用环境经济手段保证西部可持续发展，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,手段论文,西部论文,环境论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F127;F124.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-245X(2002)04-0013-06
大多数国家在工业化过程中都出现了不同程度的环境污染，我国作为发展中国家，经济增长给环境和资源带来沉重的压力，而我国的环境问题又主要集中在西部地区。在西部大开发的热潮中，稍有不慎，西部大开发就会变成“西部大开荒”，使本来就恶劣的西部环境更加恶化，从而影响西部的经济进步和全国的可持续发展。这就提出了如何用环境经济手段来保证西部乃至全国可持续发展的问题。
为了促进自然资源的可持续发展，我国按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，在基本建设、综合利用、财政税收、金融信贷以及引进外资方面制定了和实施了一系列的环境经济政策，如排污收费、排污许可证申报制度、加大环境保护投资，减少对以煤炭为主的能源补贴等措施；此外还进行了排污许可证交易的试点工作和自然资源的核算及纳入国民经济核算体系、用可持续发展指标体系评价我国的发展成就等探索。在西部大开发中，一方面，我们要充分利用已有的环境经济手段保护西部脆弱的生态环境；另一方面要根据西部环境问题的具体特点，研究适合西部特殊环境问题的环境经济手段和环境经济政策。
一、西部的环境问题与环境损失估价
长期以来，由于自然、经济、社会和历史等方面的原因，西部地区的生态环境不断恶化，环境形势相当严峻。主要表现在：一是土地退化加剧，水土流失和土地荒漠化严重，截至1999年，西部地区（不包括西藏）水土流失面积为104.369万平方公里，占全国水土流失总面积的62.5%。水土流失蔓延的趋势有所减缓，但并没有得到根本性改变；我国土地荒漠化面积262.2万平方公里，大部分也都集中在西部地区，到1999年，西部地区沙化面积为162.556万平方公里，占全国沙化土地总面积的90%以上，且呈持续增长的趋势。二是水生态平衡失调，江河断流、湖泊萎缩、地下水位下降。我国最大的内陆河塔里木河主河道已缩短300公里；西北最大的淡水湖泊新疆艾比湖水面已从50年代的1200平方公里萎缩成现在的500余平方公里，青藏高原的湖泊有30%以上干化成盐湖或干盐湖，黄河源区有不少湖泊已经干涸。同时，地下水超采现象也十分严重，加速了土地荒漠化和气候干旱化趋势。三是林草植被覆盖总体不高，质量和功能下降。西部天然林比例、森林质量和生态功能均呈下降趋势，西南地区尤为突出；西北地区森林覆盖率整体偏低；我国草地退化面积约1.35亿公顷，绝大部分发生在西部，西部耕地总面积持续扩大主要来自于对林地和草地的破坏。1986年到1999年，西部地区因草地开垦而增加的耕地面积占到了新增耕地面积的69.5%，因开垦林地或果园而增加的耕地占到了新增耕地面积的22.4%。退化严重的地区平均产草量下降30%～50%。四是城市和工业集中地区环境污染相当严重。西部地区水资源短缺，水环境的承载能力有限，流经城市的河流水污染严重。西北地区自然降尘水平高，城市能源结构以煤为主，由于很多城市布局于山谷平原地区，影响了空气扩散，形成严重的煤烟型污染。1999年，用空气综合污染指数衡量，全国47个环保重点城市中，按污染严重程度排位，西部有5个城市高居前10名。其中，乌鲁木齐、兰州、重庆、宁夏、贵阳等城市的空气污染分别列居第二、四、六、七、九位[1]。
西部地区一方面生态环境脆弱，对污染的承载能力低，可持续发展能力低，遭受严重干扰和破坏后很难恢复，另一方面生产技术落后，污染严重（详见表1）。
由表1可以看出，从人口、GDP来看，西部都要落后于其他地区，从“三废”的排放量来看，虽然西部的排放量要少于东部、中部，但按照单位GDP计算的“三废”排放量又要高于其他两个地区，这一方面说明西部地区的企业数量少，经济不发达，另一方面说明西部地区的企业生产技术落后，西部地区的大部分企业是污染负荷相当重的重污染企业，环保设施欠缺，对环境污染严重。
