村级后备干部队伍建设的有效性探究，本文主要内容关键词为：村级论文,有效性论文,干部队伍建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、后备干部大量落选：村级组织换届出现的新问题
加强村级后备干部队伍建设，是农村基层组织建设的重要组成部分，对于全面建设小康社会、建设社会主义新农村，有着十分重要而深远的意义。但是，在浙江省一些地方，特别是经济比较发达的地方，2005年村级组织换届选举中，村级后备干部当选为村“两委会”成员的比例比2002年换届选举时有不同程度的下降，有些乡镇大部分村级后备干部在选举中落选，有相当部分村经选举产生的村干部中甚至没有后备干部。瑞安市某镇共90个行政村，虽然按照村党支部书记、村委会主任领导职务各配备2个后备干部，但在村级组织换届选举中，后备干部当选为村党支部书记的约占10％，当选村委会主任的只有2个。东阳市某镇2002年村级组织换届选举后，培养了120名村级后备干部，在2005年换届选举中进入村“两委会”班子的不到10％。义乌市某街道村级后备干部培养了78名，在新一届村“两委会”班子换届选举中，选进村党支部成员的6名，其中书记和副书记一个也没有，选进村委会成员的10名，村委会主任也没有一个。杭州市某镇80％的村后备干部没有被选上。这一现象值得我们思考。我们认为，导致这种情况的原因是多方面的，其中一个重要的原因是农村先富能人争当村官的现象已大大超过了2002年。党管干部原则如何与农村基层民主化进程有机结合，在各地普遍实行村党支部班子“两推一选”、村委会“海选”，而且竞选程度越来越激烈的形势下，村级后备干部队伍建设要不要搞，如何把选拔先富能人担任村官与培养、选拔村级后备干部相结合，怎样培养后备干部，如何提高后备干部的使用率，是乡镇和村党组织建设面临的新课题。
在农村一些地方调研，基层干部大多认为在先富群体争当村官的情况下，乡镇对村委会选举越来越心中无数，有的甚至对村党组织选举也越来越难以把握，在这种情况下，再搞村级后备干部队伍建设已经没有什么意义了。对于这种观点，我们不能认同，因为它没有看到村级后备干部队伍建设实际上反映了我们党对农村基层的调控能力，关系到党在农村基层的执政能力。而解决问题的关键在于农村基层党组织要反思在村级后备干部队伍建设方面存在的问题，只有把研究问题的重点放在农村基层党组织上，才能探寻出新形势下加强村级后备干部队伍建设的有效方法和途径，才能避免由于分析论证上的片面而导致实践上的尴尬和无序。
二、民意基础：村级后备干部队伍建设成败的关键
当前，农村正处于一个空前的大变革时期，传统的后备干部选拔、培养模式已经越来越不适应农村市场经济和农村基层民主政治建设发展的要求。目前村级后备干部队伍建设中存在的问题比较复杂，其成因也是多方面的，我们在《先富能人争当村官背景下的村级后备干部队伍建设》① 一文中曾对此作了分析，主要问题是村级后备干部选拔工作的随意性较大；民主化程度较低；对村级后备干部的培养力度不够。主要原因在于不少乡镇党委和村党组织对村级后备干部队伍建设重视不够；一些县(市、区)和乡镇领导对村干部的标准不能正确把握，因而影响了村级后备干部队伍建设；受一些错误思想的影响，部分村主要干部不愿培养村级后备干部；“经济能人”大多立足于通过直接竞选成为村干部，不愿担任后备干部；农村相当部分基层党组织不能适应民主政治建设的发展等。我们认为，村级后备干部队伍建设成败的关键在于是否具备了民意基础。当然，提高村级后备干部的民意基础首先需要解决目前不少乡镇党委和村党组织对村级后备干部队伍建设重视不够的问题，但不能说思想认识问题解决了，村级后备干部的民意基础必然会提高。两者有内在关联，但不能简单地划等号。换言之，加强村级后备干部队伍建设，必须在提高县(市、区)、乡镇、村各级党组织思想认识的基础上，积极探寻村级后备干部队伍建设的有效性，根据不同乡村的实际，探索加强村级后备干部队伍建设尤其是提高后备干部民意基础的有效路径。
