政策评估、反思与重构：我国高职院校评估政策更替中的路径抉择，本文主要内容关键词为：政策论文,路径论文,重构论文,我国论文,高职院校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号G719.22 文献标识码A 文章编号1008-3219(2011)10-0020-05
如果把政策运行过程看做一种连续有序的行为模式，那么它的最后一个阶段就是评估。政策评估是“对一项政策的估算、估价或评价——包含对其内容、执行情况、目标达成以及其他影响的评价”[1]，政策评估可以识别政策的问题与缺陷，正是这些问题与缺陷引起了政策过程的循环，从而延续、更改、加强或终止某一政策。然而，当政策的评估与鉴定、对政策成本和效果的不满要求对政策产生一些回应，迫使政策制定者感到有必要采取行动时，这项政策通常会被调整而不是终结，这一方面是因为旧政策背后的政治支持，强烈的忠诚可能会使这股政治力量顽固地抵制变革；另一方面，一项政策的终结可能会出现一系列令人不愉快的后果：人们可能会因为失去工作以及收入而饱受煎熬，服务或者产品的价格开始上涨，憎恶和不满情绪开始增加等[2]。
教育政策评估是公共政策评估的一个重要分支，与公共政策评估一样，当教育政策运行后的产出以及产生的影响引起人们不满，当教育政策评估的结果要求政策非改变不可时，政策创新而非政策终结往往是教育行政部门的首选。政策创新是指“在把握政策的精神实质基础上，政策主体创造性地执行和完善政策，最大限度地实现政策目标”[3]。政策创新通常包含两个层面：一方面，对政策失效的原因进行分析，形成政策反思；另一方面，在政策反思的基础上对原有政策加以改进，或将那些无效和受到人们攻击的部分删除，或提出新的政策项目，其目标与原有的政策一致，以此替代原有的政策，形成政策重构。实际上，政策评估、反思与重构已成为我国绝大多数教育政策运行中的路径抉择。
一、教育政策评估
教育政策在运行过程中会产生一系列问题，如政策执行后是否达到了政策制定者预期的目标，该政策对我国教育事业产生了什么样的影响，政策的去向如何，是继续执行、革新还是马上终止等，这些问题都需要通过教育政策评估才能得出答案。除去预评估外，教育政策评估是典型的“回头看”行为。一方面，教育政策评估“回头”指向已经实施一段时间的政策质量(尤其是当政策实施处于关键阶段)，对政策成效进行总结；另一方面，教育政策评估“回头”指向相关的政策实施者，帮助他们对政策进行必要的修正，进而对政策进行改进。当然，教育政策评估也不总是声誉良好、令人信服，有些被称为“政治控制评估”的虚拟评估，由于目的是制造某些人士期望的政策印象，且数据的收集及最终政策评估报告的发布都受到严格的控制，而不可能真实反映政策实施成功与否[4]。总体而言，对于教育政策评估，要以形成性评估为主，辅以总结性评估，坚决避免虚拟性评估。
二、教育政策反思
当我们在一项教育政策评估结束后反思该政策的内容、执行情况、目标达成及其他影响时，往往发现以下政策问题直接或间接地造成政策失效。
(一)教育政策输出≠教育政策成效
教育政策输出是教育行政部门追求政策决定与政策声明而实际做的事情[5]。输出这一概念使人们关注于物质层面，比如教育经费、生师比、重点专业数、精品课程数等。由于政策输出通常很容易被计算、加总、统计和分析，因而教育行政部门“会更关注输出而不是结果，以求得到统计数据制造出进步的幻觉”[6]。但是诸如某高职院校的实训中心建筑面积增加、实训仪器设备总值提高，是否能表明学生所接受教育的质量提高是值得怀疑的。