表1 东、中、西部地区可持续发展能力比较[2]
日益恶化的生态环境，给西部地区的经济和社会带来极大危害，造成巨大的经济损失，严重影响可持续发展。1998年甘肃天然草地“三化”（退化、沙化、碱化）面积达713万公顷，占全省可利用草地面积的44.4%，产草量与载畜量均下降20%，年损失达6.7亿元；近年来，新疆草场普遍超载使草场覆盖度不断降低，优良牧草减少，全区草场退化面积已达1.2亿亩，年损失达18亿元；整体来看，我国目前由于环境污染造成的经济损失近3000亿元，约占国民生产总值的4%；国家环保总局近日公布的调查表明，目前西部每年因生态系统破坏所造成的直接经济损失达1500亿元，占到当地同期国内生产总值的13%，因生态破坏造成的间接经济损失和生态恢复费用比这一数字还要高出数倍[3]。
二、西部的生态环境在全国具有战略地位
西部地区生态环境的战略地位决定西部的环境安全直接影响着东部和全国的环境安全，东西部地区经济与环境的相互影响可以用图1表示。
西部地区是长江、黄河、珠江三大江河的发源地，由于水土流失加剧，每年20多亿吨的泥沙流入黄河、长江，造成中下游河道、湖泊淤积，悬河、悬湖增多，调蓄洪水能力降低，加剧了洪涝灾害，南方水患频繁；黄河上游水生态平衡失调，北方干旱期延长伴随着水资源日益短缺和黄河断流，直接影响了工农业生产和人民生活；同时，生态恶化导致强沙尘暴频繁发生，生态环境破坏加剧为沙尘暴提供了更多的沙源，西北成为我国华北地区甚至东南沿海地区的重要风沙源，强劲的西北风曾把黄土高原部分地表土带到上海上空，使上海出现了严重的浮尘污染大气，并下起了泥浆雨[4]。这种“跨域报复”告诉我们，全国环境与经济是一个整体，如果忽视西部，忽视生态，忽视乡村，到头来只能阻碍东部，阻碍经济，阻碍中心城市的发展；西部是东部的生态屏障，对东部的经济健康发展具有决定作用，改善西部生态环境对于确保国家环境安全至关重要，因此，在大开发中西部生态环境只能改善，不能退化。
图1 东西部地区经济与环境相互影响
同时，西部丰富和独特的生物多样性地位举足轻重。我国11个物种丰富、特有物种数量多的陆地生物多样性关键区，有6个在西部、2个在中西部接壤处，这些对未来的医药卫生、工农业发展及生物技术开发意义重大。近年来，由于乱砍滥伐，乱捕滥杀，使一些濒危物种面临灭绝之灾。若不加以重视解决，将使我国生物物种多样性减少，并对西部开发带来不利影响。
三、超越传统发展模式，防止“污染西移”
近年来，工业产值“东迁”，而工业污染却“西移”。所谓污染西进，是指东部沿海发达地区的有些项目进入西部时，由于没有注意环境保护，也给当地带来了一些生产污染，为本来就极其脆弱的西部生态环境增加新的负担。工业产值在向东部转移，而污染却在向中西部集中。我国东部地区个别企业业主利用西部大开发中西部一些地方领导发展经济的急功近利心理，将国家明令禁止的生产线西移办厂，致使“污染西移”。西安市周围小轧钢厂再度猖獗就是突出一例。根据国家关于清理整顿小钢铁厂意见的精神，西安市去年先后取缔了38家不具备生产条件，产品质量低劣的小轧钢厂。然而，去年下半年以来，西安市近效县区又先后完工了4家所谓“东西合作项目”的小轧钢厂，业主均为福建人[5]。
西部开发中曾经有过这样的教训：西部某县在招商引资中，与东部地区谈成了39个合作项目，其中32个是污染严重的工业项目；安徽萧县的“小造纸”企业曾给淮河流域带来严重的污染，1997年被全部关闭，但现在这些企业的设备却成了西部地区的抢手货，仅仅因为其工艺简单，利润丰厚就不顾它给环境带来的严重污染。这样事例曾屡有发生。
中科院发布的2000年“中国区域可持续发展总体能力评价”显示，西部省区可持续发展能力大多弱于东部省区，西北五省区更是排在最后五位，生态环境持续恶化是重要原因。也正因为如此，西部大开发将生态环境建设列为主要内容之一，仅在今后5年，国家在这方面的投资就达1100亿元。目前在西部地区，类似的污染转移项目有多少尚难以估计。如果西部省区的一些地方政府仍然摆不正经济发展与生态环境建设的关系，甚至还有“先污染后治理”、吃子孙饭的糊涂意识，继续让那些污染项目落户西部，制造新的污染源，西部大开发将会变成“西部大破坏”。因此要严把环境影响评价关，防止出现东部地区高水耗、重污染企业借西部开发的机会向西部转移；同时要及时调整西部的产业结构，超越环境保护传统发展模式，实现可持续发展。
