论“小官贪腐”问题的体制与机制根源——以乡村治理制度为中心，本文主要内容关键词为：根源论文,乡村论文,体制论文,机制论文,小官论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“小官”之谓乃社会俗称，正式称谓是指具备公职身份的“基层干部”，但本文所言“小官”，既指正式制度中的乡镇基层干部，也包括基层群众自治组织中的“村官”。官不在大小，关键是这个官在哪个政权层级。当下讨论的所谓小官，一般是指政府行政部门的科级公务员甚至是不入职级的公务员如股长、科员等。与这些机关公务员中的“小官”不同的是，乡镇基层干部和“村官”的行政活动范围大多在民间，与百姓直接打交道，但在腐败方面，两者有一个共同之处，就是都把权力寻租引向社会或民间，因为腐败的资源在社会或民间。不过，就乡镇基层干部和村官的腐败问题而言，其所反映出的不仅仅是行政体系内监督不力的问题，而更是乡村治理体制问题：在本质上，是基层政府与基层自治的权利关系问题。 “小官贪腐”涉及乡村治理体制问题：一方面，基层政权组织的“自利性膨胀”导致治理制度异化，正如有学者所指出的，“极端的表现是，有的基层政府既不是中央的基层政府，也不是民众的基层政府，只是地方官员的政府”①；另一方面，村官既是政府代理人又是基层群众自治组织代理人，因其具有不官不民的双重代理身份，才能遂行其贪腐勾当。概言之，传统的治理痼疾，加上国家与社会之间权利关系规范的失序，“小官”就有了贪腐的制度诱因和条件。因此，本文拟从对“小官贪腐”的体制根源问题入手，对乡村治理中因制度异化所造就的小官贪腐群体进行制度分析，主要想阐明三点：一是小官贪腐的主要根源在体制机制本身，是由于体制机制问题导致官员失德、贪腐和监管失效；二是基层治理制度的异化使一些不良的基层干部“胥吏化”，而村官不官不民的双重代理身份则加剧了这种“胥吏化”趋向；三是防止小官贪腐和基层治理制度异化的关键是，重塑基层权威的社会授权来源，让基层政府权力的行使以及社会权利的规范确立在法治化和制度化的基础上。 一、“小官贪腐”的制度根源 乡镇干部是国家治理事务的基层执行者，其行政活动直接与民众发生互动关系，因此，他们的腐败也直接影响基层社会的治理状态和社会秩序。改革开放以来，乡镇政府的功能和行为发生了一些新变化，其运行呈现出利润(财政收入)导向的逐利化特征。一方面，由于乡镇行政管理人员实质性地参与到基层社会的资源配置领域，掌握着国家资源(比如中央通过“项目制”方式向农村投入的各种资源)和地方资源(比如村集体资金、资产、资源即所谓“三资”管理权、宅基地的分配、基建项目的发包、土地安置费和赔偿款的发放等)的控制权和分配权。另一方面村民自治组织的村官又具有双重代理身份——既是政府代理人又是村民自治组织代理人。因此，基层干部包括村官的腐败实际上关涉两个领域——国家行政体系与社会自治领域。这使得小官贪腐的制度渊源变得非常复杂，涉及的范围和影响也非常广泛。这个问题关乎基层政权和基层治理操控在谁的手里，关乎现代治理能否确立在国家权力的法治化与社会治理的制度化和规范化原则之上。 有学者认为，帝制中国的基层治理由乡绅主导，似乎与官无涉，其实非也，这是把乡绅自治放大为“地方自治主义”的一种成见②。从皇权立场看，集权体制控制下的乡村社会是“编户齐民”的社会，或者说是一种非宗族的“吏民社会”③。帝国绝大多数行政管理人员都在乡村，但这些行政管理人员不在官僚体系内，而是由官僚体系内的官员如县官“辟召”的职役人员，即胥吏及其僚属。当然，乡绅在基层权力运作上也扮演着非常重要的角色。费孝通说，乡绅是退任的官僚或官僚的亲戚。他们在野，可是朝廷内有人。他们没有政权，可是有势力。就是说，乡绅和官僚互相联系起来才能发挥分割基层权力的作用。④乡绅以其功名、学品或学衔以及曾经担任的官职等积累威望并发挥社会影响力，引领乡村风尚和维护乡村秩序。