与教育政策输出不同，教育政策成效是指政策是否达到预期目标，教育图景的变化是否是政策行为的结果而非私人决策之类的其他因素等。诚然，教育政策成效必须以教育政策输出为前提，在某些教育情境下还需要以政策输出的方式体现，但教育政策成效绝不等于教育政策输出，过分纠缠于教育政策输出甚至还可能导致教育政策成效大打折扣。因此，要保证教育政策成效，就需要对教育政策输出进行必要反思。
(二)教育政策结果=预期结果+计划外结果
政策结果是指社会产生的，想得到的和不想得到的结果。通常把想得到的结果称为预期结果，不想得到的结果称为计划外结果。按照公共选择理论进行政策分析所得出的假设，即“政策过程涉及多个政策主体，每个主体都有各自的利益追求；各政策主体始终是理性地追求利益最大化；政策主体都在规避着政策风险与损失；各主体的‘利益博弈’状况决定了政策的成败”，教育政策并不简单地随政策制定者的主观意志而定，其往往是多元利益主体共同作用的结果，特别是当教育政策以规制的方式运行时，政策对象有可能采取“反控制”的政策反应，当反控制力量足够强大时，甚至可能发生作为控制主体的政府机构被其控制对象所控制，出现所谓的“规制俘获”[7]，从而导致教育政策出现大量计划外结果。从这个角度看，有必要对教育政策结果进行反思。
(三)教育政策主体≠教育行政部门
教育政策是各级政府及其教育行政部门解决教育问题的意图和实现这些意图的行动表述。我国是一个集权制国家，传统上，我国教育政策运行主要采取自上而下的方式开展，从这个角度说，教育行政部门是我国教育政策运行的关键主体。然而，随着教育质量的“利益相关方”——学校、用人单位、学生、家长、教师、社会等群体的日益庞大，各“利益相关方”在政策成效中发挥的作用越来越重要，将教育政策主体限定于教育行政部门，忽视其他利益相关者的政策执行意愿，极易导致政策受体的不顺从，进而造成“政府失灵”与“政策失效”。为此，必须对教育政策主体进行反思。
三、教育政策重构
建立在反思基础上的教育政策重构不是对原有政策的全盘否定和推倒重来，而是对原有政策的扬弃，既克服、抛弃原有政策中消极的内容，又保留和继承原有政策中积极意义的内容，并把它发展到新的阶段。政策视角的转换通常是教育政策重构的基本方式。
(一)从关注政策数据输出转向关注政策目标实现
一般而言，关注并衡量诸如学生就业率、学生辍学率、学校重点专业数、精品课程数等政策输出数据相对比较容易，然而这些数据表明了什么，是否增强了学校教育的吸引力，是否提升了教育投资的回报率等，显然这些问题仅从政策输出数据中难以得出答案。如果说一项处于执行初期的教育政策，由于需要加强规范管理而使得关注政策输出数据及量化指标具有必然性与合理性的话，那么当政策执行一段时间并成熟后，当规范管理的目标基本实现后，内涵建设便成为教育政策的首要目标。而政策内涵目标主要不是依据几个量化的指标，尤其不是依据那些华而不实的指标。教育政策的这种“规范—创新—再规范—再创新”的发展路径要求必须重构一种政策激励机制，引导目标群体的关注点逐步从政策数据转向政策目标与内涵，并努力避免因“数据至上”理念造成的“无用功”及种种弄虚作假行为。
(二)从关注政策预期结果转向关注政策结果
教育政策是各级政府及其教育行政部门解决教育问题的意图和实现这些意图的行动表述，教育政策的预期结果即表现为特定教育问题的解决。但任何教育政策的执行都不是在一个真空状态下进行的，目标群体的不顺从、环境因素的影响与制约、教育政策的缺损与扩大、政策目标的执行替换等都会使得政策即使实现了预期结果，也会带来一系列计划外结果。从关注政策预期结果转向关注政策实际结果，就要建构一种政策运行机制，该机制能够不断清除这些带给政策负面影响的计划外结果的生存土壤，从而确保原有政策目标的不飘移、不走样。
