住房新政推动城镇住房体制改革——对“国六条”引发的中国城镇住房体制建设大讨论的评述，本文主要内容关键词为：住房论文,城镇论文,新政论文,体制改革论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【文章编号】1002-1329（2007）11-0009-07 【中图分类号】TU984 【文献标识码】A
1 前言
中国的城镇住房体制至今尚未发育成熟。一方面政府和学界普遍认为目前以住宅投资为主的房地产投资过热，另一方面却表现为商品房价格的快速飙升。如果说供求两旺是市场繁荣的表现，那么“过热”论就无法成立。但是大城市住宅除作为生活资料外还是一笔因为可以流通而可能保值的资产，因此在目前中国投资渠道极其有限的情况下异化为富裕市民投资保值的金融产品，加上开发商控制市场价格，投资者炒房投机牟取暴利引起房价泡沫，有可能因此危及国家金融安全。而过快增长的房价导致广大中低收入阶层“买不起房”，引发了严重的社会不满。
目前过度市场化的住房供给体制，加上畸形的需求推力，使城市住房问题日益突现。（1）城市建设和住宅建设有其公共政策的属性，房价的不断飙升严重影响着普通市民的生活质量，公平缺失，威胁到广大城镇中低收入居民生存，长此以往必然会危及社会的稳定和国家的政治安全，引发政府失效。（2）不合理的市场价格体系导致的过分投资不动产，还会危及国民经济的安全，1997年金融危机引发的东京、香港等亚洲地区大城市房地产市场崩溃的前车之鉴凸现市场失效。正因为房地产市场是不完善的，因而需要政府的干预和调控。
2006年5月17日推出的“国六条①”是2005年宏观调控被证实未达到预期而适时推出的。仍然针对房价上涨过快、房价过高、住房供应结构矛盾突出、市场管理混乱、投资增长过快等五大问题，围绕稳定房价，采取抑制需求、增加供给的双向调控思路，从土地、税收、信贷、主体行为等环节进行政策约束和管治约束。这一系列措施被称为“住房新政”。
本文试图从住房新政引发的争论入手，将其纳入到构筑中国城镇住房体制建设的大背景下，探讨住房新政在制度建设上重构市场结构的必要性，重建住房供应体制的工具性和体现国家现实国情的现实性。
2 中国城镇住房体制的建设
中国城镇住房体制改革从1980年代开始，经历了由国家计划的福利制向市场主导的商品化改革。其间大致可以分为两个阶段：1998年之前重在改革，即新制度的抉择；1998年至今则处于调控阶段，即“新制度的修补”。
在全民所有计划经济体制下，个人住房分配以身份为标准，户口、单位、职位级别都决定着住房的分配。在这种情况下，不仅住房资源不能有效配置，而且导致分配的严重不公。这正是启动住房体制改革的根本原因。
1980年代城镇住房的商品化改革②，围绕提高租金③ 和出售公房④，以“补售”、“提补”、“优售”、“增改”⑤ 等方式起步。同期开始探讨权属体制和分配体制改革，确立了以自有为基础，自有、集体所有和公有相结合的货币化体制[1] 的方向，并准备逐步放活市场，转变投资供给模式，由依赖国家向国家、集体、个人三方合理分担投资过渡；到1980年代末，随着国有土地使用权有偿使用制度确立，房地产的市场化才真正开始起步。
1990年代初，房地产市场开始起步，住房的商品化改革也开始有了实质性推进⑥。与此同时，考虑到居民购买力的差异，城镇居民住房保障制度的建设也在同步推进，1995年“安居工程”正式启动；1998年北京推出经济适用房。市场化为主导的城镇住房分类供应制度框架基本成型。
但是1997年的亚洲金融危机却改变了近20年的制度改革积累。为摆脱金融危机对出口加工造成的重大负面影响，国家确立了“扩大内需、拉动经济”的积极的财政政策。1998-2000年全国全面推开住房体制改革，在大规模出售公房，城镇住房的商品化、社会化得以全面推进的同时，“经济适用房”也成为“只售不租”的另类“商品房”。
2000年后彻底截断了住房的实物分配，对公务人员全面实施货币化补贴。鉴于城镇住房供应的绝对短缺和资金短缺，建立了住房公积金制度⑦；为激活居民的有效购买需求，开放了银行个人购房贷款业务⑧，并启动已购公房的出售和转租二级市场。
