美国联邦作物保险发展中的若干问题及启示
□ 普蓂喆
农业保险通过与补贴内在结合，能够在维持农业支持力度不削弱的同时，促进农业补贴隐形化、绿色化。目前，美国农业保险制度已经部分取代了传统的直接补贴措施，成为美国农业安全网的主体。美国农业保险的设计思路值得肯定，但也要注意到其发展和运行过程中也出现很多问题。比较突出的包括参保率过去长期低迷、排斥小型农场、赔付缺乏明确上限导致成本居高不下等。分析这些问题，对优化我国重要农产品成本保险和收入保险设计有重要意义。
艰难 “拔高”参保率
1980年美国国会通过联邦作物保险法案，正式将处在试点阶段的农业保险项目“转正”。项目执行之初，作物保险的保费补贴率平均为25%，最高达到30%，但参保率一直较低。运行八年以后，1988年全国参加作物保险的耕地面积也仅占有资格参保土地面积的25%。1988年和1989年美国连发干旱，国会设置了临时灾害援助项目，要求参加项目的农场必须购买作物保险。这一措施才使参保率进一步上升，到1990年提高到40%。同年布什政府提出取消作物保险制度，原因在于作物保险并未达到预期中降低财政成本的目的，但该提案未被采纳。1994年，美国国会通过联邦作物保险改革法案。这项改革主要做了两方面的工作：一个是要求参加某些农业项目的农场必须参加灾害覆盖项目，二是提高作物保险保费补贴额度，吸引农场投保赔偿标准更高的项目。在新的补贴标准之下，覆盖率为55%的保险项目保费补贴从1980年法案规定的30%提高到46.1%，覆盖率为65%的保险项目保费补贴从30%提高到41.7%，覆盖率为75%的保险项目保费补贴从16.9%提高到23.5%，覆盖率为85%的保险项目从没有补贴到提供13%的补贴。在高补贴推动下，参保率进一步提高。然而1996年灾害覆盖项目的强制参保要求终止，有学者发现作物保险的参保面积从1995年的1.15亿英亩下降到1996年的8800万英亩，降低了近24%。2000年，为了进一步提高参保率，国会通过农业风险保护法案，平均保费补贴进一步提高，推动参保率进一步提高。在该法案下，覆盖率为55%的保险项目保费补贴率提高到64%， 65%的保险项目为59%，75%的保险项目为55%，85%的保险项目为38%，平均保费补贴率达到62%。
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隐性排斥小型农场
土地参保率并不等于农场参保率，较高的土地参保率背后是较低的农场参保水平。从有资格参保的耕地数量上来看，美国作物保险的参保率确实比较高。到2014年，玉米、棉花、大豆和小麦的参保面积占比达到87%、96%、88%和84%；到2016年，主要农作物如大豆、小麦、棉花和玉米的参保率都已经达到了97%。但是，如果考虑农场参保的情况，参保水平则是另外一种情况。美国农业部《美国农场结构与资产：家庭农场报告（2014年版）》显示，到2011年联邦作物保险覆盖的土地面积占作物总面积的70.3%，但参加保险的农场比重仅为15%。鉴于小型家庭农场（包括退休、非农或者低商品率的农场）占美国总农场数量的大约84%，两个比例的巨大反差说明，主要是中大型农场在参与联邦农业保险项目，小型农场大多“排斥”在外。具体来看，大型家庭农场（年现金总收入大于等于100万美元）的土地参保率为85%，农场参保率为73.2%；中型家庭农场（年现金总收入大于等于35万美元，小于100万美元）的土地参保率高达91.9%，农场参保率则为69.3%。总体来看，中大型农场的土地参保率和农场参保率都比较高。然而在小型农场（年现金总收入小于35万美元）中，商品率中等的农场（现金总收入在15万美元和35万美元之间）土地参保率为62.2%，农场参保率为46.7%，均低于中大型农场的水平。低商品率的农场（现金总收入小于15万美元）的土地参保率则仅有42.9%，农场参保率则仅为11.9%，大约只有十分之一的农场参加了作物保险。美国农业部最近的《美国多样的家庭农场（2018年版）》表明，到2017年美国农场的参保率也只达到六分之一。其中，中型农场的参保率为三分之二、大型农场的参保率为四分之三。可以看到中大型农场仍是联邦作物保险的主力，他们以59%的收获面积占比，获得了全国68%的保险赔付。政府支持资源过度集中，小型农场被挤出的情况一直没有明显改善。