依靠这些政治、社会资本，他成为官民之间的沟通者和中介者，他的权威植根于乡村社会，对于原子化的小农社会来说，他是社会共识达成和凝聚的中心。 与乡绅不同，胥吏是官僚体系的差役，不在国家行政编制内，但却具体运作行政活动。顾炎武曾说，“今夺百官之权，而一切归之吏胥，是所谓百官者虚名，而柄国者吏胥而已”⑤，虽有些夸大，但胥吏操控基层行政，大概也是一个事实。也就是说，把皇权与乡村社会联系在一起、支持帝国运行的胥吏阶层担负着税收和治安这两项“公共事务”，发挥着税赋征缴和维持地方秩序的作用。处于官僚体系外的胥吏，之所以能够成为皇权体制的基石和基层行政的操控者，盖因帝国基层官员如县官的任用体制弊端以及帝国财力有限而不足以对基层社会贯彻行政权力。然而帝国财税来源在基层，而财税要靠胥吏之手源源不断地向中央输送，胥吏直接面对作为皇权统治基础的“编户齐民”制度中的每一个纳税小民。由于胥吏不官不民的身份，就有了欺上瞒下、贪污中饱的制度环境和条件，而“国家通常不付薪资给胥吏，即使有，他们的薪酬亦极其微薄。但他们在任职期间，却可以向接受他们服务的民众收取各种规费(陋规)，公然收贿的机会也不少”⑥。尽管胥吏在官场上身份低微，但却是“真正的政府代理人”，熟悉各种政务，拥有处理复杂事务的能力，再加上熟悉地方民情，便可欺上瞒下并从中牟利。但反过来讲，帝国的税收和治安又离不开胥吏的运作与支撑，进一步讲，对皇权而言，乡绅和胥吏在维持帝国财政收入和乡村社会秩序上，没有本质的不同，或者说，国家权力(县衙)、胥吏、乡绅共同控制和分割基层权力，维持着一个形似自治的乡村社会体系。 胥吏贪腐是皇权体制的痼疾，也就是说，胥吏贪腐是个体制性问题。费孝通认为，帝制中国的社会治理是通过“双轨政治”实现的。所谓双轨，一条是自上而下的中央集权的专制体制轨道，它以皇帝为中心建立一整套官僚体系，由官员与士大夫来实施具体的治理，最后到达县这一层；另一条是基层组织自治轨道，它由乡绅等乡村精英进行治理，乡绅阶层是乡村社会的实际“统治阶级”，而宗族是乡绅进行乡村治理的组织基础。⑦然而，许多历史研究和经验研究表明，这种看法太过于强调皇权的“无为而治”和乡绅阶层的治理地位、功能和作用。⑧事实上，乡村治理比较贴近“官督绅办”的状态。⑨或者说，皇权对乡村的干预和控制是有一个完备的官僚体系及其衍生物——胥吏来实际完成的。当然，这指的是国家正式制度的功能和作用，并不否认“乡绅自治”的社会功能和作用，但这不在本文的讨论范围内。在这样的治理体系中，国家对乡村社会的治理主要依仗胥吏和乡绅，也就是说，地方权力只在官吏(胥吏参与其中)与乡绅之间进行分配，“如果州县官不从士绅那里获得信息和建议，他就不得不求助于当地人群体，这就是大多数官员认为不忠诚和不可信的书吏和衙役群体”⑩。显然，胥吏阶层实际上是属于民的范畴，但他们受国家权力役使，虽处于体制之外，但干的却是体制内的事情，他们发挥的作用是使帝国的基层行政活动得以有效运行，但却因其搜刮和贪腐行径造成国家与乡村社会关系的不断恶化。 近代以来，政治现代化的目标之一就是将胥吏清算和清除，这时的社会精英好像才意识到帝国所有的罪恶似乎都可以轻易地归咎于胥吏所为——不甘心退出历史舞台，阻止国家官僚化进程，造成政权建设经纪化等等，胥吏成为实现国家现代化的最大敌人。随着政治经济社会结构的变化，虽然胥吏作为一个阶层消失了，但国家政权建设却仍然止步于中介势力所造成的“内卷化”(11)而不能贯彻到底。上世纪中叶以后，新政权进行了比较彻底的社会改造，横隔于国家与社会之间的中介势力不存在了，但同时社会次级组织也不存在了，国家与社会高度一体化。与此相应的是整个社会主要是分成干部和群众两个群体。套用传统的术语，我们或许可称之为“吏民社会”。也就是说，国家与个人之间的中间组织不存在了。