新的城镇住房体制凸现房地产市场的效率，住房建设加速，供应绝对短缺得以解决，城镇居民平均居住条件大大改善。但市场机制的缺陷也逐渐暴露：一是过分强调了市场化，政府应当承担的“住房保障”功能弱化，“经济适用房”则沦为旧城改建的“拆迁工具”。二是对于住房消费缺乏财税政策引导，超前消费造成房子越盖越大、投机性消费导致房地产市场价格过高，结果是绝大多数中低收入民众没有能力进入市场。
2005年国家从和谐社会建设的角度开始对房地产市场进行频繁的干预和管治，城镇住房体制的建设进入了以调控为主的新制度修补阶段。而2006年的住房新政则引发了中国城镇住房建设制度的全社会大讨论，我们认为这是推动制度建设的重大机会，对中国城镇住房体制建设的历史进程和未来导向具有重要意义。
3 “国六条”住房新政起争论
“国六条”住房新政引起了学术界、地产界等的广泛关注。他们从经济学、社会学、财政学、金融学、规划学等多种不同的学科视角对新政给予深入的剖析。本文通过梳理中国房地产报、地产专栏、21世纪经济报道、学术文章等相关资源，归纳出住房新政的争论热点主要表现在住房供应结构的调整、保障性住房的建设、住房价格等方面。
3.1 住房供应结构的调整——面向节约型社会的政策
住房新政里最引人注目的莫过于住房供应结构的调整了。“90m[2]、70%”意味着住房政策向中低收入阶层倾斜，预示着中低价位的中小户型住宅将成为市场的主流。问题是，当住房新政遭遇伴随生活质量的提升而来的奢华的住房消费观念及豪华型、大户型的高利润导致的偏向富有群体的住房供应结构时，其推行遇到了巨大的阻力，“生活越好，房子越小”？住房新政并没有受到开发商和高消费者的欢迎。
但更多理性的观点将城镇住房视为民生问题对住房供应结构调整的政策指向给予了充分肯定，包宗华指出推行低造价小户型住宅符合我国经济发展水平和人多地少的现实国情，更是国民经济可持续发展之必需[2]；宋春华则强调住房供应结构调整有利于扭转当前贪大、超前的住房消费观念和树立以人为本的消费新模式[3]；也有专家通过分析市场的固有缺陷导致的住房结构性过剩，提出住房供应结构的理性回归需政府入市的观点[4]；还有观点从市场供求角度阐释了住房供应结构调整对有效抑制房价的作用[5]。
其实新一轮住房新政对城市住房供应结构做出如此之严的刚性规定，是充分尊重中国国情的体现，更是新时期建设节约型社会的需要。中国目前正处于城市化快速推进期，2006年城市化水平为43.9%，按国家城镇体系规划，到2020年将会达到58%。要用日益稀缺的城市土地资源解决占较大比重的中低收入阶层的住房问题，必须减少大户型住房对土地资源的消耗，通过增加小户型建设提高住房供应总量，它充分显现了国家保障城市土地资源公平占用的理性的价值取向。
3.2 保障性住房的建设——面向和谐社会的政策
目前中国房地产已经进入引导商品房市场稳健运行和健全住房保障体系并举的阶段，此次宏观调控更将保障性住房的建设放在十分重要的位置。综合看来，争论的焦点集中在经济适用房的“租”与“售”和保障性住房的供应模式两个方面。
3.2.1 经济适用房制度需要改良
经济适用房到底“经济”了谁？千人等号、高价卖号、“假穷人”骗购、难以照顾弱势群体、经济适用房腐败等等为人诟病。经济适用房不“经济”的质疑凸现制度缺陷。
著名经济学家徐滇庆认为经济适用房从生产到销售都陷入“不经济、不适用”的理论困境，走入死胡同，应该“寿终正寝”[5]；中国房地产协会会长杨慎指出市场化的住房体制应该同房同价，经济适用房已成“怪胎”，建议取消经济适用房用地[6]；广州番禺祁福新村房地产有限公司总经理彭磷基在2007年3月份的两会上指出廉租房更适宜贫困人群及所有城市，更具操作性，应取代经济适用房[7]。