按照区域梯度推进理论，区域经济的发展盛衰主要取决于该地区产业结构的优劣及转型。由于较发达地区主要处于技术创新和经济繁荣的阶段，无论在经济或技术上均处于高梯度地区，因此新兴产业和高技术生产部门适宜在较发达地区布局，而传统的产业部门适于在技术、资金和劳动力素质受到限制的欠发达地区布局。因此，产业的结构升级和更新促使地区经济向高梯度发展和集中。在我国的经济发展过程中，处于高梯度的东部地区在产业结构调整、升级的过程中，会将一些落后的生产技术、工艺和污染性行业转移到中西部地区，形成工业污染的西迁。并且，随着东部生活水平的提高和环保意识的加强，这种污染转移还会加快。西部地区要遏制“污染西迁”，意味着从西部大开发一开始就要制定有利于区域可持续发展的规划，努力实现西部地区环境保护的跨越发展。
超越环境保护传统发展模式也是一个艰苦的渐进过程。从西部环境保护的实际出发，现阶段跨越式发展的基本思路是：一是发展阶段的跨越。发达国家在人均GDP达到3000美元后，才开始大规模治理污染，西部在加速工业化、城市化初始时期和较低的收入水平下，就要注意协调经济社会发展与环境保护的关系，开展大范围、大规模的环境保护工作[6]；二是管理思想的跨越。从宏观管理出发，建立低污染、低生态消耗的经济体系，降低经济发展对生态环境的冲击；三是对一般的常规渐进模式的跨越。东部环境保护走过了一条农村环境保护、生活污染防治滞后于工业污染防治，生态建设滞后于经济发展、生态保护滞后于生态建设的发展路子。西部大开发要将工业污染防治与城市环境保护、农村环境保护与城镇综合整治、生态建设与生态保护统筹考虑，充分体现预防为主、保护优先的原则；四是对封闭系统的跨越。将东部积累的经验和世界先进的管理思想、技术直接应用于西部环境保护，少走弯路。五是从技术水平上直接采用最先进的科学与技术来实现西部地区的产业结构优化调整，实现区域的超常规发展、跨越式发展。
四、排污总量控制与排污许可证制度在西部的应用及改进
从1987年开始我国进行水污染排放许可证的试点，1991年进行大气排放污染物的排放试点。例如平顶山市、宜昌市、贵阳市、柳州市、开远市等，都进行了这方面的试验，平顶山市进行烟尘排放总量收费与排污许可证的结合，宜昌市进行二氧化硫总量与排污许可证结合，都取得了显著的成效[7]。但是这些试点都具有局部性、尝试性的特点，没有延续性；政府是交易的推动者，行政干预色彩较浓，市场作用很小；污染源之间的补偿性交易比较多，而真正意义的许可证交易较小。我国在“九五”计划提出了对主要污染物施行总量控制目标，规定了12种主要污染物的排放总量，而且已经将这些污染物总量指标逐级分配到了省、市和县。
当前我国的排污许可证可以分为两类，一类是广义上的排污许可证，即国家环境保护部门对不特定的一般人依法负有不作为（不排放污染物）的义务的事项，在特定条件下，对特定对象解除禁令，允许其作为（排放污染物）的许可行为。这一类排污许可证在环境立法中被广泛使用，如《放射性同位素与射线装置放射防护条例》第五条规定：“国家对放射工作采取许可证制度，许可证登记由卫生、公安部门办理”。这里所说的许可登记制度就是一种许可证制度。这一类的许可证的共同特点就是与一般意义上的行政许可是一致的。另一类许可证是污染物排放总量控制制度下颁发的许可证，这一类许可证是以污染物排放总量控制为前提的，是在总量控制额度范围内颁发的许可证。如《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第9条规定：“企业事业单位向水体排放污染物，必须向所在地环保部门提交《排污申报登记表》。环境保护部门在收到《排污申报登记表》之后，经调查核实，对不超过国家和地方规定的污染物排放标准及国家规定的企业事业单位污染物排放总量指标的，发给排污许可证。”这类许可证是狭义的许可证，只能在环境保护领域使用，能够进入市场进行有偿转让和交换的也只限于这一类许可证[8]。目前这种许可证的转让还只是在试点阶段，但已经为污染许可证的转让奠定了基础。