城乡结合部的土地征用：征用权与征地补偿，本文主要内容关键词为：城乡论文,征地补偿论文,土地征用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国各地的城乡结合部，环境污染、布局混乱、城市基础设施不完善是一个普遍现象。土地黑市是造成城乡拼命部混乱局面的一个重要因素。由于土地征用权被滥用、征地补偿不公以及缺乏相对完善的市场机制，大量集体土地黑市交易转换为城市土地。根据笔者2001年在浙东某市的调查，仅在市区，大约有5 万业主购买的商品住宅建于农村集体土地之上，购房者由于不能取得土地使用权证书，因而留下了产权纠纷隐患；而且由于土地利用的外部性十分明显，在缺乏城市规划引导的情况下，通过黑市交易形成的土地利用不可避免地引起环境污染、布局混乱等问题；另外，征地补偿不公导致大量失地农民转化成城市贫民，生活出路缺乏足够的保障。因此，改革计划经济时期形成的土地征用制度已变得日益迫切。
本文以城乡结合部的土地征用为例，讨论现行法律的矛盾与征地权滥用之间的关系，分析现行土地征用制度下征地补偿标准和征地补偿机理，探寻改革的途径。之所以以城乡结合部的土地征用为例，主要是因为我国城乡结合部土地征用活动频率最高，问题也最为突出。
一、法律的矛盾与土地征用权的滥用
任何财产在特殊情况下都可能被征用，比如在战争期间，个人的财产所有权从来就不是完整的。但是，唯有土地是较少在和平时期常被征用的财产之一，其它财产的征用也往往是伴随土地征用进行的。正因为如此，土地征用权只有符合公共目的时才能为法律和社会接受，土地征用权不能滥用。为了保证这一点，各国对土地征用权的行使都有详细的限定，并严格以土地用途是否为公共用途或者具有公共利益作为判定土地征用是否合法的依据（商春荣，1998）。
判定土地征用权的行使是否符合公共利益并非想象中的那么简单，这是一个备受争议的话题，各国的法律实践往往有所不同。比如，在加拿大，联邦和安大略省的有关征地法律规定，征地的目的必须为公共利益服务，征地的范围严格限制在为公共服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设、文物遗迹保护、学校、医院以及社会福利等方面（卢丽华，2000年）。在美国，虽然在征地权限定于公共目的的这一点上取得了一致，但是，各州法律对公共目的范围的界定并不完全相同，除了直接的公共用途以外，现在美国多数法院把“公共用途”扩展到包括具有公共利益的用途，比如贫民窟的改造，不在地主农场的征用（RaleighBarlowe，1978），甚至与公共用途土地密不可分的其它用地，如高速公路的配套设施用地，包括停车场、加油站、旅馆等（李珍贵，2001）。
在新加坡，征地权的行使范围更加宽泛。1985年修订的《新加坡土地征用法》规定：“当某一土地需要——a.作为公用；b.经部长批准任何个人、团体或法定机构为公共的利益或公共利用，需要征用该土地作为某项工程或事业之用；c.作为住宅、商业或工业区加以利用，总统可以在公报上发布通知，宣布该土地需要按通告中说明的用途加以征用。”新加坡征地范围较大跟新加坡土地资源的高度匮乏有关。不过住宅、商业或工业区用地也纳入征地范围是有争议的。
我国土地征用权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。我国现行法律关于土地征用权的规定相互矛盾，从而导致土地征用权的滥用。
我国《宪法》第十条规定：“城市土地属于国家所有”；而第十条第二款则规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这就引发了一个矛盾：农村集体土地转换为城市土地，按照《宪法》第十条规定，其所有权应该征为国有；然而，根据第十条第二款的规定，征地权的行使只有在符合公共利益的前提下才是合法的，如果这种从农地向市地的转换并不具有公共利益性质，如征地目的是修建高尔夫球场、开发房地产等纯属盈利性质的用途，这种征用权的行使应属于滥用。这就陷入了两难境地：不符合公共利益的农地向市地的转换，若不征为国有不符合《宪法》第十条规定，征为国有又不符合第十条第二款的规定。