更多的观点倾向于改革。旅美作家薛涌认为经济适用房是城市系统和城市规划中不可或缺的组成部分，治理的关键在于分配合理[8]；沈晓杰分析了房改的初衷，指出建立经济适用房是废除福利房、推行住房商品化的“政策底线”，没有经济适用房，房改就无立身之本[9]。也有观点认为经济适用房担负的扩大内需、拉动经济增长的重任使其在政策房和商品房之间摇摆，应回归经济适用房的社会保障功能，着重解决居住问题[10]。包宗华抛出经济适用房不但不应取消，还应加大规模的观点[11]，指出廉租房与经济适用房面向不同收入层面的家庭，并考虑国民现行住房消费观念，它们不具有相互替代性[12]。
日前公示的《北京住房建设规划（2006-2010）》明确提出要“探索建立经济适用房实行‘内循环’的流转模式，由政府回购，不得直接上市”的改革迈出了经济适用房以租代售、租售并举的关键的第一步。该不该回购暂且不论，关键在于此次改革使经济房不再停留于“租”或“售”的争论阶段，而是进入到明确改革方向的实质环节。
3.2.2 中国住房供应是“单轨制”还是“双轨制”？
保障性住房供应的缺失一直是困扰中国城镇住房体制建设的大难题，学者及业界人士从不同的角度对此类住房供应缺失的原因给予了解释。有学者将之归结为中国单一的市场化供应模式[13]；某经济学家分析了我国城市增长模式，指出政府单一的增长导向带来的公共导向和公平导向的缺失使政府在保障性住房供应问题上较为被动[14]；袁奇峰分析了中国城市财政体系存在的制度缺陷，认为偏向于中央政府的分税制度很大程度地限制了地方政府的财政实力，使得城市政府无力承担起市民住房问题[15]。
中国城市住房市场化供应模式和北京经济适用房暴露出的种种弊端引起了社会各界及政府对中国住房保障体系建设的深刻反思。普遍认为住房分类供应制度的健全是城市居民住房得以保障的前提。包宗华[16] 基于城市低收入阶层占绝对主体的现实国情，肯定了“国六条”中加强保障性住房建设的社会价值，并通过借鉴美国、新加坡等发达国家保障性住房建设的经验，认为大比重建设中小户型、中低价位住房是解决住房领域诸多问题的关键。
更多的观点则是立足于保障性住房的供应途径。针对目前各界对经济适用房的质疑和“叫停”的呼声越来越高，有学者分析了保障性住房的最佳实现形式，认为廉租房将对保障性住房建设起决定性作用[17]；从住房补贴角度，董藩在剖析“国六条”住房新政时指出保障性住房补贴机制应采取货币补贴[18]；王石分析了市民购买力弱的客观现实，指出要让市民住得起房的观点，认为出租型物业的发展和开发商租售并举是解决住房问题的一大途径[19]；葛云分析了廉租房的供应途径，强调存量房和二手房将是廉租房供给的主要途径[20]。
3.3 住房价格——令人困扰的调控目标
住房价格一直是社会各界最关注的焦点，其降落起伏是评价宏观调控成效的主要标准。政府围绕稳定房价的核心要务推出了一系列的政策措施，其中地产界和学术界最为关注的热点主要集中在以下三个方面：
3.3.1 抑制投机性需求
三年来的宏观调控中，抑制需求一直都是调控的重要思路。不同的是，这次宏观调控中抑制需求的落点有所变化。除放慢旧房屋拆迁以抑制被动性需求成为一大亮点外，税收政策和信贷政策的严格落实也显示了政府抑制投机性需求的前所未有的决心，其政策干预效果再次被推到了争论的前沿。而事实上，宏观调控中增加住房供给的效果显现之前，抑制需求对缓解住房需求起着较大作用。
围绕抑制投机性需求的评论主要集中在信贷政策和税收政策上，普遍认为前者仅是短期内的权宜之计，而后者的效果较为持续，观点争锋集中在交易税和物业税的效果辩论上。李稻葵认为征收增值税是抑制房地产过度投资需求和房价上涨的最好办法[21]，而董藩指出在需求旺盛的情况下，增加交易环节的税收容易转化为交易的成本从而进一步推升房价，抑制作用不会很明显，应考虑在持有环节增加税种[18]。也有观点对物业税是否能够抑制房价提出质疑，认为税制结构转向保有环节会使开发商获益从而降低其成本，但供不应求的市场不一定会降低房价，其结果可能是买房者“养房和买房”负担的双重增加[22]。
3.3.2 “三限两竞”政策
2006年八月底广州科学城的两块二类住宅用地在全国率先采用了“三限两竞”（限户型、限房价、限销售对象，竞地价、竞房价）的土地出让方式，引发了强烈的争论。赵卓文[23] 分析了“双限房”政策的实质：在保证开发商所要求的回报水平的基础上，“贡献”出卖地的部分预期收益，以求达到降低房价的目的。