(三)从关注教育政策规制转向关注教育政策倡导
在伊斯顿看来，政策是“由一系列分配价值的决定和行动构成”[8]的，不过伊斯顿所言的“分配”只是政策制定中价值处置方式的一种，此外，“规制”和“倡导”也是常见的价值处置方式。“规制”是指对教育领域的某个组织、群体利益、行为的规范、限制和约束，其适用于以教育行政部门为主体的自上而下式的政策执行方式，但当一项教育政策涉及的利益方众多，只有靠各利益方主动、积极地执行政策才能实现政策目标时，关注教育政策倡导，即通过在教育领域提倡、学习、宣传某种价值观、理想信念、行为模式便成为必然。
四、我国高职院校评估政策更替中的路径抉择
(一)政策评估：政策目标的转向必然导致对政策的反思
从规范建设到内涵发展，我国高职教育评估政策经历了历史目标的转向，目标不同使得对原有政策的评估成为必然。我国高职教育评估新政策的出台既是建立在对旧政策总结性评估的基础上，又以形成性评估为重要指导，既指出“旧方案”在规范高职院校建设上的历史作用与成效，又对旧方案的某些不足进行诊断，并使之成为“新方案”制定的重要依据。值得一提的是，对“旧方案”的评估体现了教育主管部门敢于自我审视、自我否定、自我反思、自我超越的精神，从而有效避免了虚拟性评估的出现。
(二)政策反思：“四大情结”的存在呼唤着政策的重构
按照教育部高等教育司原司长张尧学的说法，“旧方案”存在四个需要防止的情结，“四大情结”的存在呼唤着政策重构。
1.量化情结
量化情结主要涉及要不要搞一个标准量化“模板”和“门限”的问题[9]，其政策反思依据在于“政策输出≠政策成效”。旧方案提供了面面俱到的、教科书式的指标体系，还有不少量化指标，这对于许多新建、升格、合并组建的、急需加强规范管理的高职院校来说，起到了“雪中送炭”的作用。但当摆在绝大多数高职院校面前的紧迫课题是怎么样深化改革、激发活力、提升内涵，怎么样服务社会、办出特色、增强核心竞争能力时，旧方案的那些具体而全面的评估指标便会引导高职院校过度关注政策数据输出，由此产生的量化情结难以让各高职院校将关注点放在内涵建设上，政策产生的实效也大打折扣。“我们往往习惯于用一些量化的指标来评估某一事物(政策)的价值，认为那样做既简单又可靠，其实对于像‘高等职业院校人才培养工作’这样一种十分复杂的、多因素作用的体系来说，试图用简单的、线性预测的方法来评估其价值是不恰当的，不仅难以达到较高的效度和信度，而且容易引发短期行为甚至弄虚作假”[10]，恰恰是“不规定达到多少量化指标，但按照指标体系引导的各项努力去做，就可以做出特色来”[11]。
2.优秀情结
一项教育政策在实现预期目标的同时，也必然会带来大量计划外结果，学校在评估过程中的优秀情结便是旧评估方案带来的计划外结果之一。虽然评估政策的制定者都期望评估产生预期的导向作用，但令人不得不正视的是，评估最终会产生怎样的作用，是评估方案、实施过程和参与者的理念、素质、能力以及政策环境等诸多因素共同作用的结果，并不简单随方案制定者的主观意志而定。旧方案设立优、良、合格、不合格的评估等级，出发点是有效规范高职院校办学，促使各高职院校迅速提升办学实力与水平。然而，一些学校评估总想要优秀，这使得评估工作沾染了功利主义色彩，出现了与评估本身目标极不相容的一些倾向和问题，甚至滋长出一些弄虚作假、托请攻关的庸俗作风。这些政策的计划外结果对实现政策预期目标具有极大的危害。
3.专家组的主体情结