1998年修订的《土地管理法》第一条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，可见是否符合公共利益是土地征用权行使的依据。《土地管理法》第四十三条同时规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”显然，除了乡镇企业、村民住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业用地以外，任何单位和个人需要使用土地的时候，必须要将农村集体土地先征为国有，这就意味着即便这种用途转换不符合公共利益也必须先征为国有，这显然与《土地管理法》第一条第四款相矛盾。
1995年1月1日开始施行的《城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”第二十二条则规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”划拨土地使用权即指划拨国有土地使用权。这就将农村集体土地的用途排除在房地产开发用地以外，而农村土地要转换成房地产开发用地，无论是否符合公共利益，均须征为国有。可见，这两项条款与《宪法》第十条规定相矛盾。
为了便于说明问题，图1的征地例子给出了一幅坐落于城市规划区范围内的农村集体土地，当该幅土地的征用目的是为了并不具有公共利益性质的别墅和高级住宅的时候，征地权的行使就陷入了法律上的两难困境。
图1 征地权行使的两难：法律条款的矛盾
从上述分析可以看出，我国现行法律关于土地征用方面的规定，存在相互矛盾的地方，这是我国农地征用权被滥用的法律根源。征地权被滥用，征地范围扩大，使得一些盈利性质的用地，甚至高尔夫球场、别墅、高档娱乐设施等高盈利用地也须征为国有，开发商的高回报率以及远远高于征地补偿的土地出让价格让农民感到不公平，黑市交易事实上成为农民的理性选择。
二、征地补偿分析
（一）当前征地补偿标准难以保证农民维持原有的生活水平
目前我国实行的征地补偿办法明显留有计划经济时代的痕迹，不仅征地补偿标准低，征地补偿的内容也不合理，扭曲了征地补偿的机理。这样的征地补偿办法，已很难保证失地农民维持过去的生活水准。
以耕地为例，按照1998年修订的《土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍；其余由各地自行规定。
各地根据《土地管理法》的规定，制定了更为详细的征地补偿标准。在浙江等地，一亩耕地的征地补偿费大约为5万～6万元，不过，农民能拿到手的仅仅是耕地补偿费总额中的一部分。笔者在2001年11月对浙北某县的一项调查发现，在该县城郊区，每亩耕地补偿费大致在5万元左右，其中能用于直接分配的补偿费大约是2万～3万元，而土地出让价格大约为150万。 扣除劳动力安置补助费后剩下的可支配补偿费的分配形式很多，在该县至少有三种形式：①完全归承包户所有，村集体不再调整重新分配土地；②部分归个人，部分在生产队范围内分配，土地适当调整；③除去青苗和附着物补偿费后全部在生产队范围内分配，土地重新调整。如果按照第一种方案，征用一亩耕地一个农民获得的全部征地补偿费大约2万～3万元，并办理城镇户口，在以后失业状态下可以获得280元／月的救济。这样的征地补偿水平，即便被征地农民不与征用后的土地价格作比较，他们也会感到不公平，失去土地后的生活也不一定能达到原先的水准。
事实上，即便给予公平的征地补偿（比如充分考虑土地的价值），而不额外考虑农民失去土地后的出路，农民在城市中的生存仍然受到威胁。这是因为，长期实行的城乡隔离政策和二元社会结构导致居住在农村的居民通常文化素质、知识技能相对较低，在城市中能从事的一般都是低声望、低技术劳动和低社会参与的职业，社会地位低下（吴子力，2000）。在一项职业声望等级的研究中，排列了10种声望最低的职业，而这10种职业恰恰是农民工可能从事的职业（许欣欣，2000）。张文宏和阮丹青（1999）将社会关系网划分为财务支持网和精神支持网两类，城乡财务支持网都依赖于血缘关系，精神支持网则不同，城市居民侧重于同事和朋友，而农村居民侧重于邻居。上述研究得出的结论都表明，农村居民的社会支持网以及在城市中可能从事的职业难以支持他们在城市长期居住。而且，由于我国目前农村居民现金收入较低，还不可能在短期内建立起一种以个人付费为基础的、覆盖全社会的社会保障制度（姚洋，1999）。这样，在生存能力低下和被排除在社会保障制度外的双重压力下，农地的社会保障功能得到强化，而现行征地补偿标准已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平。