徐滇庆教授对“限房价”给予了批评。认为“限房价”是“头痛医头，脚痛医脚”的表现，是损害市场机制的表现，抑制房价暴涨的要害在于通过土地政策、财税政策和金融信贷政策等市场竞争规则的建设，依靠市场机制稳定房价；并肯定了“限户型”，认为它是实现社会公平和构建和谐社会的重要体现[24]。易宪容也对“限房价”给予了否定，认为行政限价可能性小，政府无法限定最合适的房价，“限房价”是在重复经济适用房的老路，容易形成灰色区域，并提倡用货币补偿来代替行政定价[25]。还有学者担忧限房价将会导致房屋建筑质量下降，认为限房价不如限利润，将开发商的利润控制在合理的区间内有利于房价的降低[26]。也有观点[27] 对限价房给予了肯定，认为在“六二二”的住房分类供应制度框架内推行限价房政策对解决住房作为民生问题具有重要社会意义。
实际上，采用“三限两竞”方式建设的限价房是政府控制、开发商建设的带有福利色彩的保障性住房，它并不是广州政府的首创，而是在借鉴美国、加拿大等公共住房建设经验的基础上进行的新尝试；它是一项市民政策，将具有优先购买权的销售对象限定在广州市居民、中低收入家庭和区域内拆迁安置户，突显的是国民和市民的身份差异，使户籍制度改革中渐失“含金量”的城市户口重拾昔日价值。
3.3.3 公开商品房成本
房地产开发成本是否应该“阳光化”引起了强烈的议论。首先受到了开发商的强烈反对，任志强以商品房不属于公共产品的属性为由，认为公布各企业的详细成本是一种违反现行法律对经营者权利的保护的要求。市场定价原则应该用市场的调节手段来控制，与公开商品成本无关[28]。董藩认为强制公布商品房成本不可取，这不但侵犯了企业的自主定价权，也无益于商品房价降低，政府应该从政务公开的角度公布相关成本信息以缓解房地产信息不透明、信息不对称的情况[29]。丁宏也认为公布房价成本是知情权的过渡膨胀，房价的降低不能寄希望于公开房价成本[30]。
然而徐滇庆却持有相左的观点，认为房价是否应该公开取决于房地产的市场属性，将中国房地产业的寡头垄断市场特性作为房价应该公开的重要依据，并指出公开房价的障碍在于地方政府和开发商的弱制衡机制[31]；更有观点称地产商开发思路与地方政府建设思路的有效对接而形成的利益共同体迫使地方政府成为开发商的代言人[32]；还有观点认为公布住房成本具有合法合理性，但并不能解决降低和稳定房价的问题[33]。
4 住房新政评述
4.1 房价不是好的博弈点
新一轮宏观调控中，无论是在社会还是地产界，房价依然是评价宏观调控成效的首选指标，且住房新政也将其调控目标明确直接指向房价。
事实上，房价并不是好的博弈点。半年多的宏观调控并没有实现稳定房价的预期目标，多数一线城市的房价涨幅仍然偏高，广州2006年11月份均价7000元/m[2]失守，北京10月份的二手房涨幅超过10%，南京10月份的房价涨幅也高达4.3%，这表明将房价作为调控目标具有一定的偏颇性，原因在于城市住房的市场化供应模式下供求决定价格，在住房供应结构的调整改变供求关系之前，政府介入市场的目的应是对市场中导致房价失控、偏离供求曲线的非理性因素进行修正，而不是直接降低房价。例如，政府对市场中的大量投资性购房的抑制在于挤掉由此导致的市场泡沫，从而使房价回归，反映市场供求。
从构建完整的城市住房供应体系看，房地产市场供应的商品化住宅和城市政府提供的保障性住房都是不可或缺的。在市场失效，政府缺位的情况下，“国六条”关注的应该是保障性公共住房的供应。
实现“居者有其屋”是政府的天职，其重点应该放在保障性公共住房上，即建设小户型的经济适用房和廉租房，重点解决的是弱势群体“有房住”的问题，而不是“买得起房”群体的支付价格问题。其实高房价与大比例的保障性公共住房供应是可以并行不悖的。无论是香港的“公屋”制度，还是新加坡的“组屋”制度，和高企的房地产市场价格都是并存的，而且高地价往往还是保障性公共住房的重要财源。