在农村基层调研时，对于一些地方村级组织换届选举中后备干部大量落选这一新情况，无论是县(市、区)的领导干部，还是基层党务干部，谈得最多的一个原因是村级组织换届选举中一些难以预料的因素的影响。对此，我们认为，村级组织换届选举中一些难以预料的因素，尤其是贿选现象的日益严重，确实影响到后备干部队伍建设。贿选扭曲了民意，使村级组织换届选举失去了公正性，不仅极大地影响了农村基层民主政治建设的发展进程，对农村的经济发展和社会稳定构成了威胁，而且严重地损害了党和政府的形象。贿选现象，不仅村委会选举中有，村党支部选举中也有，只是后者的程度不如前者。通过贿选上台的村干部虽然票数较高，似乎具有较好的民意基础，但无疑是虚假的，不是村民真实意愿的表达。如何解决村级组织换届选举中的贿选问题，不是本文写作的目的，这里不再赘述。值得我们思考的是，把村级后备干部大量落选仅仅归结为，或主要归结为村级组织换届选举中一些难以预料的因素的影响，这样思考问题是否全面，这样的思维方式是否有助于推进农村基层党组织建设，包括村级后备干部队伍建设。
在调研中，一些乡镇或街道领导干部又以“虽然在村委会选举中没有后备干部当选，而党支部选举中有”，或者“虽然在村委会成员中后备干部当选不多，而党支部成员中后备干部比较多”来说明村级后备干部队伍建设是成功的，后备干部是有民意基础的。对此，我们认为，村级后备干部队伍建设确实取得了一些成效，但以村党支部选举中有后备干部入选或比较多入选，来说明村级后备干部队伍建设的成就，显然说服力不强。这是因为，如果剔除影响村级组织选举公正性等因素(注：并不是村级后备干部大量落选的村庄在选举中都存在贿选现象)，就相当一部分村党支部而言，很难说其民意基础高于村委会。一是参与村党支部和村委会选举的范围不同。虽然，面对村委会直选对村党组织领导核心的权力基础面临挑战的局面，人们认识到发挥村党组织的领导核心作用，关键是党组织的权威要有充分的民意基础，不少地方采取“两票制”或“两推一选”的方法选举产生村党支部领导班子。但在具体实施过程中还存在着一些问题，在一些地方实际上是走过场，搞形式主义，并没有真正实行。而在真正实行“两票制”或“两推一选”的方法选举产生村党支部领导班子的村庄，大多把范围局限在村民代表和党员，即村民代表投信任票，党员正式选举。在目前有相当多的村虽然实行了村民代表会议制度，但远没有达到完善的程度的情况下，人们有理由对部分村民代表能否代表村民利益、是否具有较好的民意基础表示怀疑。就村民代表的产生来看，不少地方村民代表是由村党支部、村委会指派的，即所谓的“指派”与“派选”。即使村党支部、村委会不指派，也必须经过他们审定。而村委会选举的范围则是凡是有选举权的本村村民都能够参加。二是村委会选举已经普遍实行了“海选”，有的进一步实行了“自荐海选”、“组合竞选”，而村党支部的选举虽然实行了“两票制”或“两推一选”的方法，但实际上绝大多数乡镇或街道党委都在不同程度上调控着村党支部的选举。在“两推”后，一般都不当场开箱唱票，而是拿到乡镇或街道里统计，这样即使遇到问题，乡镇或街道党委也可以从容地讨论对策。计票工作由乡镇或街道有关领导和工作人员完成，在这一过程中并没有村民代表到场监督。这样做，有一定的必要性和合理性，也存在着某些弊端，对此笔者准备专文讨论，这里不作具体地展开，但有一点是肯定的，这就是，在这种选举模式下，后备干部进入村党支部领导班子的可能性自然要大于村委会，人数自然也多于村委会，并没有真正反映出村党支部领导班子，包括进入村党支部领导班子的后备干部的实际民意基础，自然也很难说后备干部队伍建设取得了比较大的成绩。