由于目前的征地补偿标准已经很低，有可能导致农民生活水平下降，所以《土地管理法》第四十七条同时规定：“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。”但是，征地补偿费对于用地单位来说毕竟是一笔巨额的开支，在实际操作中，有些地方非但难以增加安置补助费，反而压低补偿标准（注：国土资源部副部长鹿心社在2000年2月在全国人大农业与农村委员会会议上的汇报中称：“在征地过程中农民权益常常受到侵犯。一是一些地方政府违反法律规定滥用征地权，强行征用农村集体土地，侵犯农民土地承包权。二是一些地方政府为多获取土地收益，或为增加招商吸引力，压低征地补偿费标准，一些国家重点项目和地方项目为节省工程投资，也普遍存在压低征地补偿标准情况。三是在征地费管理和使用上，一些建设项目征地补偿费不到位，严重影响了对被征地农民群众生产和生活的安置。征地中对农民权益的侵犯，不仅严重损坏了政府形象，而且加剧了对耕地的乱占滥用。”参见2000年3月23 日《人民日报》网络版“中国人大新闻”栏目。）。
（二）征地补偿内容需要考虑的因素
在多数国家和地区，土地征用方都给土地所有者以较为满意的补偿。征用补偿通常由两部分组成：土地征用费和土地赔偿额。其中，土地征用费相当于土地价值，一般按照征用时的市场价格给足补偿；土地赔偿额是对土地权利人因征用而造成的经济及其它损失的补偿（商春荣，1999）。实际上，有三个因素在征地赔偿中必须尤其要加以重视：
1.对被征用土地本身的赔偿。我国现行的征地补偿标准是计划经济时代的产物，所谓前三年平均产值的6～10 倍并不能体现土地的最佳用途。由于农产品市场信息不完备、农户把握市场能力不高以及缺乏政府的引导，农地利用往往并不一定能够反映其最佳用途。比如，由于种种原因在本可以种植棉花的土地上种植水稻，在此情况下，按照稻田来测算地价本身就已经低估了土地的潜在价值，更不用说按照前三年平均产值6～10倍的计算方法来确定赔偿额了。至于非耕地补偿额的确定，很多地区采用耕地补偿标准的一半执行。
2.失地农民的生活安置。这里包含两种情况，对于完全失去土地的农民应予办理与城镇居民相同的社会保障和医疗保险，应当协助安排工作或者给予一次性补助。对于征用部分耕地而不安排“农转非”和社会保险的农民，虽然被征用土地本身已经给予补偿，但由于土地的减少导致农民生活水准下降，因此也应当给予补助。
（三）残留地与相邻土地损害赔偿
这是易被忽视的一项重要补偿。我国现行征地补偿标准中并未包含此项内容。事实上，残留地和相邻土地受损很常见，比如，土地被征用可能导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。另外，被征用土地的新用途也可能降低相邻土地的生产力，比如，噪音污染、水污染、河流堵塞或改道、飞扬的尘土等都可能降低农作物的产量，额外增加农地投入成本。对征地权行使导致的残留地或者相邻土地损害不给予赔偿，势必导致农户生活水准的下降。
图2是一次征地同时导致残留地和相邻土地受损的例子。一块农地的中间部分由于被征为道路而引起三方面的损失：首先，被分割出两块不经济的规模较小的土地A和B，造成残留地，导致土地利用效率的损失；其次，土地被分割后，原有灌溉系统被破坏，重新修复需要额外的投入；最后，道路上行使的车辆会带来噪音污染和尘土，这会导致相邻农地生产力下降，影响农作物产量。
图2 征地活动导致残留地和相邻土地的损失
残留地的损失较为直接，也容易界定。相邻土地的损害则较为宽泛，不易界定。我国《民法通则》第八十三条规定：不动产的相邻各方要“正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”这一规定虽然给相邻土地赔偿提供了法律依据，但是没有涉及产权关系界定、损害范围以及赔偿方法等方面。
本文将相邻土地损害定义为某种方式的土地利用不合理地限制了相邻土地的利用。相邻损害按照损害范围可以区分为个别损害和公共损害。个别损害是指不当的土地利用导致较小范围内的土地受到损害，比如图2中被征用土地用于道路建设，导致相邻农地生产力下降，由于受损的土地仅仅是在道路两侧的范围，故而属于个别损害的土地。公共损害是指不当的土地利用导致较大范围内土地使用者的境况变差。例如，在江南某条铁路的建设过程中，铁路经过之处必须开挖一座山，于是征用了部分山林，但是山体的开挖导致山上的降雨分流改道，每到雨水季节，山脚下的农田遭受水灾，农地生产力受到严重影响。再比如征地用于工厂厂房，该厂的生产会对空气、水带来污染，凡在污染影响范围内的所有土地均属于公共损害的土地。