降低大城市房价的行动看起来像是一个民心工程，但是过低的城市进入门槛，又会导致大城市人口的过度膨胀。就像城市道路“塞车—拓宽—塞车”的经验一样，“头痛医头，脚痛医脚”的结果可以想象。原本是一个复杂的制度性问题，却在“人人想买房”的愿望驱使下，被政治家和舆论最终归咎于房价问题，结论是否过于简单？令人担忧！
中国目前正处于城市化快速推进期，城市化水平从1978年的17.9%攀升到2006年的43.9%，按国家城镇体系规划，到2020年将会有58%的中国人生活在城市中。极度旺盛的住房需求对中国城市的规划与发展提出了严峻的挑战。首先，在人口自由流动的前提下，这许多人口会怎样分布？其次，我们用什么手段引导人口的分布？其实由市场形成的“特大型城市房价贵、大城市房价较高、中等城市价格合理、小城市房价较低”的房价格局可能恰恰是一剂苦口良药。
在国家城市化起码还要持续高速发展20年的今天，人为打破市场平衡，打破市场规律，其结果必将是十分严重的。多数城市不会再有大规模的行政区划调整的机会来增加土地储备，城市的土地是有限的，为降低房价而增加土地供应量会影响城市长远发展的竞争力。合理的策略恰恰应该是严格控制土地供应，增加土地收益，而将大部分增量土地用以建设保障性公共住房以保障户籍市民的“居者有其屋”。
“国六条”本来的目标是通过保障性公共住房体制的恢复推进和谐社会建设，通过增加小户型住宅推进节约型社会建设，是国家理性的显现。但是选择“房价”作为宏观调控指标本身并不是一个好的博弈点，或许“让市场的归市场，政治的归政治”会是一个聪明的办法。
4.2 住房新政是国家理性的显现
“国六条”住房新政在房价失控、市场混乱的情况下推出是适时的，其调控手段也是有效的。但将注意力过多地集中于房价并不能充分体现住房新政的理性价值：不仅仅在于其对市场的理性干预，更在于其对中国城市住房体制建设的理性引导。主要体现在三个层面：
4.2.1 重构市场结构的必要性
有数据显示，北京最近待售的商品住宅的平均面积为143.9m[2]，而另一组统计数据显示16个城市的120m[2]以上的大户型超过50%，而80m[2]以下的小户型不到10%，这表明，自1998年实行城市住房货币化分配制度以来，单一的市场化供应模式在有效解决住房绝对短缺的同时，也带来了住房供需结构矛盾突出的问题，一方面是大户型的相对滞销，一方面是中小户型的绝对短缺。另一组数据也显示，城市居民中最穷的20%的人只拥有城市居民全部收入的2.75%，而最富有的20%的人几乎占了全部收入的60%：这样的住房供应结构与居民购买力结构的严重错位对市场供应结构的重构提出了客观要求。
“国六条”住房新政必须顺应社会和谐之发展趋势，通过国家干预强制房地产市场转型、重构市场结构。其核心在于通过调整市场供应结构、增加供应总量，适度平抑房价。同时，市场的转型和结构重塑需要地方政府的快速响应，及时跟进市场转型，顺利推进结构调整。
而“国六条”对重构市场结构的价值在于对住房供应结构“70%，90m[2]”的刚性规定及强行落实，它不仅体现了向中低收入阶层倾斜的政策动向，更体现了顶住重压、重塑市场供应结构的政府意志。市场反应表明，目前仍处于政策传导过程的滞后期，住房供应结构调整之效仍未显现。但只要矢志不渝，持续推行，市场结构必定能够得以重塑。
4.2.2 重建住房供应体制的工具性
1980年代国家推行城市住房的商品化改革时就将城市住房视为非纯商品属性，实行城市住房分类供应制度，但至今尚未真正建立。城市住房的供应主要靠“市场”单条腿走路，地方政府在解决占绝大多数的中低收入群体住房的问题上一直缺位，未能与市场同步按照国际经验，60%-70%的城市住房由城市政府提供，而我国政府所采取的实物配租、租赁住房补贴、经济适用房等公共住房保障政策只是杯水车薪，2003年我国用于经济适用房建设的总投资为600亿元，只占当年房地产的6%；同时，住房市场化对以经济增长为核心要务的地方经济的较强带动促使的地方“对策”和中央政策的博弈也加深了住房分类供应体制的“市场化”趋势；即使是政府推出的经济适用房等保障性住房也由于制度设计的缺陷而“不经济”。据有关数据显示，48%的经济适用房在出租，这显然违背了政府的初衷。城市住房供应体制中“非市场化模式”和“市场化模式”的本末倒置使房地产市场处于和谐与分化的“十字路口”。