我们在调研中发现，绝大多数村民不知道村级后备干部队伍建设的情况。同时，也正是因为村级后备干部选拔工作的民主化程度较低，绝大多数村民根本不关心这方面的事。一些村民对我们说：“谁能当后备干部都是村书记说了算，我们根本不知道这方面的事。再说知道了又怎么样？”某街道一位党务干部坦陈大多数村民不知道村级后备干部方面的事。由于民意基础较差，所以部分地方绝大多数村级后备干部在村“两委会”选举中落选是必然的。村级后备干部的民意基础问题，不仅直接关系到村级后备干部队伍建设的绩效，而且影响到村党支部的领导权威。由于一些村民认同度不高或不怎么了解的人进入了村党支部领导班子，村党支部在村民中的领导权威自然会下降。浙江省新一届村委会选举中，通过“组合竞选”当选的比例比上届有了较大的提高。竞选人“组合竞选”的目的很明确：组成团队竞选，选票容易集中，当选机率增加。通过“组合竞选”的方式选举出来的村委会班子，往往职位明确，互相支持，分工合作，比较团结。这样的工作班子，民意基础、工作能力和班子内部的团结，大多超过了村党组织，不仅使村级后备干部队伍建设难以进行、村“两委会”关系更难处理，而且进一步降低了村党支部的民意基础，进而动摇村党支部的领导核心地位，难以发挥应有的作用。这集中说明了民意基础对于村党支部和村委会，对于村级后备干部队伍建设的重要性，也说明村党支部必须主要从自身建设上查找问题的根源。
三、制度载体和实践平台：村级后备干部队伍建设的有效路径
农村基层组织建设是推进农村现代化，建设社会主义新农村的组织保障。村级组织换届选举的情况，在很大程度上集中反映了农村基层党组织和农村基层民主政治建设的水平，反映了党对农村社区的治理水平；而对村级组织换届选举后出现的新问题，如何分析，能否解决，则集中反映了党对农村基层的领导水平和执政能力。研究村级组织换届对村党组织建设带来的新问题，对于进一步加强村党组织建设和农村基层民主政治建设，巩固党在农村的执政基础，有着重要的意义。然而，多年来一些地方对村级组织换届选举后出现的新问题关注不够，工作指导上缺乏及时、有效，针对性、可操作性不强，不同程度的存在着形式主义的问题。突出表现在被动地应对竞争程度越来越激烈的村级组织换届选举对党的农村工作的挑战；没有及时地分析村级组织换届选举后出现的一些深层次的新问题；没有深入地研究产生新问题的原因；没有及时反思党组织建设方面存在的不足，更没有及时提出应对的措施。就村级后备干部队伍建设来说，如果我们回避村级组织换届选举中暴露出来的问题，或者过多地强调客观因素，是不利于村级后备干部队伍建设的，也会进而影响到村党组织的其他方面建设，影响到村党组织领导核心作用的发挥。
提高村级后备干部队伍建设的有效性，一是要建立公开、平等、择优的选拔机制。一方面要进一步增强选拔工作的透明度，另一方面要根据不同类型村的实际采取不同的方式、方法，以提高选拔工作的科学性，力求做到择优选拔。二是要加强对后备干部的培训。要按照缺什么补什么的要求，明确培养目的和目标，因材施教，增强培养的针对性。三是通过实践锻炼，提高村级后备干部解决实际问题的能力。对后备干部进行培养，不能光注重培训，其能力需要通过实践锻炼才能得到提高，这就需要乡镇和村“两委会”为他们提供机会，积极构筑“成才平台”。我们认为，杭州市G村通过实施村民事务全程办理员制度培养村级后备干部的做法，取得了比较好的效果。
个案分析
杭州市G村通过实施村民事务全程办理员制度培养村级后备干部
G村是一个城郊村，面积2.6平方公里，辖12个村民小组，农户607户，人口2362人，有党员58名，村民代表36名。全村现有耕地1601亩，村内企业14家，全村60％以上的村民从事服装业，并有外来务工人员3000余人，已成为名副其实的“服装村”。
G村属于典型的“先富能人治村”，村“两委会”成员都有一点实体。村党支部书记S与朋友合伙经营一家塑料制品厂，S管业务，年收入几十万元，其妻子经营一家饭店。村委会主任W办了五金店。
2003年，针对本村服装企业发展快，村民外出经营、务工人员多，村民办事既费时，又费精力的情况，G村“两委会”决定建立村民事务全程办理工作制度，与村级组织换届选举同步，每三年招聘一次村民事务全程办理员，并担任村委会主任助理。这一制度经村民代表会议讨论表决通过后实施。对于村民事务全程办理员，村“两委会”要求文化程度要中专以上，必须是本村的村民。办理员人选由村“两委会”提出方案，村民代表会议同意后招聘。当时招聘了两位，一位是W，女，党员，25岁，原来是一家化工厂的出纳，通过2000年街道统一组织的村委会主任助理考试担任村级后备干部。还有一位是S，非党员。村里为村民事务全程办理员配备了一辆办事专用的小面包车。办理员做到了村民有求必应，快捷、高效地办理村民需要办理的事务。如：工商营业执照登记、企业年检、证照更换、宅基地审批、购车、计划生育服务、报户口等便民利民的服务项目，而且是免费为村民“跑腿”。办结成功率达到100％，村民的事务真正做到了办事不出村，为民排忧解难，把村民的精力都集中到发展经济上来。为民全程服务受到了广大村民的普遍欢迎和好评。
