资料附册《新时代的地图示意》，74页，东京，集英社，1998。），两者相差63.9倍。同年日本的GDP总值仍占亚洲各国GDP总值的60%。这表明，日本今天仍然是“亚洲的工场”和全世界最大的经济中心之一。
日本与中国同属汉字文化圈。日中两国在继承家族主义取向，讲究等级、秩序与和谐，提倡勤劳、节俭和崇尚个人对团体的忠诚与奉献等儒教文化传统特征方面有着惊人的相似。客观地讲，日本型政府企业关系模式是战后日本经济成功的制度基础，也是导致泡沫经济产生与崩溃，以及酿成“平成萧条”的重要体制根源之一，可谓既饱含成功经验，又不乏深刻教训，尤其值得中国参考和借鉴。深入研究日本型政府企业关系模式，对中国经济体制转型无疑具有重要的理论与现实意义。
二、日本型政府企业关系模式剖析
1.日本型政府企业关系的制度框架
日本的战时体制同中国的指令型计划经济体制一样，都是在吸收前苏联计划经济模式的基础上形成的。早在二战前夕日本就在“满铁调查课”中设有“俄国班”，专门研究前苏联的计划经济理论和实践，并在所谓的“满洲国”进行了最早的计划经济“实验”。二战期间，日本建立了苏联模式和纳粹德国模式相结合的“战时统制经济体制”（注：参见[日]小林英夫、冈崎哲二、米仓诚一郎NHK 取材班：《‘日本株式会社’昭和史——官僚支配的构造》，第1章， 体制的萌芽“满州”，创元社，1995。）。战后，日本进一步吸收了美国式的自由资本主义的经济体制要素，最终形成了日本特色的混合经济体制——政府主导型市场经济体制。该体制创造性地吸收了经济计划化，坚持政府对经济发展的导向作用，反对不劳而获、防止贫富分化等社会主义倾向的合理制度要素，从而较好地弥补了自由资本主义经济的固有缺陷，为日本经济奇迹的产生奠定了制度基础。简而言之，现代日本经济体制的基本特征是企业本位、官僚主导、官民协调、政·官·业三位一体的“法人资本主义”（注：参见[日]奥村宏：《法人资本主义》（修订版），东京，朝日新闻社，1991。）。与此相应，日本型政府企业关系的基本理念是“增长第一主义”和“一国繁荣主义”。
2.日本型政府企业关系的演变线索
日本型政府企业关系总体上经历了由强到弱、由直接到间接、由狭隘到宽泛、由简单到复杂、由政治利益至上到经济目标优先的演变过程，日本历史上三次大规模的公企业民营化对政府企业关系的调整起到了关键性作用。
政府与企业的结构分化是一国经济功能增强的组织基础。明治开国之初，几乎所有的日本近代企业都是“官业”，其显著特征是“官企合一”：官业由政府全额投资创建，派主管官员直接经营，成本和收益一律记入官厅的帐簿，财务上同官厅合而为一。由于近代企业几乎全部被官业所垄断，可以认为，明治初期的政府与企业之间基本是彼此不可分割的强依赖关系。后来，随着民间近代企业的产生和壮大，政府企业关系逐步呈现出上述总趋势。
我们注意到，与中国国有企业改革步履维艰的轨迹不同，日本公企业改革的本质内容是优化政府的经济职能、建立新型政府企业关系，这也是经济体制转型的关键所在。在日本政府企业关系演变史上有着深远意义的是以下三次大规模的公企业民营化：
（1）明治中期， 日本政府实施了第一次大规模的公企业民营化——即“官业有偿下放”。实现了由“以官业为主导自上而下”的工业化路线向“发挥官业的示范与劝业作用，以民间活力为基础、官民并重”的工业化路线的战略转变，同时有效地扼制了官业中的严重浪费、普遍低效和经营亏损问题。更重要的是直接促进了民间企业与民营企业家的成长，被历史证明是加快了日本工业化进程的有力举措（注：参见[日]小林正彬：《日本的工业化与官业有偿下放——政府与企业》，东洋经济新报社，1977。）。被下放到民间的官业得以从政府的直接支配下独立出来，成为真正意义上的企业。同时，企业的经营者也开始同官僚队伍相分离，这样便造就出了一批由经营业绩主宰自身命运的职业经营者。这次官业有偿下放既是官业与民业关系的分离，又是政府与企业关系的战略性调整，在日本的政府企业关系史、乃至整个经济制度史上具有里程碑般的重大意义。