这个治理结构，在基层就是政社合一的体制——农村是“人民公社”，城市是单位制加上“街居制”，这个体制集政治功能和经济功能于一体。 现代中国与帝制中国所面对的政治统治问题有内在的一致性和关联性，之所以有这样的判断，一是因为单一制国家无不面临一个控制和有效治理的问题；二是因为帝制时代与中国现代国家建构进程中所面对的基本问题本质上是相通的，即财税汲取与社会控制和动员能力。基于这样的认识，我们便可以把现在的基层“小官贪腐”问题与帝制时代的胥吏擅权操作基层行政运作行为联系在一起进行分析。因为基本问题相同，只是后者因国家能力不足而不能把管制体系贯彻到基层社会，这是个集权与分权的问题，当然更是一个国家统治能力问题，这个问题在顾炎武的“寓分封之意于郡县制中”(12)主张里已经讨论的非常充分；前者则受困于政治统治与现代社会自治之间的矛盾，这是一个现代政治问题，当然也是一个现代国家治理问题。大致说来，帝制时代有自治空间，但没有独立的自治结构，是初级社团诸如宗族、朋友、私党等，国家权力在县一级，但税赋取自民间，县衙除了断决诉讼之外，还有催征粮赋和维持治安两项“公共事务”，因体制原因又不得不依靠胥吏来完成，胥吏于是成为基层行政运作的实际掌控者，并寄生于皇权体制与乡村社会之交汇处，游走于体制内外。为实现国家工业化与现代化，中国现代国家建构主要专注在财税汲取与社会控制和动员能力等方面，为了实现这样的目标，国家权力不断下移，将官僚化推进到村庄上。也就是说，要完成这样的目标，前提是国家与社会一体化，所有横隔于国家权力与基层社会之间的中介势力必须清除，彻底终结国家政权内卷化。国家能力得到空前提升，类似胥吏这样的中介势力被清除，但同时“政社合一”的单位制管理与人民公社体制，使社会被国家一体化。 改革开放以来，国家与社会的关系发生了变化，国家权力收缩至乡镇政权层级，村一级实行村民自治。当时的国家治理需要解决两个问题：一是经济发展与社会稳定问题，也就是说，国家权力以何种形式和方式进入乡村并使其仍然处于国家权力的实质掌控之中；二是基层自治对国家的政治统治意味着什么，乡村自治能使社会秩序稳定吗?如果不能，那国家应以何种方式在基层社会建构管控关系。其后的发展表明，对这两个问题的直接回应是不断加强政治与行政控制，就是对基层群众自治组织实行非制度化和非正规化的官僚化，这使得村官或村委会具有了双重代理身份，同时，对乡村治理推行全面的行政化。当基层政府部门采取类似公司化运作的方法之后，乡镇基层干部便与村官联起手来，通过各种行政活动全面干预乡村的政治、经济、社会和文化生活，基层治理似乎又回到了政社不分的一体化状态中。也就是说，虽然国家控制和动员功能得到了强化，但基层自治也不存在了。当基层干部的行政活动具有很大的裁量权，村官有了“权力”，基层干部包括村官的腐败问题便日益严重，甚至在某种程度上还带有旧制度的一些特征，如一些腐败的基层干部尤其是村官“胥吏化”，这造成国家与基层社会关系的恶化。 从帝制中国到现代中国，乡村小官贪腐源自官治与民治之间的体制性与制度性冲突。如果说，在帝制时代，这个冲突还主要源于国家财政能力不足和集权与分权的体制痼疾，那么，在现代中国，这个冲突则是以现代国家权力与基层自治权利关系的失序为表现方式，诸如基层政府与基层自治体的体制性冲突——村民自治组织与基层党组织的权力纷争、村级组织与基层政府的权力纷争等。此类体制性冲突严重损害了基层政府权威和治理的效率，直接造成乡村治理的低质化，而小官贪腐便是这种体制性冲突的产物或衍生物。从这个意义上讲，费孝通讨论的核心问题是理想型的双轨政治如何且以何种形式和方式建构起国家与社会之间的权利关系，从而使乡村社会不至沦落在帝国胥吏掌控和运作之中。 二、在国家与社会之间：乡村治理制度异化 打击“小官贪腐”，只靠体制内的整肃虽有收效但不尽如人意，而且还有“投鼠忌器”的两难困扰——国家依靠基层干部与基层社会联系，基层权威既要加强，但却不能养虎成患，制造一个难以约束的、类似胥吏阶层的体制外势力。