每周一上午，两位村民事务全程办理员都要参加村“两委会”例行会议，汇报一周的工作情况，并提出工作中的一些困难及建议。每半年村民事务全程办理员要向村民代表会议汇报工作一次，年底要向村民代表会议述职。W每年要替200多个个体户或私营企业主办理各项年检。S的妻子开了一家服装店，S白天忙村里的事，只有晚上才有空去帮妻子料理一下。
村民代表会议对村民事务全程办理员的评议，作为村级组织换届时组织考察的一个依据。街道和村做到组织意图与群众公认相结合。在2005年4月进行的G村村委会换届选举中，W和S都被村民选为村委会副主任。两人的得票率都在70％以上。G村村委会这次选举采取的是“自荐海选”的新选举模式。所谓“自荐海选”，就是具备村委会成员任职条件和有志于村务管理，为村民服务的选民，在村委会选举中，采取自己报名参加竞选，由选民直接选举产生村委会成员的无候选人直接选举的方式。当时这一职务的竞选比较激烈。当地有名的老板G也参加了村委会副主任的竞选。G是党员，41岁，经办企业16年，年收入达百万元。G在选举前自我感觉非常好，因为他经营的厂里200多名职工中，有三分之一来自本村。G希望通过当选村委会副主任体现自己的人身价值，但没有想到会落选。
G感到委屈和失落。他认为党员的价值在于能够带头致富并带领别人一起致富，G村以及所在区其他地方的企业主都喜欢招募外地的打工者，因为外地人的工资要比本地人低而且相对来说容易管理，自己厂里有三分之一职工来自本村，应该说有比较好的群众基础，再说自己竞选村干部的目的是想为村民做点事。一些村民则认为，G落选的主要原因是许多村民觉得他没有多少精力来当好村干部，而W和S已经当了两年村民事务全程办理员，在实际工作中得到了锻炼。他们为村民办事的热心和能力被村民们看在眼里，得到了大多数村民的认可。G村党支部书记S对我们说：“村民喜欢全身心为村里办事情的人，不看谁企业做得大。要看会办事、肯办事，要求村干部的服务意识越来越强烈。村级组织是服务组织。‘双带’作用当然重要，但更重要的是服务好。急事、难事要办好。”调研中，村党支部书记S和一些村民向我们谈起了这样一件事：村五组的一位老大妈，其子和儿媳在江苏常熟做生意。2004年的一天晚上，老大妈突然生病。邻居给村民事务全程办理员S打了电话，S马上赶了过来把老大妈送到医院，并替她付了住院押金。第二天，老大妈的儿子和儿媳从常熟赶回来后非常感动。2005年下半年，由于建造杭(州)浦(东)高速公路的需要，G村部分村民的房子要拆迁，老大妈的两个儿子带头在拆迁协议书上签了字，为村里搞好这项工作起了带头作用。
村民事务全程办理工作制度有四个优点：一是有利于提高村干部的文化水平。现在的村干部要求年富力强，文化水平要高，要有先进的管理理念，还要会电脑操作；二是当了村委会主任助理和村民事务全程办理员后接触面广，替企业办理土地征用、工商执照、税务许可证、建设许可证和规划，以及各项年检工作。对企业和村的发展经常要打交道的工商局、财税局、国土资源局、建设局、统计局的人员和事务非常熟悉，这就为以后进入村“两委会”班子打下了比较好的基础；三是群众基础好。村民的一些事，包括困难户的救助，个体户和私营企业的事，只要有需要，打上一个电话，村民事务全程办理员就能尽力帮他解决，从而改善了党群、干群关系；四是降低了办事成本，提高了工作效率。因为不可能每个企业老板和村民都路路通。村民事务全程办理员替他们办事，为他们节省了许多时间，减少了不少麻烦。村党支部书记S说，村民事务全程办理员不是接触村各条战线的工作，而是协助村委会做一些工作，村民事务8个方面都能受理，而且都必须受理。通过实施村民事务全程办理工作制度，优化了村里的工作和创业的环境，吸引了更多的厂家来村服装工业区落户。