我国企业作为自负盈亏、自主经营的市场主体，享有部分污染控制权，环境资源产权的可转让性也是排污权交易的理论基础。政府只是对过程进行指导、监督、服务，控制最终排污量，这种宏观控制减少了管理成本并行之有效。为此，政府不仅要制定一套科学的环境监测标准和监测处罚办法，建设先进的监测设施和有效的监测队伍，而且要制定和实施一套排污权交易的具体规则。这样一来，政府的角色和行为也就发生了转变，从排污（配额）交易的主体变成排污权（市场）交易的监督者和保护者，政府的职能也会发生根本的转变：专注于“立规则，当裁判”[9]。西部地区当前还要做的是要“摸清家底”，各省、市、县要进行排污总量的统计调查，掌握地区排污总量；在此基础上对各地区的污染权进行分配，将污染物的排放总量作为排污收费的依据，只对部分有特殊浓度控制要求的污染物进行总量控制和浓度控制。
五、努力完善西部地区的排污费收取及使用
1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（施行）》，确定了排污收费制度的合法性，1982年，国务院批准颁布了《征收排污费暂行办法》，迄今为止，排污收费是我国应用范围最广的保护环境的经济手段[10]。1998年西部地区全年征收排污费70773.1万元（表2）；收费对象多数都是县以下的排污企业，缴纳排污费的行业主要是冶金、化工、轻工、纺织、电力和煤炭等，这些都是西部的支柱产业；从污染介质来看，水污染占的比例最大，这对西部本来就稀缺的水资源来说是一个非常值得警惕的信号；从收费企业的所有制来看，主要是国有企业；根据有关政策，超标排污费的20%和“四小块”收费（新建项目一年后未达标的收费标准增加一倍，排污费缴纳不及时的滞纳金，对有关超标的罚款，以及缴费三年后仍未达标的提高收费5%）由环境保护部门支配，地方环保局直接使用，从数据来看，“四小块”收费比例很大，说明地方政府对此很重视（见表2）。从征收的排污费和排污费的使用情况来看，大部分省市每年征收的排污费都没有用完，说明在某种程度上存在排污费的挪用现象；排污收费的资金用于综合治理的比例很小，但用于其他（包括部分环境监理人员的工资福利、基本建设、部分行政事业费等开支）的比例很高，这说明在排污费的使用配置上也不十分合理（见表3）。
虽然排污收费已经施行了许多年，但是目前西部甚至全国排污收费制度还存在许多不完善的地方：如现行政策主要是对超过国家或地方标准的征收排污费，对已经达标或低于排放标准的不收费；对排放多种污染物的，仅对超额较多的部分收费，因此排污单位只治理重要的污染物；按现行的物价水平，收费标准远远低于排污单位治理设施运行的费用，有部分项目甚至只有排污设备运行成本的25%，因此企业只愿意缴纳排污费而不愿意治理污染；现行排污收费项目很不完全，虽然现行标准中已经有废气、废水、废渣、噪声、和放射性等5类113项，但对危险废物、生活垃圾和生活废水以及流动性污染源没有收费等。由于以上各方面的原因，使我国现有的环境保护资金非常有限。
另一方面，有关资料表明，全国排污费积压严重，全国的排污费帐面除去合理积压外，约有近一半不能发挥效益；环境税费使用效益不高，一些企业由于投资不够，建设施工管理不严等原因，致使环境工程建设周期长、浪费大、效益低；资金分散，不能保证重点污染源的治理。环境税费使用中的这些效率低下，不仅使那些已经照章缴费的单位产生“吃亏”心理，降低缴费积极性，还使得那些未缴纳排污费的单位更不愿意缴纳排污费，严重削弱了排污收费手段的实施效果。
当前应完善排污单位的缴费管理。不论是液体、气体、固体、噪声，超过政府规定的标准排放时，都必须缴费。此费不同于罚款，而是对受害人的补偿，也就是污染的社会成本。从原则上看，收费的多少应使受害人接受补偿后既不感到吃亏也不觉得占便宜为宜；或者说，他感到没有污染和有污染而接受补偿两种情况是没有区别的。企业缴的费是全部受害者补偿费的总和[13]。
表2 西部地区排污收费及组成[11]单位：万元
表3 西部地区排污收费及使用情况[12] 单位：万元