事实上，现代国家建构一直面对一个必须处理的问题，那就是所谓的国家政权内卷化问题。实质上，国家政权内卷化说明两个问题：一是国家官僚化不成功；二是国家治理的失败。前一个问题，是历史上就存在的中介势力造成内卷化；后一个问题，是国家统治的内在逻辑造成基层政权偏离国家的目标而出现基层治理制度异化。内卷化可以归咎于国家能力包括财政能力不足以推动彻底的行政化；但基层治理制度异化则与前者无关，而主要是由经济和政治模式的不一致以及相互冲突的治理逻辑所导致。 从某种意义上说，现代基层治理体制与传统基层治理体制具有同构性。本文从历史角度来思考小官贪腐的问题，是要找到其体制性的内在特征，进而明确现代基层治理体系建构所面对的真正问题是什么，比如旧时代操控基层行政的胥吏寄生于官民之间，在官僚体制与基层社会之交汇处，其身份不官不民。与胥吏比较，当下的基层小官也是游弋于体制内外，比如乡镇招聘的大量佣员及被官僚化的村官，其腐败的特点和积累财富的方式和手段，与旧时代的胥吏有相通之处，但两者并不同质，帝制时代处于农耕社会发展阶段，其性质属于“行政权支配社会”的小农经济社会；经历了自近代以来现代国家建构的洗礼之后，现在的基层干部是现代国家行政化的产物。不过，由于直到现在国家与社会关系的权利规范仍然处在不断调适当中，尽管国家的行政力量十分强大，但同时社会力量和社会支配空间也在不断壮大，基层干部因此被卷入官治与民治的体制性冲突中，其角色和功能体现出某种旧时代的特征。 也就是说，小官贪腐源于国家权力体制难以调适的治理矛盾以及现代官治与民治的对立和冲突。在这个意义上讲，不是小官贪腐腐蚀了体制，而是异化的体制造就了小官贪腐。帝制时代统治的目的是为了获得税赋和乡村秩序稳定，基层政权(县)为此目的而辟召胥吏，此乃因任官体制弊端和财政能力不足，不得已为之；现代国家则不同，除了财税能力建设和政治管控能力建设，还有一个更根本的目的，那就是现代国家与社会关系的制度建构和公民权利的规范化、法治化。如果现代国家建构并非与公民权利建构互为表里，那么国家权力与社会力量的冲突就会为小官贪腐提供土壤和发育条件。进一步讲，贪腐的小官寄生于国家与社会权利关系的交汇与暧昧不明之处。传统的治理思维和方式有一个无法克服的难题：国家防范社会，社会对国家依赖和不信任，国家越想包办社会，社会对国家就越疏离。国家要借助代理人推行国家的政策和意志，基层政府与基层自治组织联为一体来贯彻国家的政策和意志，基层干部和村官便成为国家与社会之间的沟通者与代理人。 这种治理结构促生了一个在国家治理体系之外不断滋长和壮大的异化势力：基层干部与村官越来越偏离国家治理的目标而形成一个“自利性”的利益共同体。赵树凯认为，乡镇政府在功能、结构乃至运行机制上，与正式制度之间已经发生偏离。这种偏离可以概括为“制度异化”——既表现为基层政府在公共政权的价值和权威上的异化，也表现为基层政府在实际运行中与基层社会之间关系上的异化。基层政府的运行如果没有有效履行公共政权的功能，就难以得到基层社会的信任和支持。换言之，基层政权的制度安排本是应对社会需求而出现的，但在实际运转中却超脱于社会环境、独立于外在的社会需求。制度异化的问题已植根于基层政府的内在机制之中。(13)这种异化源于乡镇政府运行的公司化，它的行政活动关注点集中在政府收益(GDP或其他经济利益)的最大化。为达到这个目标，它的权力运行方式发生了某种改变：一是将其行政力量最大限度地投入到获利的经济社会领域中。二是村官官僚化，乡镇政府与村民自治组织连为一体。但不管是哪种治理方式，基层干部和村官之间非制度化、非正规化的结合体造成了一个体制外的自利性利益共同体，这个利益共同体游走于体制内外并挤压基层社会空间，使社会发展逐渐失去活力。