（2）二战结束后，包括电力业、 军工工场在内的一批“国家管理”的准国营企业，在战后民主化改革中实行了日本历史上的第二次民营化改革——政府从这些企业的日常经营活动中“撤退”，以间接的公共行政规制取代了战时体制经济条件下对企业经营活动的直接支配。这次民营化改革使日本经济中的市场功能得到显著扩大，是政府企业关系的又一次战略性大调整，对日本的经济体制转轨和市场经济的最终确立起到了决定性的推动作用。
（3）80年代中期，日本在中曾根内阁的领导下， 成功地对“三大公社”（注：即：日本电信电话公社、日本专卖公社和日本国有铁道，它们是全国规模的典型国有企业。例如，日本国铁在民营化时的1987年已有115年历史，员工人数超过了日本自卫队，占日本领土总面积的2‰。）实施了脱胎换骨般的民营化改革。民营化之后，原有的公社都转变成了暂时由国家全额持股的株式会社（亦称“特殊会社”），国会和政府让出了这三大典型国有企业的预算、工资、收费标准、经营范围、投资等重大经营事项决策权。与此同时，政府本身还通过行政和财政改革推行了旨在充分发挥民间经济活力的“规制缓和”，从而实现了政府企业关系的第三次大规模的战略性调整。结果，使公企业的经营出现了服务质量提高、经营业绩改善的明显效果。
3.日本型政府企业关系的基本类型
日本型政府企业关系不是抽象的，它在实践中可以区分为政府与公企业、政府与民间大企业和政府与民间中小企业三种不同类型。
公企业是以政府投资为主的企业。一般而言，公企业的运营最鲜明地体现着政府和政治家的意志，它们忠实地充当政府推行各种政策的工具，其公共性总被置于企业性之上。日本政府通常依据专门的法律对各公企业的运营实施严格的行政监管。在1995年末被列为总务厅审查对象的92家公企业（即所谓“特殊法人”）当中，按所有制成分可区分为“纯粹公有”和“公私混合所有”两类，从经营形态看，有12家特殊法人采取的是“株式会社”的企业形态，它们的经营机制同一般民间企业已经十分接近。由于公企业的组织特性和经营形态复杂多样，它们同政府的关系也就远比民间企业复杂：纯粹行政性特殊法人是政府官厅的组成部分，受政府的直接支配，其公共性最强、企业性最弱；株式会社形态的特殊法人则同政府机构在组织上实现了彻底分离，是独立性最鲜明、企业性最强的公企业。
从历史上看，日本政府与民间大企业一直有着密切的互惠关系，这种关系可追溯到财阀的前身——“政商”。在明治前期，政商代理政府经营官办矿石、工场，还为政府代办部分采购、销售业务，实际上充当着明治政府的“理财人”。后来，政商转变为财阀，并在30年代前后成为日本经济中的支柱力量。政府一方面为财阀提供庇护和政策性扶植，另一方面也在推行“国策”时依仗财阀的财力支持。战后，财阀派系的后继者趁联合国占领军撤走而恢复、继承了作为大企业集团同政府的相互依存关系。日本政府与民间大企业的协作关系是日本型政府企业关系中的核心部分，值得深入研究。