住房新政应该彰显其重建城市住房分类供应体制的工具理性。它首先要求政府必须入市以克服商品房的市场缺陷，强化新政执行力度以改变地方对策和中央政策的博弈格局，着实建立起“为中高收入阶层提供商品房、为中等收入阶层提供经济适用房、为最低收入阶层提供廉租房”的城市住房分类供应体制。其次，必须改变保障性住房供应模式。数据显示，多数西方发达国家的自有住房率跨度为41%-60%之间，即使是最发达的美国其2003年的自有住房率也只有69%，而我国2005年的自有住房率已接近80%。这种过度强调“自有”的住房消费观念显然不符合房价收入比过高⑨ 的现实国情，因此必须改变经济适用房“只售不租”、“租售并举”等保障性住房的供应模式，切实转变居民消费观念，减轻购房压力。
4.2.3 体现国家现实国情的现实性
住房新政将房价作为直接的调控目标的背后蕴含着社会和谐和资源节约的价值取向。
巨大的贫富差距反映出的少数富有阶层追求居住质量的大户型、豪华型住宅与多数中低收入阶层难以充分保障的小户型、福利性住宅形成的鲜明对比已经成为社会不和谐的一大隐患；当居民住房问题不再仅仅是经济问题时，这种巨大落差必然要求得到修正，“社会公平”的价值观需要得到强化，中低收入阶层利益需要得到照顾。因此，偏向中低收入阶层的“国六条”住房新政明显体现了现阶段国家“构筑和谐社会”的发展主题。
同时，住房新政的调控对象直接指向城市高档消费住房的土地利用。国家土地资源紧缺的现实国情决定了国家实施在尽量满足生产领域的工商用地的同时适度控制消费领域的住宅用地的用地方针。然而，相对紧缺的城市住宅用地却表现出偏向少数富有阶层的高档消费型用地而忽视多数中低收入阶层的基本保障型用地的不充分利用特征。因此，偏向中小户型的住房新政一定程度上体现了国家“建设节约型社会”的发展理念。
5 构筑和谐、节约型社会体系刍议
回到城镇住房体制建设的历史进程中，不难看出，“国六条”住房新政实际上是住房体制的理性回归，是由计划经济时的完全福利性回归到市场化机制下的部分福利性；在城镇住房由经济问题上升为民生问题时，这种回归便成了新时期构建和谐社会和节约型社会的客观要求。而讨论如何从城镇住房环节构筑和谐节约型社会将具有一定的指导意义。
5.1 推行财政体制改革，使政府财政从开发环节向税收环节转变
中国现行财政体制具有“中央富、地方穷”的特征，1994年开始的分税制改革使中央和地方财政发生了颠倒性转变。“财权在中央、事权在地方”的偏向中央的现行财政制度设计存在的缺陷在严格的政绩考核制度下逐渐暴露，快速的城市化和经济的高速发展必然要求地方政府具备一定的财政实力以推动地方软硬环境的建设，巨大的财政压力在城市的快速扩张中迅速得到释放，“卖地”收入很快成为地方政府的第二大财政来源，在住房市场上表现为由城市住房的严重短缺引起的开发商对住宅用地的强烈需求。
这种城市政府从城市开发环节获取财政收入的方式在实际的运行过程中带来了很大的社会成本，制度漏洞最终损害的必然是广大民众的利益。
目前城市政府在城市建设中扮演着市场参与者和市场管理者的双重角色（2006，吴立范），而现行的财政体制使得城市政府职能本末倒置，在面对双重身份的利益冲突时往往偏向前者。从这一点上讲，现行财政制度的缺陷在于缺乏中央和地方政府之间的制衡机制。
因此，推行现行财政体制改革，建立起地方和中央政府之间合理的制衡机制，使城市政府的财政从开发环节重点向税收环节转变，弱化地方政府作为市场参与者的职能，真正担负起代表公众利益的重任，为构建和谐社会奠定良好的制度基础。
5.2 由效率优先向兼顾效率和公平转变