概言之，乡村治理制度异化有两个后果：一个是基层政府具有不受国家与社会监督和约束的自利性倾向；另一个是因基层政府与基层自治组织权利关系的不明确导致腐败的基层干部和村官“胥吏化”。前者是政治与行政不分且混合作用的结果；后者是一个官治与民治之间治理规则混乱且权责不清的社会治理问题。 近些年来，国家在基础设施、教育、医疗、养老、农业生产补贴等方面投入大量资金，而且乡村也存在其他资源管理和分配领域，包括村集体经济管理权、宅基地的分配、土地安置费等，这些资源及其分配权和管理权是通过乡镇干部及村官落实到村庄的。因乡镇政府的“自利性膨胀”以及村官双重代理身份所造成的监管不力，产生很多腐败的制度诱因和条件。在土地出租、转让(如租赁费多少、土地补偿金收取等)中，在国家、上级政府、基层社会共同承担的公共产品供给和公共服务(比如“新农村建设”)项目上，以及国家通过“项目制”方式进行的公共投资、上级政府资金支持的基建项目等领域，基层干部和村官腐败不断出现。尽管乡镇政权要按照国家政策要求去推进行政活动，但事实上国家很难控制乡镇政府行为，中央政府政策导向的变化，并不必然导致基层政府运行的根本改变。改革开放以来，国家从减轻农民税费负担到农业税取消，农村公共服务和农民生活显著提升，但经济发展和收入增加并没有完全解决乡村冲突问题，农民与政府的关系还需要进一步改善，一些地方的冲突规模有所扩大、冲突程度也有所加剧。问题在于，国家致力于经济发展，各级政府强调解决农民负担过重，根本上是加快经济发展，提高农民收入；然而，不少地方经济的发展繁荣没有惠及所有基层社会成员，甚至出现财富不断地向基层权力阶层以及与权力建立互惠关系的群体和个人集中的现象。一些地方基层社会冲突的增多和激化，实际上反映出小官贪腐和基层社会贫富差距不断拉大这一问题。 从根本上讲，小官贪腐反映了国家治理体制的内在矛盾。小官贪腐发生在国家与社会两个场域：在国家方面，它负有政治职能与行政职能，且两种职能不分，它的基本工作是发展经济、提高公共服务和稳定乡村社会秩序。在社会方面，资源所有权基本上都在政府，来自国家的投入必是经由乡镇政府才能进入农村公共建设领域，这推动它根据自身利益不断地卷入经营性与竞争性领域，投入到与民争利的利益博弈中。在国家与社会权利关系不完善、不健全的情况下，民众如果没有制度化的参与渠道来影响其决策，那么就容易出现一个现象，即经济发展带来的不是基层治理质量的提升，甚至适得其反，促成了乡镇干部利益共同体的形成，并使它有很多的制度空间置身于国家控制与社会监督之外。事实上，“小官贪腐”便是这种体制矛盾的一个结果。 三、基层权威的社会授权与小官贪腐治理 顾炎武认为，胥吏操纵基层行政运作是因为权力的分配出了问题，解决之道是体制内适度分权——“寓封建之意于郡县之中而天下治矣”(14)，也就是说，国家权力过于向上集中，必然造成县官权力为胥吏掌控的后果，调整中央集权与地方分权、国家财政与地方财政的关系，并实行县令“世官”(可在籍贯所在地任官)制度等改革，是控制胥吏腐败和滥权的治本之道。但历史事实是，顾炎武的政治设想不能付诸实践。今天的乡镇“简政放权”也面临类似的问题。事实上，本世纪以来对乡镇政府的“简政放权”改革就一直在不断地进行，比如针对“条块分割”问题的改革，但总是陷入“一放就乱、一收就死”的循环中。比如加强乡镇政权建设的结果是其权力机构日趋完备化，同时，伴之以乡镇政府不断科层化——各种科室如经贸、教育、农业、计生、民政等各种委办科所的设置。如此一来，不出几年，乡镇政府机构又膨胀起来。那么，接下来的做法就是收，乡镇站所再次条块化，有利可图的乡镇站所往往被“条条”(即上级政府部门)所控制，无利可图的站所则被当做包袱甩给乡镇政府，成为乡镇政府的块块组织。(15)权力分配和权力平衡大致如此，顾炎武当年所论说的问题也与当今乡镇政府所面对的问题有诸多相似之处。