我国官员问责制的现实思考与完善途径，本文主要内容关键词为：官员论文,途径论文,现实论文,问责制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
4·28胶济铁路火车相撞事故发生仅10小时，济南铁路局局长、党委书记被铁道部免职审查。这一来势凶猛的“问责霹雳”，彰显了新一届中央领导集体严肃查处追究失职官员责任的果断决心。
一、我国官员问责制的出现、含义与意义
(一)官员问责制的出现。官员问责概念的引入，源于两个方面的因素：一是香港特区政府2002年7月的“主要官员问责制”，在我国第一次出现了问责这个概念。二是2003年4月由“非典”事件引发了社会对“官员问责制”的广泛关注。
从中央到地方把对官员问责从非常时期的非常举措引向制度化的轨道，带动了对官员问责理论的研究和问责实践的探索。2004年3月，温家宝总理在十届全国人大二次会议上作的《政府工作报告》中再次强调，要“实行行政执法责任制，坚决克服多头执法，执法不公的现象。强化行政问责制，对行政过错要依法追究”。2005年4月十届全国人大十五次会议通过的《公务员法》首次载入对“引咎辞职”的有关规定，对官员问责从法律的高度予以确认。2006年1月1日生效的公务员法，使领导干部引咎辞职有了法律依据。
(二)官员问责制的含义。所谓“问责制”，是特定的问责主体对各级政府及其官员的一切行动和后果都必须而且能够追究责任的制度。问责制的实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用、情为民所系、利为民所谋的目的。
(三)问责制是官员权责理念再造的重要一环。问责制使传统的为官理念发生了根本性的转变。
1、从“官本位”到“民本位”的转变。中国有两千多年君主专制的历史，“官本位”的传统观念根深蒂固，它以职级、权位作为分配社会物质财富的依据，作为人的价值追求的主要目标。长期以来，由于对政府官员的监督没有实行社会化、民主化、公开化，对很多人来说，一朝权在手，便把令来行。“民本位”相对于“官本位”而言，就是一切以人民群众的根本利益为出发点和归宿，“老百姓就是天”。问责制基于“权为民所授”理念，政府和官员的一切权力来自于人民，官员在接受人民授权的同时，也接过了人民的重托，使权力变成了一种“负担”，领导干部要想四平八稳，享做“太平官”就很难办到了。官员只有兢兢业业对人民负责，恪尽职守服务于社会，才不辜负人民的期望。否则，官员滥用权力、玩忽职守，给国家和人民造成巨大损失，就必然被问责、受惩处。问责制“迫使”领导干部逐渐淡化和放弃“官本位”的传统观念，树立和强化“民本位”的政治道德。
2、从“官多大权多大”到“官多大责多大”的转变。长期以来，一些官员对“当官”的误解是：当多大官就有多大权，有多大权就有多大利，却没有将为官之责提到应有的高度上来。问责制强调“权责对等”原则，要求领导干部必须对其行为与后果负责。因此，实施问责制有利于巩固和强化领导干部的责任意识，更好地行使权力和履行职责，通过各种形式的责任约束，限制和规范领导干部的行为，最终达到权为民所用、情为民所系、利为民所谋的目的。问责制的价值不仅仅停留在追究失职干部责任并加以惩戒，更重要的是能够起到警醒、震慑和预防的作用。当问责成为政治生活的常态时，它就仿佛一把悬在领导干部头上的“达摩克利斯剑”，时时刻刻提醒他们尽职尽责，防患于未然，避免工作失误，提高公共管理和服务水平。这就要求领导干部从过去的“官多大权多大”转到“官多大责多大”的“官”念上来。
3、从“能上不能下”到“能上也能下”的转变。干部“能上不能下”是干部人事制度改革的一个难题，实行问责制，进一步健全党政领导干部的引咎辞职和责令辞职制度，有利于打破以往干部使用中的这一陋规，进而建立起一种更加直接有效的干部淘汰机制。领导干部随时随地都可能因重大失误或者碌碌无为而受到来自媒体、人大、司法、民众的问责，由此得到降职、撤职、引咎辞职或受到其他相应的惩戒。这无疑为那些思想政治素质高、群众公认的优秀干部提供了尽快成长起来的机会和渠道。问责制使领导干部深深感到：从政已经成为一种“风险性”、“挑战性”的职业，领导岗位是动态的，不是“能上不能下”，而是“能上也能下”的。