赔付缺乏明确上限
相比美国其他农业支持政策，保险的赔付标准比较宽松。在一些关键操作环节上没有设置上限。第一，缺乏对受益人开展经济状况调查，从而无法限制某些人参加农业保险项目。由于缺乏足够的背景调查和限制，往往是最有实力的农场获得了最多的保险补贴。相比之下美国的营销贷款收益或者贷款差额补贴就对参加资格有明确限制。2009 年美国农业法案规定平均调整总收入超过 50 万美元的生产者不能获得营销贷款收益或者贷款差额补贴，2014年美国农业法案把这一上限调整为90万美元。第二，缺乏对保费补贴的总量限制。政府只规定了保费补贴的比例，对单个农场的补贴总量没有限制。但美国对农场的直接支付项目就有4万美元的上限。第三，缺乏对赔付金额的总量限制。保险仅对赔付计算方式有规定，但对赔付总额没有规定。然而美国环境工作组发现，按照目前的赔付计算方法，往往会出现歉收年份收入高于正常年景的情况。在这种情况下进行赔付，显然是不合理的。如果对补贴总额有一定限制，就能在一定程度上避免这样的情况发生，节约财政成本。由于在关键环节上缺乏限制，加剧资源向中大型农场转移，小型农场生存状况更加艰难，不利于维护社会公平。
另一方面，缺乏适当的上限约束导致财政成本高昂。作物保险出台的目的原本在于取代过去的灾害援助项目，尤其是较低的财政成本协助农场应对风险。但保险政策的实施结果与其初衷完全相悖。目前保险政策的财政成本在扣除了通胀影响之后，仍是过去灾害援助成本的六倍。灾害援助政策在1975-1981年的年均财政成本为5.1亿美元。在2004-2008年之间，农业保险项目的年均财政支出38亿美元。2009-2014年迅速增长到85亿美元。基于美国国会2016年1月的估计，在2015-2024年期间，农业保险的财政支出将维持在每年85亿美元。
对我国的启示
实行差别化保险服务，保证小规模农户参保。目前农业保险更适合规模种植户，美国农业保险发展也在一定程度上排斥了小规模种植者。需要识别不同农户的保险诉求，分对象设计保险服务。小农户仍是中国粮食生产的主体，要开发符合中国小农户生产特征的保险产品。适当简化办理手续，开展移动远程审批等业务，农户不必返回家乡就能参保。强化农业保险与村委会、村集体经济组织、合作组织等的协作，发挥这些组织的中间协调作用，提高参保积极性和保险覆盖面。
美国自1938年探索建立农业保险制度以来，至今已经形成一套运行机制完备、经营方式成熟、市场化程度高、保险产品和补贴手段多样化的农业保险体系。农业保险不仅作为风险管理手段，更发展成为重要的农业支持手段。目前中国农业支持政策正处在变化调整期，农业保险是重要的转型方向之一，美国农业保险的经验值得借鉴。但也要吸取美国农业保险发展过程中的教训，设计符合中国农业生产特点的农业保险支持政策。
明确支持范围和上限，避免政府大包大揽。不论从市场化程度、农业竞争力还是从财政成本的角度上来看，农业保险补贴和赔付都需要在一定范围内。对参保作物品种、作物面积、保险范围做明确限制。保费补偿根据规模设置阶梯型补贴率，保险赔付实行过程控制和总量控制，避免赔付总量陷入无底洞。对保险公司引入适当竞争机制，控制补贴力度，避免保险公司走入过去国有粮食企业吃政策饭的老路。
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密切关注WTO贸易规则变化，评估保险政策的支持空间。WTO正处在改革阶段，未来在农业保险上的支持空间可能也会压缩。美国农业保险补贴总量巨大，在过去向WTO通报过程中采取了部分规模或者模糊化的手段，主要粮食主产国对此也有大量诉讼。如果未来WTO“黄箱政策”收紧，可能会进一步压缩保险作为农业支持手段的支持空间。中国在借鉴保险优化支持手段的同时，需要做好可能的规避应对，采取多样化的支持手段。
（作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所）