相对之下，日本的中小企业同政府的关系最为松散，除了可以从通过政府设立的特殊法人“中小企业事业团”、“中小企业金融公库”和“中小企业信用保险公库”得到政府的行政指导和有限的金融支持之外，经营上完全遵循自主决策、自负盈亏、依法纳税的普遍规则。政府极少干预中小企业的经营活动。多数中小企业靠依附大企业而生存。在日本的中小企业当中，人们可以看到市场经济体制下的民间经济自由和适者生存、优胜劣汰等本来面目。
值得一提的是，随着企业所有权与经营权的普遍分离，日本的公、私企业出现了一定程度的同化趋势：一方面，公企业已经逐步从纯行政性经营体转变为独立的法人企业，进而发展为自主经营的现代企业。另一方面，私企业也已经逐步由资本家的私人企业转变为资本联合的私企业、直到进化为规范化的现代企业。在所有制特征上，公、私企业都在走向公私混合所有。在经营形态特征上，公、私企业都在迈向专业经营者主权的现代企业制度。一桥大学已故教授山城章称这种发展趋势为“公私企业的相互接近原则”。
4.日本型政府企业关系的基本特征
日本型政府企业关系的基本特征是企业本位、官僚主导理念基础上的“官民协调”：
第一， 日本型政府企业关系的最大特点， 是业界团体（industrial associations ）在协调政府与企业关系当中发挥着重要的中介作用。业界团体起源于二战期间的行业统制会，统制会既服从“总力战”的需要对民间企业实施经营支配，又保留资本家对企业资产的所有权。据一桥大学米仓诚一郎教授研究，日本战后的业界团体的运行规则主要不是简单继承，而是在大量吸收“统制会”削弱民间企业活力的历史教训的基础上形成的（注：Seiichiro YONEKURA( HitotsubashiUniversity):Industrial Associations as Interactive KnowledgeCreation-The Essence of the Japanese Industrial policy,inJapanese Yearbook on Business History,1996/13.）。业界团体一般由政府和民间企业双方派员共同参与日常运营，它既服从组织原则，又遵循市场规范，通过沟通政府与企业的意志和信息，实现政府与企业关系的协调。业界团体的重要作用是日本政府企业关系协调和整个经济“统而不死、活而不乱”的关键所在。
第二，产业政策在调整日本政府与企业关系方面发挥着显著作用。由于产业政策服从于明确的富国理想，服务于经济增长优先的目标，从而保障了政府与企业在经济增长之最高目标上的一致。又由于产业政策总是同税制优遇、贷款扶植、技术指导与信息援助等好处相联系，企业从自身的利益出发，对政府的产业政策、行政指导通常也予以协作、配合（当然也有唱对台戏的事例）。由于日本的大企业和财界领袖们可以通过业界团体和政府咨询机构等渠道参与产业政策的审议和制定，使产业政策的实施有了更可靠的基础。
第三，民间企业的发达是日本型政府企业关系的重要基础。日本政府从明治初期起就自觉地对不同战略地位的产业实施不同的管理和规制，并注重充分发挥政府的主导作用和民间的创业热情。例如，对军事、通讯、金融、能源产业和公用事业的监管一直较严格，对铁道和公路干线、港口等基础设施的建设始终发挥着主导作用。对投资大、利润低的行业采取政府投资为主，对民间企业有能力承办且有利可图的产业都尽可能地动员民间企业的力量去承办，政府对涉及公众利益的领域则总是理直气壮地实施必要的行政规制。例如，战后日本在电力业成功地采取了“民有民营十政府规制”的模式，政府规制包括参入规制、价格规制和退出规制，在运行中已相当完善和成熟，既调动了民间企业的自主性、创造性，又维护了市场秩序和公众利益。日本电力业的经营模式是政府企业关系协调的典范之一。
