从美国“新经济”看中国财政政策的微观化，本文主要内容关键词为：财政政策论文,美国论文,微观论文,新经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政政策“两难”与“美国新经济”的启示
作为宏观经济运行“自动稳压器”的财政，在其政策选择方面却存在着“两难”困境，即保持财政收支平衡与发挥财政的调节功能难以兼顾。在“以收定支”的平衡财政思想的框架内，当经济处于繁荣期、财政收入增多时，财政支出也会相应地增加，这就可能使得繁荣的经济过于扩张而形成经济过势，相反，当经济处于萧条期、财政收入减少时，财政支出也会相应地降低，这就会进一步加深经济的不景气，甚至导致经济危机。总之，财政收支虽然平衡了，财政政策却失去了对宏观经济运行的调控功能。在凯恩斯的功能财政理论的框架内，当总需求大于总供给、存在通货膨胀缺口时，政府将采取紧缩性的财政政策，即加税或减少政府支出，当总需求小于总供给、存在通货紧缩缺口时，政府将采取扩张性的财政政策，即减税或增加政府支出。当有效需求不足的程度深、持续的时间长、甚至成为一种常态时，持续扩张的财政政策将会引致巨额财政赤字。在禁止货币的财政发行的情况下，弥补财政赤字的唯一途径就是发行国债。国债规模在累积的还本付息的基础上持续扩张，会迅速达到其警戒线，从而使财政风险增大，甚至引发经济危机。
自1981年开始，在里根担任总统期间，美国政府以供给学派的理论为基础，推行“经济复兴计划”，在增加政府支出的同时，大幅度削减税收，财政出现巨额赤字，1992年高达2900亿美元。克林顿上台后，于1993推出削减赤字法案，在增加税收的同时，减少政府支出，计划在2002年消除财政赤字。执行的情况比预计的要好得多，1998年美国财政收支不仅实现了平衡，而且产生了700多亿美元的盈余。按照传统的经济学理论，这种紧缩性财政政策往往与经济增长速率减缓、失业率上升相伴。然而，美国经济长期保持着高速增长，平均增长率高达3.5%，比此前人们普遍认定的2.25%-2.5%的美国经济年均增长极限速度高出1-1.25个百分点，而失业率仅为4.7%，远低于5.5%-6%的公认的最低标准。人们认为美国“新经济”增长之谜对传统经济学提出了挑战，其实，更多的是一种启示即：宏观经济政策的微观化，尤其是财政政策的微观化。例如，在税收方面并不是简单地增税，而是较大幅度提高高收入层的适应所得税率，年收入超过18万美元的个人所得税税率由原来的31%提高到36%，年收入超过25万美元的再加征10%的附加税，公司年应税收入超过1000万美元的，其所得税率由原来的34%提高到36%，年收入低于4万美元的家庭，每月所需支付的税款不到17美元，低于3万美元的则无需交纳所得税，在“负累进所得税制”下，低收入家庭还能得到有效的社会保障。这种“劫富济贫”式的税收政策，既改善了财政收支，同时又提高了全社会的边际消费倾向，有利于促进经济增长。在节支方面也不是一味地减少政府的支出，在实行政府大幅度裁员以削减行政管理费用的同时，又拨巨款建设“信息高速公路”，扶持高新技术产业的发展，支持企业的风险投资。在政府支出没有增加，甚至减少的情况下，通过支出结构的优化，实现了产业结构的高度化，增强了国际竞争能力。这是美国经济能保持持续高速增长的关键。
二、财政政策微观化是中国经济运行的内在要求
首先，传统型的扩张性财政政策难以为继，财政政策“两难”将突显出来。中国从1998年开始采取“积极”的财政政策，财政赤字与国债规模迅速扩张，财政赤字1998年为960亿元，1999年为1503亿元，2000年将高达2299亿元。当年国债发行额，1998年为3891亿，1999年为4015亿，2000年再增加1500亿。虽然从赤字率（财政赤字／当年的GDP）、国债负担率（国债余额／当年GDP）及居民应债率（国债余额／居民储蓄余额）等三项指标来看，似乎仍有较大的发债空间，但财政债务依存度（债务收入／财政支出）与国债偿还率（国债还本付息额／当年财政收入）这两项指标大大超过了国际标准，而直接影响国债偿还能力的并不是GDP和居民储蓄，而是财政收入，因此，扩张性财政政策的空间是有限的。并且，我们不能仅看绝对值，还要看相对值，中国财政赤字与国债规模增长的速率极高。同时，国债规模大时，还本付息的任务就重，下一年度所发国债中用于还本付息的比例就大，目前，我国70%左右的国债收入是用于还本付息的，这就使得国债的发债规模越滚越大。正如日本早稻田大学瞿强博士所言：发行国债如同吃激素，可能会形成药物依赖。中国经济的未来走向要求财政政策继续发挥积极的作用，但财政赤字与国债规模的不断的扩大将制约这种作用的发挥。这种财政政策的“两难”困境必然要求我们突破传统型的扩张财政政策，实现财政政策的微观化。
