谈谈规范预算调整与加强预算管理，本文主要内容关键词为：预算管理论文,预算论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《预算法》对预算调整的界定是：经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方本级预算，在执行中打破原有预算平衡，扩大收支逆差、增加举债数额的变更。此外各项变动都不属于预算调整。在本文中我们将法定“预算调整”和不属于法定“预算调整”范畴的其他各项预算变更统称为“预算调整”，调整及变动后的预算统称为“调整预算”。
预算调整是财政预算管理中一项非常重要的经常性工作，各级财政在组织收支预算执行、实现预算收支动态平衡中所做的每一项工作都会在预算调整表上留下“痕迹”，考核一个地方的预算管理工作，窥此一斑即可知全貌。但是，就是这么一项非常重要的工作，竟没有规范和统一的政策规定作指导，各级财政在编制预算调整方案时更多地是凭经验或惯例处理，因此预算调整中存在着较多的问题。我们在这里探讨这些问题，目的就在于规范预算调整行为，加强预算管理。
一、关于预算调整的基础问题
这是总预算调整中涉及的问题。本级预算是唯一确定的，不存在预算调整的基础问题。《预算法》明确规定各级政府要向本级人代会报送本级总预算草案，负责组织本级总预算的执行，向本级人代会及其常委会报送本级总预算的执行情况。尽管法规只要求报送本级调整方案，而没有要求报送总预算调整方案，但总预算执行情况必须以总预算的及调整后的总预算作为参照物，因此对总预算执行情况的考核也相应包含了对总预算调整方案的考核，编制总预算调整方案也是预算工作必然面对的现实。
总预算按编制方式和来源可分为两种：一是代编预算，二是汇编预算。是在汇编预算基础上进行预算调整，还是在代编预算基础上进行预算调整，这就是预算调整的基础问题。现行法规对此没有明确的规定，中央和地方都按惯例处理。四川省多年来财政预算工作的实践经验表明：汇编预算尽管是各级人代会批准的法定预算逐级汇总而成，但下级政府在编制本级预算时，对宏观经济形势和财政经济政策的变化、上级的财力补助等难以准确预计和判断，其编制的预算有一个非常明显的特征——谨慎或趋于保守，收入、财力、支出预算偏小。相反，代编预算往往更切合实际，更能准确反映本行政区域预算年度财政收支预算的实际情况。
当然，由于本级在代编本级总预算的过程中，也仅仅是对当年可以预知的财力按照“以收定支”或“收支平衡”原则安排的支出预算相对准确一些，对于下级政府实际编制预算过程中动用上年净结余、从预算外调人资金增加安排的支出预算数额，以及当年预算财力是否全部安排支出（以预算赤字超安排的支出预算，本文不作研究）、留有结余的具体数额等，代编预算则不可能准确获知。因此我们的意见是，在代编预算基础上将其作适当调整，调增下级政府动用上年净结余、调入资金安排的支出预算，调减下级政府预留的财力盈余，将调整后的预算作为预算调整的基础。
二、关于财政结余与预算调整的关系
预算年度的预算结余是如何体现出来的？答案是唯一的，那就是总收入减去总支出后的余额。但从得到这个结果的过程来看，可以有两种不同的思路来思考：一是将资金来源先全部调增各有关支出科目的支出预算，年终体现在各支出科目上的结余之和即为滚存结余。用公式表示为：
二是预算结余通过支出科目结余和财力结余两方面体现出来，即将实际用于安排本级支出的资金来源调增有关支出科目的支出预算，不安排支出的资金来源直接体现财力结余。用公式表示为：
滚存结余=∑（各支出科目结余）+财力结余
示意图如下：
现以“调入资金”在现行预算调整中的处理方式为例说明。
一般预算反映的调入资金包括从预算外调入的资金和从基金预算调入的资金。调入资金的具体用途，尽管现行法规和制度没有明确规定，但各级财政实际开支的去向归纳起来大致是两个方面：一是用于本级年初预算未作安排而执行中确需增加的某一特定支出，或采用专项拨款补助方式补助下级支出；二是弥补财力，具体用于上解上级支出、补助下级财力支出、弥补本级赤字。如果按第一种思路，则无需考察具体用途，直接全部调增有关科目的支出预算即可；如果按第二种思路，则应将实际用于安排支出的调入资金，调增有关科目的支出预算，用于弥补财力则不需调增支出预算。如果对调入资金的实际用途不加区别，全部调整本级支出预算，结果将造成相关支出科目调整预算和结余的虚假。