到出现“平成萧条”为止，日本的政府与企业之间虽然有时也存在着摩擦和冲突，但政府与企业的职能分化日趋加深，政府对企业（包括公企业）的不合理干预越来越少，企业的自主权越来越大，两者总体上是一种动态协调关系。倒是政府方面由于存在天然的保守性，与变化了的环境不相适应的各种弊端在与日俱增。
三、日本型政府企业关系模式对中国的启示
日本型政府企业关系模式的演变对我国当前的经济转型有以下重要启示：
1.经济发展和体制转轨的成功基础是政企职能分开
日本经验表明，经济发展和市场经济体制的发育过程就是政府企业职能日益分化的过程。政企合一虽然是明治开国初期资源极度匮乏条件下快速启动工业化的合理选择，但随着企业制度和市场机制的完善，资源配置的主体便逐步由行政方式转移到市场机制。最后，日本政府“后退”到主要只承担“市场失灵”部分的功能，并致力提高行政效率。
日本从战时统制经济向战后市场经济体制过渡的经验告诉我们，要实现经济体制转轨就应以转变政府职能为手段来调整、改善政府企业关系。政企职能分开是体制转轨的关键环节和成功基础。政府企业关系的协调与否，对经济运行的实际绩效具有决定意义。
2.调整政府企业关系的着眼点应当是充分激发和运用民间经济活力
经济繁荣根源于政府正确引导之下全体国民的共同努力。日本历史上以民营化为主要手法对政府企业关系进行了两次较大规模的战略性调整。虽然各自的时代背景有巨大差异，但背后的政策理念却基本上是一致的，那就是以激发民间创业热情、调动民间巨大经济潜能和扶植民间企业的发展、壮大为战略调整的着眼点，通过建立更加合理、协调的政府企业关系，来实现提高官民双方的效率、增强民族经济实力为最终目标。
我们从国际比较研究中发现，注重充分发挥民间的经济活力不仅是日本的成功经验，而且也是绝大多数发达国家经济成功的共同秘诀。
3.政府企业关系必须随时势的变化而不断调整
当前日本型政府企业关系的最严峻挑战来自国际国内经济环境的巨变。正如1991年泡沫经济走向崩溃以来日本陷入了战后最持久的经济萧条所昭示的那样，在经济全球化趋势日益增强的今天，日本型政府企业关系出现了新的危机，正面临着一系列严峻挑战。例如：由于基础设施趋于饱和，靠新增的大规模公共投资维持政府与民间企业在收益上的良性循环的政策逐步“失灵”，政府公共投资效益显著下降、资源浪费严重；在经济全球化进程中，保守政权领导下的日本出现了行政体制僵化、行政费用过高、行政规制过多等与行政改革滞后相关的问题；民间企业则面临着“法人税”负担过重、内外价格差加大、经营成本攀升和国际竞争力下降的新挑战，影响了整个日本经济在国际舞台上的绩效；此外，正如“政治献金”、“族议员”等日本政界的独特现象所反映的那样，作为“官民协调”的负面产物，政治家、官僚和财界三者之间在长期的“协调合作”当中形成了狭隘而顽固的既得利益集团。所有这些，都是日本型政府企业关系面临新挑战的信号。
全球化和信息技术的高度发展使企业面临着接近“完全竞争”的新处境，健全、和谐的政府企业关系比以往任何时候都显得更加重要。时代在呼唤一场全面而深刻的变革，不变革就必然衰落，这是世纪之交人类社会面临的共同处境。总之，政府企业关系必须根据时势的变化而不断调整。
4.官僚的强烈富国理想和良好道德与业务素质是“官僚主导”型体制成功的前提
正如《通产省与日本的奇迹》（注：[日]矢野俊比古监译：《通产省与日本的奇迹》，东京版，1982。）一书所揭示的，日本官僚主导型经济体制成功的重要前提是经济官僚的强烈富国理想和良好道德与业务素质。随着“昭和时代”的终结，日本政府官僚在辉煌的经济成就面前滋生了某种程度的居功自傲情绪，不愿意放弃手中的规制极限和在特殊法人方面的既得利益。近年来，日本官僚队伍进取精神的萎缩、道德素养的滑坡，这种状况构成了日本经济效率进一步提高的重大障碍，是90年代以来日本经济出现持续衰退的重要根源之一，其教训值得我国认真研究和借鉴。