相邻土地损害其实就是土地利用的外部负效应。土地利用者是否需要对外部负效应负责涉及到产权的界定。比如在污染的场合，是污染者有权污染呢？还是受损的土地所有者（或者使用者）有权不受污染？按照先来后到的原则，如果污染者污染在先，受损者的土地利用在后，消除污染的成本需要由受损者负担；反之污染者必须做出赔偿，这种赔偿既包括对过去污染的赔偿，也包括对将来污染的赔偿。对过去污染的赔偿需要通过谈判，直接赔偿给受损者；对将来污染的赔偿一般则是由污染者负担消除污染的成本。
对于相邻土地损害的赔偿需要区分个别损害和公共损害两种情形。在个别损害场合，在征地过程中就可以直接赔偿给受损的土地所有者（或使用者），因为个别损害比较容易判定和预计，赔偿范围小。公共损害赔偿则不易判定，因为在征地过程中还难以确定未来土地利用对相邻土地将带来何种程度的损害，尤其是受损的范围如何；而且公共损害受损范围广，赔偿标准达成一致需付出很高的谈判费用，执行起来有相当难度，所以公共损害赔偿需要政府介入。作为政府，判定是否构成公共损害，首先需要判定土地利用是否不当，比如污染的标准是否超过了国家标准；其次需要判定损害是否必要，换言之，损害能否避免；再次需要判定损害是一次性的，还是持续一段时间的，还是永久损害；最后需要确定受损的范围和程度。公共损害赔偿一般通过政府课税，然后补贴给受损人的办法来解决。也就是说，在征地补偿中不涉及此项内容，而是在损害实际发生后通过政府来解决。
（四）价值衡量的不对称现象
充分考虑前述三项因素，再加上地上作物、建筑物和构筑物的赔偿以及拆迁费用补助，征地赔偿才算是公平赔偿。公平赔偿是除了公共目的以外，判定征用权行使合法与否的另一个依据。
事实上，即使充分考虑了上述因素，被征用者仍然会觉得不公平。人们对于失去的土地的评价往往要高于在市场上购买同等数量土地所愿意支付的价格。这种价值衡量的不对称现象可以归纳为三个方面（Kahneman，Knetsch and Thaler，1991）：①禀赋效果，即人们对失去的财产索取的价格往往要高于获得等量财产所愿意支付的价格；②现状偏见，即出于对当前拥有的财产的偏好，人们既不愿出售也不愿购买；③厌恶失去，人们对于失去财产所牺牲的效用要大于取得等量财产所获得的效用。
这种索取赔偿与支付意愿之间的差距产生的可能原因是，人们在购买时会受到可支配收入的限制，愿意支付的价格较低，而在索取赔偿的时候则不存在这个问题，因而索取赔偿较高（Gordon and Knetsch，1979）。
另外，自由价格机制下，土地用途竞争的结果导致较低层次用途向较高层次用途转换，土地的收益能力上升，因而购买价格理应高于土地的现有价值。而在征地权行使过程中，用地单位以较低水平的征地赔偿费取得土地并不一定导致较高层次和最佳用途的土地利用，反而可能造成土地利用的低效率（Edens，1970），从而带来社会成本。我国城郊大量存在的土地征而不用、低度利用的现象就是一个很好的例子。
正因如此，在很多国家，法律给予被征地者的补偿往往要超过土地的市场价值，这既有利于保证被征地者原有的生活水准不至于降低，也有利于土地资源的优化配置。
三、结语及政策建议
我国现行的土地征用制度无论在征地权行使和征用范围方面，还是在征地补偿方面都存在缺陷，征地权的滥用、征用范围的扩大以及征地补偿的不足不可避免地导致土地黑市的形成以及土地利用效率的损失；与此同时，大量失地农民的生活得不到保障引发了许多社会问题。有鉴于此，我国现行农地征用制度已经到了非改不可的地步。本文认为，我国现行的农地征用制度改革可以分两个阶段进行：
第一阶段：过渡阶段。在现行法律框架下，可能的改革方案是：严格区分公共目的征用和其他目的征用，并据此执行不同的土地征用补偿办法。公共目的征用的补偿可以由法律或者政府定价，在缺乏农地买卖市场而没有土地市场价格形成的情况下，被征用土地本身的赔偿应该根据其最高层次和最佳用途进行估价，尽可能接近真实的土地价值，当然应该扣除预期土地将变为公共用地而引起的价格上涨的部分。对于其他目的的征用，则应该更多地引入竞争机制和谈判机制，从而使得土地所有者的土地收益权在征用过程中得到有效的保护。
第二阶段：最终目标。修订现有法律有关征地方面的条款，将土地征用权严格限定在公共用途和符合公共利益的范围内；在城市规划控制下，允许集体土地直接进入土地市场；通过土地发展权和土地用途管制对城市规划控制区以外的农地用途转换加以限制；公共目的的征地补偿应充分考虑土地的市场价值、农民的生活安置、相邻土地的损害以及地上作物、建筑物、构筑物的损失。