其次，中国地区发展差异大，财政政策不可全国一刀切。1997年，中国东部、中部与西部地区GDP占全国GDP总额之比分别为61.46%、23.74%与14.8%，而其国土面积之比分别为11.1%、29.5%与59.4%。东部地区人均GDP是中部地区的1.8倍，是西部地区的2.3倍。陕西人均GDP仅为上海的14.4%，广东的35.6%。1998年，广东省的工业总产值达9222亿元，青海省仅有110亿元，相差83.84倍。1998年，东部地区农民人均纯收入2854元，是西部地区1474元的2倍，广东省城镇居民人均收入为8562元，甘肃省为3592元，个人可支配收入，深圳市达20245元，西宁市仅为4245元。全国近600个贫困县90%以上集中在西部地区。社会经济发展的差异又决定了财政收支方面的差异。1997年，陕西人均财政收入为397.7元，同期福建为498.0元，广东为775.6元，浙江为770.1元。1996年与1980年相比，华东地区财政支出增长11.06倍，西部地区仅增长7.87倍，东部地区人均财政支出比西部地区高出91元。
最后，总量扩张必须与结构调整相配合，扩张型财政政策需要服从于产业结构的合理化与高度化。自90年代后期开始，中国宏观经济运行呈现出有效需求不足的特征，但人们对有效需求不足的性质存在不同的认识。有人认为，中国目前的有效需求不足是结构性的，主要表现为供给结构与需求结构的错位，或者说存在一种“产业结构的转换缺口”；也有人认为，中国目前的有效需求不足无疑存在结构性问题，但在99%以上的产出供大于求，加工工业开工率只有60%左右，GDP的产出缺口（按中等估计）达—3.7%，全社会闲置生产能力为33.9%的情况下，总需求的不足才是矛盾的主要方面。事实上，在转型期的中国经济中，总量矛盾与结构矛盾是相互交织、相伴而生的，采取简单的总量扩张政策是难以解决有效需求不足问题的。日本自80年代后期开始，采取扩张的财政政策与货币政策，但经济始终启而不发，究其原因，关键在于日本未能将结构调整政策有效地耦于总量扩张政策之中，未能形成新的经济增长点。因此，认为中国应将总量扩张政策与结构调整政策有机地结合起来的主张是切合中国实际的，但认为中国的宏观经济政策应定位于“短期着眼于总量，扩大需求：中长期着眼于结构，改进供给”的主张是似是而非的，因为，短期的总量扩张会使现有结构的经济存量增加，从而加大中长期结构调整的难度。因此，即使在短期内，总量的扩张也需要注意结构的改进。当然，结构的改进效应在短期内是难以显现出来的，但如果短期政策完全不考虑结构问题，就不会有长期中的结构优化。而与货币政策相比较，财政政策的显著特点之一就是它优于实施结构调节。
三、中国财政政策微观化的基本原则与初步方案
1.既要积极发挥财政政策对宏观经济的调节功能，又要控制财政赤字与国债规模。
实行积极的财政政策不外乎减税与增加政府支出。在减税方面，(1)通过“费改税”降低实际宏观税率。大多数经济学家认为，目前中国的宏观税率（税收总收入／同期GDP）并不高，1999年仅为12%左右，在财政支出不断扩张的情况下，缺乏降税空间。但我们必须把握中国“费大于税”这样一个基本事实。据估计，中国的各项规范收费与非规范收费大约各占GDP近10%，这就导致中国的实际宏观税负高达25%-30%，接近发达国家的水平，而大大高于发展中国家17.5%的水平。各种名目的收费，已使投资者不堪重负，严重抑制了投资，并且，各种收费尤其是非规范收费，有相当一部分流入了个人的腰包，并未形成政府财政收入的稳定来源。从这个角度来讲，中国的减税空间还是相当大的，即强力推行“费改税”。这既可以大大减轻投资者的实际税负，刺激投资尤其是民营企业投资，又不会大幅度减少甚至还会增加政府的财政收入。(2)提高直接税比重，降低间接税比重。