上述两种思路，虽然最终均不影响预算结余的结果，但是，不同的思路却代表着不同的预算调整方式。通过比较，我们认为后一种方式更确切一些。事实上，在资金来源可以满足支出需要的前提下，不动用或不全部动用超收、累计净结余，也正是后一种思路的体现，只不过在“调入资金”的处理上没有体现出这种思维方式的一致性。
三、关于调整预算与可用财力的对应关系
我们认为调整预算与可用财力既相关联又相区别。关联之处在于支出预算的调整以财力变化为依据，财力减少需调减支出预算，调增支出预算必须以财力增加为前提；区别之处在于支出调整预算不等同于可用财力，也就是说增加的可用财力不一定要安排新增支出（这里所指的“可用财力”理解为“收入”更为贴切一些）。预算执行过程中，预算财力始终处于一种动态变化态势，包括上级增加的财力补助（而非专款补助）、削减对下级的财力补助、预算收入超收、调入资金、上解上级支出、增加对下级的补助等，具体表现可以是某一个项目的变化，也可以是多个项目同时变化，在调整预算方案中及时、准确反映出这些变化对支出预算调整的结果，是编制调整预算方案的一项重要原则和目标所在，但各级财政在编制预算调整方案时，恰恰忽视了这个问题。目前存在的问题主要表现在以下几个方面。
（一）财力变化没有通过预算调整方案清楚反映出来。对中央明确的一些项目，如专项拨款补助、上年结转、动用超收、动用净结余、预算划转、调入资金、调出资金、科目调剂等，都有明确的项目反映，但预算调整中的一类重要事项——财力变化，包括本级在预算执行中增加或减少的财力对支出预算产生的影响，却不能清晰直观地在预算调整项目中单列反映。
（二）“上年结转”不一定有财力保障。目前各级财政实际上对“上年结转”实行无条件调增本年支出预算。在滚存结余大于结转结余的情况下无疑是正确的，但在上年结转规模大于滚存结余的情况下，将上年结转支出全部调增本年的支出预算，就意味着有部分结转项目没有相应的财力保证，结果必然虚大支出预算。怎样来理解和执行《预算法》中“各级政府预算的上年结余，可以在下年用于上年结转项目的支出”的规定呢？之所以存在着结转结余大于滚存结余的情况，原因就在于没有强调调增支出预算必须有相应的财力保证，当以赤字安排的某项预算没有全部执行时，对部门而言存在结余而需要结转，但对财政而言则没有对应的财力。
（三）关于动用超收的预算调整问题。与某一确定的总预算（收入预算）相比，超收额也是唯一确定的，但在大多数情况下，超收数额在地域或预算级次的分配上是不均衡的，既存在着超收，也存在着短收，超收地方的超收额将大于超收与短收品迭额。假定超收地方的超收全部安排支出，总预算动用超收数额如何确定呢？我们认为可以从两个方面来考虑：一是总额的确定，总预算调增的支出预算应等于汇总品迭后的超收额，不应等于超收地方的超收额。二是支出科目的确定，科目确定包括两个层面，首先是超收地方将其超收额全部调增有关支出科目，其次是短收地区按其短收额调减有关支出科目，调增和调减的科目品迭后可得到各科目真实的调整情况。
根据上面假定情况的分析可以得出以下结论：(1)动用超收的数额是唯一的，这个数额就是根据总预算计算出来的超收数，是超收地方的超收数与短收地方的短收数的品迭数，不是超收地方的超收数。(2)动用超收安排某个支出科目的结果，是超收增加安排支出和短收削减支出的品迭数，不是单纯增加的结果。(3)动用超收安排的支出，在科目的分布上不都是增加的，有的科目会减少。
（四）关于农业税灾情减免的预算调整问题。农业税灾情减免指标的确定方式是，地方根据本地区受灾情况向中央申请减免指标，经中央核定下达地方，地方各级根据争取的中央指标、本级财政机动减免指标及受灾实际情况等因素，确定对下级的灾情减免指标，经层层分解统筹后，最终由基层财税部门落实到农户个人手中。这一分配程序本身并无不妥，但反映到预算调整上，主要存在以下问题：
一是调减收入数额的认定问题。中央财政在考核地方总预算调整（收入预算调整）时，以本级下达的指标为依据，各级地方政府实际落实到下级的指标可能大于或者小于上级核定的指标，层层如此，最终落实到农户的减免数额已不可能与中央分配指标吻合，若仍然以上级下达数作为预算调整依据，将造成收入预算调整不实。