4、从“对上不对下”到“对上也对下”的转变。问责制的实施，还可以打破长期以来在一些干部中存在的“对上不对下”的官场“潜规则”。卢梭认为，民主就是人民大众享有国家权力。权力的主体是人民，人民将权力让渡给政府，再由政府把权力授予具体部门和官员。在民主政治条件下，这种让渡表现为民主选举。在现实政治生活中，官员职务有由上级组织和领导者任命的，但随着民主进程的推进，更多地由人民群众来选择官员是大势所趋。如果领导干部滥用权力或无所作为，就必须接受公众、媒体、人大、民主党派等多元主体的问责。这样，就“迫使”领导干部在对上级机关负责的同时，更必须对人民群众负责，领导干部“对上也对下”的权责理念会逐渐得到确立。
二、我国官员问责制的现实困境
(一)偏重同体问责，忽视异体问责。从问责主体上来看，官员问责包括同体问责和异体问责两种类型。问责因授权而产生，授权一般包括两个层面：一是政府对官员、上级对下级的授权，即同体授权，与之相对应的是同体问责；二是人民对政府及其官员的授权，即异体授权，与之相对应的是异体问责。所谓同体问责，是政府对官员的问责，或者上级对下级的问责，是一种来自内部的问责。所谓异体问责，是人大代表、民主党派、新闻媒体和社会公众等对执政党、政府和官员的问责，是一种由外部主体所构成的监督和问责。
官员问责应重在异体问责，离开异体问责的问责制是苍白无力和缺乏持续性的。然而，我国目前启动的官员问责制主要是同体问责，而异体问责的效能则非常薄弱，人大问责和民众问责尤其缺位、不足。官员责任的追究往往是由责任人的直接领导或上级机关内部调查处理，这种同体问责因为利益问题、关系问题而常常避重就轻，大事化小，使责任人逃避问责的应有处罚。究其原因，主要是由于异体问责主体对政府官员的责任追究缺乏具体规范和操作程序、各级政府的工作透明度不高。
(二)问责对象不清，责任人界定不明。长期以来，我国政府机关各职能部门存在着机构臃肿、职能分类制度不完善、官员权力和责任不对等的问题，行政机关上下级之间，不同行政机关之间职能交叉严重，运转不协调，权力划分模糊。问责对象不清，责任人界定不明还表现在党政之间、正职副职之间的责任难以确定，管事和管人又相脱节。此外，我国现存的问责制中对领导责任、执法人员责任以及集体责任未做明确解释，导致对一些由若干部门“齐抓共管”、“集体决策”的事情，往往以集体责任或执法人员责任掩盖领导责任。还有，行政一把手受到处理，党的一把手没有被处理。在我国现行体制下，行政一把手往往是党的副手，受党的一把手领导，出了事，只追究行政一把手责任，党的一把手却不用负责，这就使问责制归于无效和不公平。因此，真正的问责制必须建立在严格的职责划分上，这样才能实施严格意义上的问责制。
(三)官员问责缺乏法律保障和制度支撑。官员问责需要依法实施，走程序性、法治性问责的轨道：在什么情况下应当追究官员的责任？问责如何启动？官员究竟应当承担什么责任？这一系列问题都需要法律明确加以规定。然而，目前我国官员问责制的责任构成和配套机制不完善，启动程序法律制度不到位，官员问责随意性和偶然性很大，重行政问责，轻法律问责；重事故问责，轻日常问责；重应对问责，轻预防问责等现象还很突出。我国实施的官员问责带有大量的人治色彩，仍然是“运动性的问责”、“政策性的问责”、“人治式的问责”，而没有形成良好的制度惯例和传统。
官员问责制尚没有全国统一规范的立法支撑，问责制运用的有关法规、条例，既有党内颁发的，也有政府制定的；既有中央出台的，也有地方颁发的。一方面，这些规定在问责的范围、惩处的尺度等方面不尽相同，缺少统一性和连续性，给问责实践带来了一定难度。另一方面，有关问责制的法规条例规定多是线条式的，缺少操作性，导致实际执行难。
三、完善我国官员问责制的途径
(一)加强异体问责制实施的力度。一是要强化各级人大及其代表对各级政府官员的监督和问责作用。人大是异体问责中最重要的问责主体。人民代表大会是我国最高的权力机关，在国家权力结构中高于行政、司法等其他国家机构。因此，人大与其所监督和问责的国家机关的关系不是国家权力分立和平行制衡，而是作为权力机关，对其他作为执行系统的国家机关进行监督、制约和问责。