自1998年全面实施城市住房货币化分配以及住房分类供应制度以来，城市住房进入市场化供应模式为主导的商品房时期。这种高效率的市场供给模式对改善城市住房条件做出了极大的贡献，城市住房已从严重短缺时代逐渐过渡到追求居住质量的阶段。然而市场的缺陷在于它往往不能效率和公平兼顾。随着贫富收入差距的拉大以及市场对高效率的追逐，房地产市场逐步走向极端化，造成住房供应结构和需求结构严重错位，少数富有阶层占有大量的社会资源，从而导致社会财富分配的不公。
“住房供应体系”=“房地产市场”+“政府提供的保障性公共住房体系”。仅仅靠“唯利是图”的房地产商保障“居者有其屋”是不可能的。住房供应体系因为涉及民生问题越来越社会化和政治化，而保障性公共住房缺位才是问题的关键。中国城市住房供应体系中政府职责的缺位导致的社会公平的丧失已经成为构建和谐社会中极不和谐的一环，这必然要求今后城市住房建设中在尽量不损失市场效率的同时，引入更多的公平元素，以此来引导社会资源的合理利用。另一方面，公平不仅仅指向和谐，也意味着节约，用公平原则约束社会资源的不充分利用以构建节约型社会符合我国土地等社会资源紧缺的现实国情。
5.3 提供指向城市居民的保障性住房
城市住房问题作为民生问题要得到解决，必然要求政府入市提供保障性住房。然而鉴于中国较弱的整体经济实力及城市财政的有限性，保障性住房的供应对象目前可能只能首先着眼于城市居民，而无法顾及全体国民，即目前应采取国民住房和市民住房相分离的住房供应机制。虽然户籍制度改革取消了城乡户籍差别，但进城门槛尤其是高福利大城市的准入门槛仍然需要设立，而公安部欲将“合法固定住所”作为基本落户条件的户口迁移政策使城市保障性住房的供应具有了合理的规模限度，不失为一种良策。
另外，针对城镇居民的保障性住房建设仍需体现公平原则。最近广州市推出的“允许单位合作建房”政策被指“少数人的派对”、“计划经济世代福利房的复辟”等引起的广泛质疑实际上突显的是普通居民和特殊群体的身份差异，让少数群体花费低廉的代价享受与普通居民无差别的社会资源和城市福利是不公的体现。因此，保障性住房的供应需要避免政策不当引起的社会不公。
注释：
①“国六条”，即切实调整住房供应结构，重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房；进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用；合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动性住房需求过快增长；进一步整顿和规范房地产市场秩序；加快城镇廉租住房体制建设，规范发展经济适用住房；完善房地产统计和信息披露制度。
②1980年6月，国务院批准了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式宣布将实行住宅商品化政策。
③1986年2月，成立“国务院住房体制改革领导小组”，针对传统住房体制的核心——低租金，提出了大幅度提租为基本环节的改革思路。
④1988年，国务院住房体制改革领导小组《关于鼓励职工购买公有旧住房的意见》、建设部、国务院住房体制改革领导小组《关于加强出售公有住房价格管理的通知》。
⑤补售：“三三三”制补贴出售公有住宅。提补：提高租金发放补贴，是住房改革的“空转”。优售：优惠售房启动改革。增改：新增量改革先行。
⑥1997年4月28日，中国人民银行颁布实施《个人住房担保贷款管理试行办法》，对个人住房担保贷款的对象、条件、程序等进行了详细的规定，并逐步允许商业银行在所在城市办理个人贷款担保业务。
⑦1991年6月，国务院发出了《关于继续积极稳妥地推进城镇住房体制改革的通知》，提出了分步提租、建立住房公积金制度、交纳租赁保证金、集资合作建房、出售公房等多种形式推进房改的思路。
⑧截至1993年底，全国地级以上城市中有131个城市建立了住房公积金制度，占地级以上城市总数的60%，归集住房公积金近110亿元，使住房体制改革和住房发展有了一个稳定的资金来源。
⑨有数据显示，广州等4地城市的房价收入比均超过10。
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