二是农业税减免指标的双重性对预算调整的影响问题。目前中央对地方的农业税减免指标是以核减农业税收入数额形式下达的，而包括四川省在内的部分地方是以核减的计税主要粮食产量和农业税减收数额双重指标的形式落实到下级的。农业税减收数额是根据本区域计税主粮的平均价格确定的，由于上级认定的农业税计税价格并不具备强制性，而不同的区域、不同的年度有不同的平均价格，因此下级政府在落实上级的减免指标时，就面临着是以上级计算的减收额为准，还是以上级核减的计税主粮和本地区的平均计税价格换算成本地区的农业税减收为准的问题，两者的差异怎样处理？
三是与收入预算调减相对应预算调整问题。在调减收入预算的情况下，要重新求得预算收支平衡，必须进行相应的收入和支出预算调整。如果不调减支出预算，就必须有相应的财力补偿措施，如调增另外的收入项目的预算以维持收入预算总额，或者调减对下级的财力补助，或者调入资金等；如果既不调增其他收入以维持收入预算总额，又没有相应的财力补偿，则必须调减支出预算总额。
针对农业税灾情减免指标分配过程的实际情况，我们的意见：一是农业税减免对收入预算调减额的认定，不能主观地根据本级下达下级政府的减免指标为准，只能以基层财税部门落实到农产的实际数额，由基层“自下而上”逐级汇总得出。二是统一农业税减免指标的形式，不再保留核减计税主粮产量指标。
四、规范预算调整的其他意见
现阶段我国各级预算在整个执行过程中始终存在着调整与变动，直至决算。预算的频繁调整变动，既是预算本身的合理性、严肃性和法律约束力欠缺的必然结果，又是现行预算体系和核算方式不规范造成的。对此提出以下意见：
（一）准确合理编制收支预算，减少预算调整。(1)加强对宏观经济形势及财政经济政策的分析研究判断，准确编制财政收入预算，控制超收和短收引起的预算调整。除特殊情况外，一般不动用超收增加安排当年支出，而作为预算结余在下年预算安排时统筹考虑。(2)准确测算预算年度的可用财力，减少财力变化引起的预算调整。一是应上解上级、补助下级的财力要打足，及早通知下级政府财政部门，做到上下级政府之间在编制预算时做到相关的财力补助完全对应，将现在在年度终了之后进行的对账工作改在编制预算前进行。二是企事业单位在上下级政府之间的划转尽量在下一个预算年度前完成，并按一个完整的年度基数进行划转，并列入新的预算级次的本级年初预算。(3)合理安排支出预算，减少支出变化引起的预算调整。根据预算年度支出政策，结合当年可用财力情况，确需动用上年净结余弥补财力缺口的，应尽量在年初预算时予以安排，同时合理安排支出结构，控制支出安排失误引起的预算调整及科目调剂。通过以上措施，增强年初预算的准确合理性，从而增强预算的严肃性和约束力，切实减少预算执行中的“自然变动”。
（二）适当调整部分支出项目的核算方式，减少预算调整。(1)调整专项拨款补助的核算方式。目前，“上级专项拨款补助”、“上年结转”、“对下级的专项拨款补助”等预算调整项目都是由于“专项拨款补助”的核算方式不规范造成的。可以考虑从两个方面进行调整：一是对下级的专项拨款补助直接列报本级支出。现行办法是在编制本级预算时，将部分可能给予的专项拨款补助也列为本级预算支出，待实际补助下级时，调减本级预算，如果在补助下级的同时，将其直接列报本级支出，不仅强调了本级预算的真实性和严肃性，也可以避免本级和下级的预算调整。二是将对下级的各种专项拨款及各种转移支出，在不列报本级支出的前提下，从本级支出预算中分离出来，上下级财政均实行单独核算，具体办法是增设一张“上级专项拨款补助支出情况表”进行专项核算。按此思路，上级给予的专项拨款补助在本级的具体使用情况，包括转拨给下级和本级单位的数额、本级和下级的使用数额、结余结转数额等，都将得到清晰的反映，也避免专项拨款的频繁变动引起的预算调整。(2)对本级预算的上年支出结转实行单独核算。与上级专项拨款补助类似，可以增设一张“本级上年支出结转支出情况表”进行专项核算，目的也是为了减少本级预算调整。
（三）建立健全预算调整的一般性原则和操作规程。目前预算调整之所以存在诸多问题，其中原因之一就是各级财政部门对预算调整的认识不统一，操作办法不一致，更多地用于审核下级财政总决算的“秘密武器”。这种带有明显“偏见”的“暗箱”操作方式，不仅解决不了现实问题，也难以发挥其应有的功效。因此必须在更加广泛的范围内探讨和研究预算调整中存在的问题，统一认识，最终建立起一套完整、规范、系统的预算调整方法，以切实加强财政预算管理。
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