教育行政部门不是教育政策的必然主体。在旧评估方案中，由教育行政部门委派的专家组往往被看做是评估政策的主体，因为他们代表着教育行政部门，并通过“优、良、合格、不合格”等评估等级掌握着众多高职院校的“生杀大权”。这种被称为“专家组的主体情结”忽视了教育评估主体的多元特征，忽视了一所院校的人才培养质量最终要依靠院校自己保证。专家组的作用是引导学校建立科学、高效的内部质量保障体系，而不是代替学校去管理质量。
4.本科情结
除上述三大情结外，不少主管部门、学校、专家组还有很深的本科情结。人们在有意无意中还是会想着本科学校，想“量化”一些指标朝着本科走，这也是新方案要着力解决的问题之一。
(三)政策重构：新方案的运行指导着新一轮高职评估的开展
针对旧方案存在的“四大情结”取向，新方案一方面删除了部分过时、无效的指标，改变了过去那种以查证、审核、抽检为主要任务的专家组做法；另一方面开发并形成了以数据采集平台为主要手段的评估体系，并采用了深度访谈的专家评估方式。评估政策的重构将引领着新一轮高职评估的开展。
1.深度访谈
深度访谈是专家现场考察评估的基本方法，也是新方案的创新，这种访谈方式可以有效地将目标群体的关注点从政策数据输出转向政策实效。在新方案中，专家组原则上不对院校基本办学条件进行核查，而是将主要精力放在考察学校内涵建设与改革发展上。即使碰到数据失真的情况，也要把工作的重心放在寻找产生失真的原因上，从而帮助学校解决状态数据采集平台运行、管理中存在的问题。专家采用深度访谈的主要目的不在于下指令、画框框，而在于“诊断”与“开方”，帮助学校建立和完善人才培养质量保障机制。
2.取消优秀等级
学校的优秀情结是导致旧方案带来众多计划外结果的重要原因。新评估方案不设优秀等级，只分为“通过”和“暂缓通过”，甚至通过不通过的决定权也放在省里，并由各省教育主管部门根据当地的实际情况，设定自己的通过或不通过标准。这种淡化结论等次的做法是要确保高职院校把评建工作的主要精力放在加强内涵建设上来，同时有效消除旧方案存在的评估院校浮躁心态、功利主义倾向等计划外结果。
3.十分强调“高等职业院校人才培养工作状态数据采集平台”的建设
将教育政策规制转向政策倡导的有效方式是吸引众多政策主体的参与。新方案确立了“学校自评为基础，专家评估相配合，建立和完善学校人才培养质量保障机制”的评估原则，强调评估要以需求方为主体，以主要需求方为主要主体，评估的各个环节都要体现他们的意志、维护他们的权益、吸引他们的参与。这样，新评估方案的主体便由教育行政部门和专家转移到了学校身上，并通过“高等职业院校人才培养工作状态数据采集平台”逐步塑造更多的政策参与主体。
数据平台的一个突出特点是：可以客观反映学校一段时期的动态办学状况，帮助学校发现办学中存在的问题，促使学校及时解决问题，强化内涵建设。此外，还可以通过平台把高职与本科的区别讲清楚，为高等职业院校人才培养奠定可持续发展的坚实基础。
数据平台的建设还有助于建立其他教育利益相关方的政策主体地位。由于建立“状态数据采集平台”之后，各院校的状态信息是实时向社会公布的，这就造成了学校与学校、地区与地区，甚至省市与省市之间的无言竞争。这种竞争必然会牵动高职院校在社会的美誉度，影响行业、企业、家长、学生以及社会等众多利益相关方的评价，从而影响报考率、就业率等。事实上，参加过新方案试点评估的院校的共同体会是：评估参与主体更多，激励作用大大加强了。
通过政策评估、反思、重构，我国高职教育评估政策经历了重生，并步入了一个运行的新阶段。虽然新方案在试点的过程中碰到不少问题与阻力，但其路径选择方式决定了其与旧方案相比，将更为有效地实现政策的新目标。