根据有关资料，实际收费水平每增加1%，将降低约0.8%的COD污染强度（单位产值的COD排放量）；而对大气污染实际收费水平而言，每增加1%将降低约0.3%的SO[,2]污染强度，燃煤及工业生产排放的悬浮颗粒物等两种污染物也将分别降低0.8%和0.4%[14]。当前在西部应当采取逐步提高环境收费费率的方式，将收费收入根据治理效果给予返还。对有污染的企业，大幅度在短期内提高环境收费会带来两种负担：自身的污染治理费用和支付未削减排放的收费，环境污染严重而且自身效益不佳、产值不高的企业在这种条件下只能自行破产。只要有经济效益就上马，现在已经行不通了，作为经济杠杆的排污费政策，将是决定企业命运的重要部分。有污染的老企业只有转变产业结构、产品结构和经营结构，从生产工艺、过程、节能降耗上下功夫，实行清洁生产，企业才能生存发展[15]。
在以往，我国环境保护法规定，超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，收取不等的排污费。征收排污费的目的，是为了促进企事业单位加强管理、节约资源、治理污染和改善环境。但是排污费业应当作为对环境造成损害的补偿费用，实行排污总量收费[16]。同时，收费标准应当在目前的基础上提高，以解决部分单位宁愿缴纳排污费也不愿治理污染的问题。据了解，从2001年10月份开始，我国已在吉林、杭州和郑州三地试行新的排污费管理办法。另外对排污费的使用要加强管理，改变单纯依靠行政办法管理环境资金的做法，以中央与地方各级环境管理权限划分为依据，建立新的环境资金分配使用机制，按照市场经济资金保值增值的原则进行调整，排污费主要用于支付环保设施运营服务费和污染治理服务费并在此基础上建立各级环境保护基金，使排污费的使用不再与环保部门自身利益挂钩，使环保执法工作更加公正、严格和规范，强化对排污收费工作的稽查，解决行政干预和人情收费的问题。
六、利用财政手段保护西部环境
世界上大部分国家都采取能源补贴政策，人为地压低资源的成本，能源补贴的本意是加快工业化进程和经济发展的多元化，但政策的负面影响是降低了资源的价值，造成能源消费的极大浪费和环境污染。我国对能源也采取补贴政策，例如，我国对国有煤炭企业采取补贴的政策以控制能源的价格，虽然这种补贴在逐渐减少，但由于煤占我国一次能源的75%，这种补贴是造成的煤炭能源浪费和我国大气污染、二氧化硫污染的重要原因。因此，完全有必要利用目前煤炭总量过剩、煤炭企业亏损面过大的时机，取消煤炭生产亏损补贴和运输补贴，取消居民煤炭消费补贴，使煤炭的价格真正反映其稀缺价值与环境污染成本，大幅度削减煤炭消耗量，改善能源结构，加强节能工作，提高能源的使用效率。由于西部省区工业生产技术落后，资源能源利用效率低，西部地区万元工业产值的“三废”排放量大大超过发达地区，也高于全国平均水平[17]；按单位GDP煤炭消费量计算，宁夏、陕西相当于浙江的10倍左右。我们可以看到，从80年代中期起，随着价格体系改革的深化，我国逐步减少对能源的补贴，能源价格逐步与国际接轨，由市场调节，通过放开市场和产业结构调整，在提高国有能源企业效率的同时，也达到了减缓环境恶化的目的，即使这样，还需进一步降低能源补贴，以实现改善环境的目的。
建立资源输出与受惠地区的补偿机制[18]，如“西气东输”过程中，西部一些地区地表植被遭到破坏，这当中既包括天然气开发的破坏又包括铺设管道对环境的破坏损失，应由东部予以补偿；建立大江、大河上游地区生态保护与下游地区资源开发的环境补偿制度，上游地区为下游地区提供了良好的环境，上游地区限制自身发展，为环境保护投入的人力物力下游应当给以补偿[19]；
对从事有益环境或无害的生产活动，如使用不影响环境的生产技术、原料生产的产品，或从事环境科技研究、开发，建设污染处理设施等，给予经济上的补贴和优惠[20]。目前可以采取的补贴和优惠政策措施包括：减免税收，包括减免对环境无害化产品的生产企业的所得税及使用、消费环境无害化产品的消费税等；发放低息、无息甚至减免部分本金的贷款方法，鼓励和支持治理污染者[21]；为各种污染源治理设施和废弃物处理设施的安装提供补贴，即提供部分或全部设备费用，促进污染治理的建设、安装与使用，减少并控制排污。
［收稿日期］2002-09-21
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