由于权力运行存在的内在逻辑冲突以及基层政府与基层社会日益脱节，仅仅从权力的适度分配问题上着手并不能解决基层政府治理制度异化问题，而小官贪腐便是这种治理制度异化的一个结果。 解决小官贪腐问题或基层治理制度异化问题，根本的出路是要确立基层权威的社会授权来源。当前中国基层治理要解决的问题有两个，一是基层政府自身的问题或者说政府法治化问题，二是政府与社会和市场关系的问题。政府自身存在的问题涉及体制性问题，非常复杂，主要解决之道是法治结构的建设和法治原则的确立。政府与市场关系的问题直接与腐败问题相关，而政府与社会关系的问题，实质上是一种权利关系问题即公民权问题。上述问题都至关重要，但根本性的问题是解决基层公共权力的社会基础和授权问题。如何建构基层政府的社会授权机制，涉及体制的结构和原则。张静认为，当代中国乡村社会中存在的授权来源和国家政权建设中存在一种“治理矛盾”：一方面，为协调基层冲突和政治稳定，国家不得不采用各种方法限制基层政权的恣意行为，比如限定税金——规定税金占收入比率的底线；另一方面，国家又不得不依赖基层政权从事发放贷款、实施免税、捐赠、福利和其他管治，这又等于支持了基层权威的合法性，助长了它的权力。国家于是经常处于两难处境：如果保护基层政权的威信，往往激化了基层政权和社会的利益冲突；如果保护村民权益，又不能不在结果上“损害”基层政权的权力。(16)事实上，上述“治理矛盾”涉及当代中国农村政治的一个核心问题：即中国的基层政治具有二元结构属性，传统社会是“官民共治”，而现在则演变为“党政二元”，乡村社会日益成为国家权力和民间权威的交汇场所。 乡村社会治理的二元结构产生有其内在逻辑：一方面，现代国家建设要从乡村社会中汲取大量的经济政治资源，就必然要将国家权力的触角深入到乡村；另一方面，乡村社会的治理必须依靠国家权力来维持基本的社会秩序，提供基本公共物品。这样一来，村庄治理组织实际上具备了双重功能：既帮国家办事，也要维护村民的共同利益。因而，执行这一治理职能的“村官”，自然就具有了双重角色：既是国家政权在农村的代理人，又要扮演村庄社区代言人的角色。这在实际工作中必然会产生角色冲突的问题。所以，必须通过制度创新，在基层政权和社会之间建立共同的利益关联结构。张静认为，要建立这样一个平衡的结构，基层权威的授权来源问题就必须提上议事日程。社会授权关系在基层治理中的作用，是防止权威和社会脱节乃至对立，因而它能够避免脱节积累引致的组织冲突和治理难题。因此，以制度化的方法确立权威的社会性来源，强化权威的社会基础，是基层长治久安的根本。(17)反过来讲，如果基层治理依然是政府权威一元主导，那么社会结构的多元分化如何能够包容进去，社会自治又如何可能?腐败、对立和冲突的不断恶化会导致社会分裂乃至崩解，这是问题的要害。对今天的基层民众来说，乡镇基层干部和村官的腐败与他们的生活现实息息相关，有些地方个体或群体的抗争直接指向政府治理的合法性，甚至指向政治制度本身，如果民众没能够通过制度化参与的渠道来遏制小官贪腐的蔓延，那么，乡村社会的未来就会充满对立、矛盾和冲突。 改革开放以来，农村社会发生了巨大且深刻的变化。一方面，农民的日常生产和生活活动已经脱离了以往的集体体制，与市场经济融合在一起，而村庄选举等一系列制度改革为农村社会治理带来了民主的希望并注入了新的活力。但另一方面，基层乡镇政府却并没有进行相应的治理转型以适应新的社会结构变化。赵树凯认为，乡镇政府陷入了治理的僵局，表现为财政危机、政策失灵、权威下降和制度异化。究其原因，是基层政府的自利性追求膨胀，不断冲破规则的约束，对治理产生了长远的负面影响：在行政体系内部，自利性破坏了公务部门的连贯性，上级的政策被选择性地下达，下级的信息被选择性地上报，使得政策无所作为；在行政体系外部，自利性破坏了干部和农民的关系，将公务人员的服务、承诺角色变成争利、指挥角色，形成双方的隔阂、疏远，干群合作自然难以进行。