日本的成功经验说明：在“官僚主导”的体制下确实也能创造经济奇迹，政府对企业的积极干预完全可以对经济增长起促进作用，但前提条件是——政府官员拥有强烈的富国理想和过硬的业务与道德素养，民间的经济活力必须得到充分的发挥和利用。
日本财界提出：战胜当前危机的出路在于以行政改革、税制改革和规制缓和等手段，消除政府自身的功能障碍和政府对企业的不合理制约，最终实现政府企业关系的创新与再适应。这显然都需要官僚作出新的努力。
5.公企业规模缩小和民间企业发展壮大是经济进步的必然要求
三桥规宏先生认为，要发展经济，要提高经济运行质量和效率，政府就必须尽量减少对民间经济活力的束缚（注：[日]三桥规宏：《日本经济学：日本型企业制度的输出》，日本经济新闻社，1988。）。民间企业在任何国度都可以充当最可靠的经济进步助推器。
从日本的历史经验看，公企业的局限性在于很难贯彻经济合理性原则、很难做到以消费者为中心，无法像民间企业那样真正面向市场，因而存在着粗放经营、效率低下的普遍倾向。我们看到，在民间资金、技术不足且需要进行大规模基础建设的经济发展初级阶段，公企业有着私企业不可替代的重要作用。但在告别“短缺经济”之后，消费者必然对产品与服务的质量提出更高的要求，此时民营企业便成为更适宜的企业形态。中曾根内阁的民营化政策首席顾问加藤宽教授总结日本的经验认为，在处理经济发展过程中官与民的主从关系时，正确区分经济发展的“求质”阶段与“求量”阶段十分重要。如果说，在“求量”阶段，企业构成上以官业为主和官民并重为宜的话，那么到了“求质”阶段，民间企业无疑能更好地满足消费者需求和增进消费者利益。
日本经济发展的原动力来自日本企业（注：[日]桥本寿朗：《日本经济论——20世纪体系和日本经济》，复旦大学日本研究中心译，18页，上海财经大学出版社，1997。）。据美国《幸福》杂志公布的1995年全球最大500家企业的排行榜，日本在全球最大500 家企业中占有149家，而且名列第1、2、3、4、6位的都是日本企业。 正因为日本政府始终致力引导、扶植民间企业的发展与壮大，今天的日本企业才得以在全球最大企业500强中雄踞榜首、尽领风骚。
四、结论
1.政府与企业的职能分化是提高政府和企业绩效的必然要求。政企不分往往意味着政府对企业干预过多、企业对政府过分依赖、政府机构臃肿，以及腐败现象丛生，最终表现为政府与企业运行的双重低效。
2.实现政府企业关系良性循环的前提条件和主要标志是：政府官员拥有强烈的富国理想和过硬的业务与道德素养，民间的经济活力可以得到充分的发挥和利用。
3.企业的兴旺发达是国家经济繁荣的基础。缺少世界一流企业是中国经济落后的主要根源。扶植民间企业和民营企业家成长是转型期中国政府不可推卸和迫在眉睫的重要使命。没有一大批民间企业和民营企业家的成长和壮大，就不可能真正实现经济体制的转型。
4.公企业民营化是精简政府机构、提高行政质量、调整政府与企业关系的有效途径。我国当前改革的正确方向是果断地将经营国有企业的功能尽快从政府日常职能中分离出去，政府的主要精力应当转向加速建立适宜于民间企业创业的良好制度环境，保障经济生活的协调、公正和公平等方面上来。
5.政府企业关系协调与否，受到政府行为的经济理性强弱、行政质量优劣以及行政效率高低等因素的直接制约。