我们认为，G村通过实施村民事务全程办理员制度培养村级后备干部，取得了比较明显的成效，也给人们提供了这样一些启示：
第一，村级后备干部的培养要有一个有效的制度载体和实践平台。现在许多地方都在实施村级后备干部队伍建设，但真正取得成效的并不多。究其原因是多方面的，缺乏实践的平台和制度的保障是其中两个重要的原因。加强村级后备干部队伍建设，需要实践的平台并通过制度加以保障，否则容易流于形式，难以取得成效。G村的经验在于，把村级后备干部队伍建设与村的发展、与提高后备干部为村民服务的能力紧密结合起来，通过村民事务全程办理工作制度为村级后备干部的培养提供了实践的平台和制度的保障，而且可操作性强，便于实践，因而取得了比较好的效果。
第二，要把提高村级后备干部为村民服务的能力与个人发展的需要结合起来。在村级后备干部的培养中，我们强调后备干部要有为村民服务的奉献精神，这固然重要，但在一定程度上忽视了后备干部的个人利益，难以充分调动其积极性。培养使用是村级后备干部队伍建设真正落到实处的保证，但问题在于村级组织换届选举中往往有一些难以预测的因素，影响到后备干部的当选。这不仅挫伤了后备干部的积极性，而且影响到下一步后备干部队伍建设。因此，建立一种载体，把提高村级后备干部为村民服务的能力与个人发展的需要结合起来，显得非常的重要。不要让村级后备干部感到当选村干部是自己作为后备干部的唯一选择，只有当上村干部才能体现个人的人生价值。实际上，村级后备干部在为村民服务的过程中也在提高自己参与市场经济竞争的能力，通过后备干部的舞台为实现自己今后多方面的发展提供了一些有利的条件。在G村调研时，我们了解到，现任村民事务全程办理员的S是2004年7月浙江工商大学毕业的本科大学生，学国际贸易，毕业时是预备党员。S是G村人，父母亲都从事服装生意，家产颇丰。大学毕业后，S在杭州滨江区一家外资企业工作。由于村里对他有吸引力，2005年4月S担任了村民事务全程办理员。显得有些文质彬彬的S虽然年轻，但很有自己的想法。他认为，G村充满了活力，既有工业园区，有为村庄服务的机构，又有文化设施。在村里工作是一个难得的学习机会，能学到很多东西。S希望自己能通过后备干部岗位的锻炼，走上村的领导岗位。他表示如果当不上村干部也没有关系，自己可以通过在村里的工作为以后在外面的闯荡积累更多的经验。他打算几年后自己搞一个服装公司。正是因为G村把提高后备干部为村民服务的能力与个人发展的需要结合起来，所以现在S把主要精力放在村里的工作上。
第三，要尽可能给落选的村干部提供重新开始的机会。随着村经济和社会事务的发展，村民对村干部的要求也越来越高，村干部在换届选举中落选现象非常普遍。对于那些想继续为村民服务的落选村干部，村“两委会”应该尽可能的为他们提供重新开始的机会。Q是G村上一届村委会副主任，有较为丰富的村工作经验，但由于在父母亲违章建造房子时没有做好工作，引起村民的不满，在2005年4月村委会换届选举中落选，一些新闻媒体在报道时直接点了她的名字。虽然感受到很大的压力，也有一些委屈，但Q仍然向村党支部表示想继续为村里做点事。Q担任了村民事务全程办理员，她并没有因为过去是村干部而现在是后备干部影响自己的工作，村主要干部也在多方面对她进行了帮助。现在，Q在认真做好村工作的同时，还参加了法律本科班的学习，努力提高自己各方面的素质，赢得了村民的赞扬。
杭州市G村通过实施村民事务全程办理员制度培养村级后备干部的做法，带有一定的地域特点，可能并不具有普遍推行的价值，但我们认为，G村注重提高后备干部的民意基础、通过有效的制度载体和实践平台锻炼后备干部、注重在为村民办实事的过程中提高后备干部的思想觉悟和工作能力等做法，值得借鉴和参考。
注释：
①万慧进、胡序杭.先富能人争当村官背景下的村级后备干部队伍建设[J].中州学刊，2006(3)
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