(18)迄今为止，基层政府的制度环境没有改变，其行为逻辑也没有改变，也就是说，基层政府的传统治理理念和治理运行机制并未发生根本变革，不仅如此，在新的社会历史条件下，乡镇政府的有些做法还与国家的目标和基层社会利益渐行渐远，基层干部与群众的关系日益恶化。 新世纪以来，农村干群关系紧张，群体性事件增多。中央和地方各级政府加大公共服务和公共物品的投入，重视农村公共服务改善，在基础设施、教育、医疗、养老、农业生产补贴等方面投入了大量资金；然而，农民与政府的关系仍需要进一步改善，农民对政府的信任仍然不够，冲突时有发生。之所以没有构起基于共同利益上的共治关系并成为基层生活共同体，这要归因于乡镇政府存在的自利性倾向和基层群众自治组织的官僚化，它造成了基层干部和村官的贪腐甚至“胥吏化”，其离间国家与社会关系的行政活动把基层社会推向了它的对立面。以“项目制”为例，项目制是实行分税制以后，中央进行财政“转移支付”的主要手段，通过中央部、委、办的“发包”和招标，用项目奖励引导地方政府投入相应的“配套资金”来推动政策实施，调动地方政府执行中央所设定目标的积极性。在地方，项目竞争已经成为地方政府官员工作的一项主要内容。其所涉领域不仅是经济，更包括教育、文化、科研、社区建设等众多其它领域。今天，众多村庄都在积极“抓包”项目，形成“项目进村”的现象。事实上，国家使用项目制，是希望推动乡村社会的公共产品供给与公共服务，但基层的实际运作却往往出现偏离。黄宗智认为，项目制在实际运作中所展示的并非是政府从“管制型”到“服务型”的“转型”，在实际运作之中，其实另有一套与其表达背离的实践，在一些基本的现存体制性因素下，再好的意图似乎还是导致异化了的结果。因为它依赖的激励机制是地方政府以及投标人的牟利积极性，再加上政府仍然掌控的庞大的权力以及官僚体制的管制和形式主义习性，便容易导致弄虚作假以及权与钱、官与商的勾结，从而导致官商致富而民众不富的当前现实。这样，项目制所导致的结果往往不是政府从管制型到服务型的“转型”，而是官商逐利和政权经纪化，以及日益显著的贫富悬殊。(19)问题是，基层干部包括村官仍然牢牢地操纵着资源分配和使用权，并从中牟利。 小官贪腐不是个案，对这个问题的思考需要从体制和机制着眼。根治小官贪腐不能靠运动式惩治做法，也不能靠制定愈发严酷的惩治条例，比如把体制外的村官都归入国家防止职务犯罪条例的惩治范围，这不仅违反村民自治组织法，而且也没有多大效力。根治小官贪腐，就要确立基层权威社会授权的体制结构和制度条件，要推进基层社会自治。这有两个方面：一是对乡镇政府机构进行改革，使它成为实现基层民众权利的场所。同时，让基层群众自治组织包括农村经济合作组织真正成为自治体，这不仅可以让地方民众有生活共同体意识，而且，基层官员的权力来源在民众，不会只向上方负责而漠视民众权利。民众政治参与制度化、监督法治化，这样，小官便不能贪腐，因为没有贪腐的制度诱因和制度条件。二是基层群众自治组织包括不断兴起的农村经济合作组织成为真正的社会自治共同体，独立性与自主性的社会组织就会对乡镇政府形成有效制约，村官或自主经济组织真正成为自治体的法人。小官贪腐非不治之症，只要从体制上和制度上进行社会改革，把乡镇政府与基层民众的关系真正确立在民主、法治的基础之上，乡镇政府不仅要真正成为国家代理人，更重要的是要成为基层社会利益的代言人，小官贪腐便无藏身之所。 四、结语 小官贪腐与基层治理制度异化有直接关系。历史上如此，现在也如此。不同的是，帝制时代，皇权是统治的核心，治理目标是财富和秩序，而现代国家的建构不仅需要财税汲取能力和政治动员能力的强化，同时也是国家与公民权利关系的法治化、制度化建构。确立基层权威的社会授权来源是克服基层治理异化的治本之道，这是为历史经验所反复印证的事实。 铲除小官贪腐制度土壤的核心是，在基层治理中要推进政治与行政的职能区分以及政府与社会的权利关系制度化并确立在法治原则之上，其意涵如下：一是府际关系法治化。