长期以来我国党政职能不分，使得人大职能并没有得以发挥，往往是“软监督”或者“弱监督”。所以，要切实转变政府的职能，党政分开，使权力机关真正承担起监督、问责的功能；必须进一步加强人大对政府官员问责的参与和监督，或由人大代表参与其问责过程，或由行政问责主体向同级人大报告问责的情况，确保问责的公正和公平；人大代表工作重心要下移，要定期定点下基层，进社区办公，听取和收藏公民对政府的意见，将其反馈给政府相关部门并监督其问责，确保公民的申诉、控告能有效落实。
二是要加强民主党派和其他国家机关的监督和问责力度。通过各民主党派运用政治协商、民主监督和参政议政的权利，在力度、深度和广度上加强对官员问责过程和结果的有效监督和问责。建立公民参与相关事务的有效渠道，发挥其参政议政的职能。
此外，加强其他国家机关如司法、检察机关等的问责和监督力度，主要体现在对官员行为违宪或者违法的审查和追究上。司法、检察机关工作人员必须要有公平的心态和公正的行为，以法律为准绳，以事实为依据，正确履行自己的权力，依法追究官员过失行为和不作为行为的责任。
三是要加强公众和舆论媒体的监督功能，推进问责制的实施。公众和舆论媒体等异体问责主体的作用也同样不可忽视。人民群众是社会的主体，也是国家权力的主体。目前在我国，广大公民及公民团体运用法律武器维护自身的合法权利和利益已不再是个别事例，民众对政府官员的批评、建议和行政申诉和检举已成为经常性现象。就官员问责而言，我们应该建立一种公众导向的问责模式。比如在我国的政府、企业、学校等领域，必须充分发挥其内部人员的力量，只有他们最熟悉内情，鼓励他们对于政府、企业、学校等官员的违法行为情况进行监督，多管齐下，才有可能真正达到问责的目的。
人大应尽快制定《信息公开法》，并给予媒体更大的报道权以扩大公众的知情权，使政府信息和官员工作合理公开、信息透明，媒体能够以一种高度艺术性的形式来报道政府官员以及公务员的活动，对政府的规划及实施进行调查。通过新闻媒介可以对不良官员造成巨大舆论压力。与此同时，要增强新闻媒体的独立性，加快保障新闻自由报道的立法，使官员问责的舆论监督有规可循、有法可依，更好地发挥其作用。
(二)完善官员权责体系，界定问责范围及标准。权责对等是官员问责制的一个基本原则。要推行官员问责制，必须从根本上保证权力与责任的对等，通过加强制度建设改变原有的权责不平衡的状态，实现权责一致。要实现权责对等，则必须明确行政职责的划分，划清政府部门之间、上下级之间、行政首长的正副职之间、行政官员之间的职权和职责，将行政官员的行政责任与其行政权力紧密地结合在一起。通过官员权力和责任的清晰界定，为官员责任的追究奠定基础。
问责的范围，即什么情况可以引起对相关官员的问责，也可称为问责的触发机制。权力的性质，决定了权力行使的目的只能是维护人民大众的公共利益，所有官员的行为都要以是否符合公共利益为标准衡量是否是负责任的行为。政府官员如果辜负社会公众的期望，损害广大民众利益，都应受到责任追究。因此，在问责范围上，一切涉及公共利益的政府及其官员所作出的决策行为、执行行为、监督行为都在可问责之列。对于问责范围的具体内容应当有一部专门的法律加以规范，应该以民意为参照，对重大事故、决策失误、用人失察、无所作为等方面造成严重影响和损失的事件进行问责，并予以规范。
(三)健全法律法规，实现“制度问责”。2005年4月，十届全国人大十五次会议通过的《公务员法》，将官员问责制法制化和规范化，从最高效力的法律层面确认了当前实施的官员问责制的合法性。
随着官员问责制的不断完善，还必须：一要加快相关立法，填补实行官员问责制可能遇到的法律空白和不完善之处，如信息公开法、舆论监督法等，以确保官员问责有法可依、有章可循。二要以立法形式对有关规定加以“整合”，形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的、全国统一、结合实际的问责法律法规。三要做好细化工作。在立法的具体要求上，有关法律、法规、条例必须对官员责任的范围、承担主体、责任判断、责任方式、期限、程度、赔偿等问题进行具体明确、可操作性的规定，明确由谁承担责任、承担什么责任和如何追究责任，使官员问责制真正起到应有的作用。只有这样，“明确责任—实施问责—责任追究”的制度体系才能得以更好确立和运作。