无论是顾炎武的“寓分封之意于郡县之中”的分权主张，还是当代的简政放权改革或条块分割博弈，都不能解决府际之间的权利分割或权力平衡问题，因为基层政府的有些机构是基于权力逻辑而不是法治原则，并且具有不由自主的自利性倾向。问题不是出在权力的分配和控制方面，而是要从制度结构制衡上来约束权力，使国家治理摆脱收权与放权的难以平衡的僵局，让小官不能不受约束而失去滋生贪腐的土壤。二是推进基层社会自治。小官贪腐之所以难以遏制，关键是国家与社会之间权利关系的失序。国家权力介入社会经济生活领域，社会组织得不到发展壮大。而针对当前基层治理危机，一些地方基层政府的创新还是基于传统政治逻辑下的行政权威强化，这种做法并不具备历史意识，也没有很大的现实意义。因为凭政治权衡的设计与依据经验的设计，虽不一致但也没有高下之分，前者多在政治形态上转圈子，后者只是在表层上把经验范围内的实践与上级的政策方针结合起来。重要的是，让基层社会自己组织起来实现自治，这是实现乡村治理结构优化的第一步也是非常关键的一步。三是政治参与制度化。政治参与制度化的结构性条件是国家与社会关系的法治化。推进政治参与法治化，是要依法治国，以宪法和法律来约束基层政府权力、保障个体的权利，在控制权力与保障公民权利的意义上，法治能够带来有序的政治参与和社会多元治理的制度化。 注释： ①赵树凯：《乡镇治理与政府制度化》，北京：商务印书馆，2010年，第291页。 ②吉尔伯特·罗兹曼主编：《中国的现代化》，上海：上海人民出版社，1989年，第78页。 ③秦晖：《传统中华帝国的乡村基层控制：汉唐间的乡村组织》，黄宗智主编：《中国乡村研究》第1辑，北京：商务印书馆，2003年，第39页。 ④费孝通、吴晗等著：《皇权与绅权》，北京：生活·读书·新知三联书店，2013年，第11页。 ⑤顾炎武著、陈垣校注：《日知录》，合肥：安徽人民出版社，2007年，第470页。 ⑥黄光国、胡先缙：《人情与面子：中国人的权力游戏》，北京：中国人民大学出版社，2010年，第259页。 ⑦费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2007年，第275～293页。 ⑧赵旭东：《乡村社会发展的动力问题——重新回味费孝通的“双轨制”》，《探索与争鸣》2008年第9期。 ⑨项继权：《中国乡村治理的层级及其变迁》，《开放时代》2008年第3期。 ⑩瞿同祖：《清代地方政府》，北京：法律出版社，2011年，第306页。 (11)参见杜赞奇：《文化、权力与国家：1900～1942年的华北农村》，南京：江苏人民出版社，2003年，第53～56页。 (12)顾炎武：《顾亭林诗文集》，北京：中华书局，1959年，第12、16页。 (13)赵树凯：《乡镇治理与政府制度化》，第8～11页。 (14)顾炎武：《顾亭林诗文集》，第12页。 (15)吴礼财：《县乡关系：问题与调适——咸安的表述(1949～2009)》，北京：中国社会科学出版社，2011年，第52～53页。 (16)张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第45页。 (17)张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，第46页。 (18)赵树凯：《乡镇治理与政府制度化》，第291页。 (19)黄宗智、龚为纲、高原：《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗?》，《开放时代》2014年第9期。标签：基层群众自治组织论文; 冲突管理论文; 社会体制论文; 行政体制论文; 社会问题论文; 官僚资本论文; 经济论文; 时政论文;