间接税占我国税收收入的70%左右，在供给弹性小于需求弹性时，间接税的转嫁变得非常困难，税负基本上由厂商承担，这就抑制了投资。降低间接税会使企业的税负普遍减轻。企业活了，政府的间接税收入虽然减少了，直接税应税收入会大幅度提高。而适当提高直接税（如企业及个人所得税、财产税）比重，主要影响的是赢利企业及高收入的富裕阶层。只要征管措施得力，这一部分税源是有保障的。可以考虑将个人所得税划为中央与地方共享税，共享比例向地方倾斜，以调动地方征管的积极性。(3)优化税种税率结构以解决财政政策“两难”。可以概括为：减免废除一批，调整合并一批，新开征一批。例如，免征固定资产投资方向调节税以刺激投资，减免房地产市场中的营业税、土地增值税、契税等以启动消费，废除筵席税、耕地占用税、集市贸易税等税种；将房产税并入财产税，营业税的部分税目并入增值税，契税并入印花税、农业税、牧业税分解后并入增值税、企业所得税、个人所得税和资源税，将企业所得税与外商投资企业所得税和外商企业所得税合并为统一的企业所得税或法人所得税，将车辆购置附加费、公路费、养路费并为燃油税；开征社会保障税，或如西方一些国家开征薪金税以建立社会保障体系，开征污染税或环境保护税、利息税、遗产税、赠与税。在财政支出方面，(1)精减政府机构，压缩行政管理费用，增加转移支付比例。我国财政支出中，用于公共需要的投资支出所占比重不断下降，1981年为20.5%，1990年为10.1%，1995年仅为7.7%，行政管理支出却直线上升，1994年比1978年，行政支出增长15.02倍，同期的文教支出增长9.22倍，国防支出仅增长2.28倍。1986-1995年间，相当于转移支付的抚恤救济支出仅占财政总支出的1.7%，1998与1999年这一比例虽有显著增长，仅中央财政用于社会保障的基金就达521亿元，约占财政收入的11%，但与西方国家20%-50%的比例相比仍相差太远。中国财政成为名符其实的“吃饭财政”。大力裁减政府冗员，将节省下来的行政经费用于救济生活在贫困线以下的居民及下岗失业工人。这是中国政府机构改革的方向，也是中国财政改革的方向。(2)变卖部分国有资产，发行社会保障特别国债，以建立社会保障体系。我国社会保障体系欠账太多，据估计，至少得注入5000亿元才能使这一系统启动。这笔钱一是来源于社会保障税，但这还不够，可以考虑变卖一部分国有资产，发行社会保障特别国债，建立相应的基金管理公司，不仅可以进行债权投资，还可以进行股权收购与股权投资。2000年上半年征收的54亿元利息税已全部投入社会保障中，还可以考虑新开征遗产税，特殊服务行业增值税、消费税等，将其注入社会保障体系。(3)充分发挥财政政策的经济杠杆作用，以启动民间投资。如果单独依靠政府投资支撑经济增长，势必导致财政支出的无限扩张，从而出现财政赤字与国债规模的失控。同时，政府投资如果挤出了社会投资，其作用就大打折扣。并且，政府投资主要投向基础设施建设，当加工工业萎缩时，基础设施的利用率就低，投资的经济效益与乘数效应都不显著。因此，必须发挥财政的经济杠杆作用，充分运用财政贴息、财政参股、财政担保等手段，以调动和吸收社会资金参与投资，如在中央财政政策预算中，1999年安排了154亿元作为企业技术改造资金及贴息，其中90亿元用于贴息，大约带动了1800亿的技术改造投资。这样就使财政政策起到“四两拨千斤”的作用。
2.既要在总量上调节有效需求，又要从改善供给的角度调节产业结构。
在税收方面：(1)将生产型增值税改为消费型增值税，适当降低增值税税率，扩大增值税征收范围。消费型增值税允许企业将购进的固定资产中所含的税金及固定资产折旧计入抵扣范围。这将有力支持企业技术改造，鼓励技术创新，增强市场竞争力。降低增值税率1-2个百分点是有空间的，这既有利于刺激投资也有利于刺激消费。同时，又可以考虑先将增值税征收范围扩大到交通运输、建筑安装、销售不动产、仓储业、广告业等与商品交易联系密切的行业，以后再逐步覆盖营业税的全部范围。(2)调整消费税、营业税的征收范围和税目、税率。现行消费税沿袭的是1994年所确定的税制。当时的背景是需求过旺，通货膨胀，小汽车等是需要控制消费的对象，但现在的情形已大不一样，宏观经济形势是有效需求不足，小汽车将成为新的消费热点。因此，应取消筵席税等不再适宜的税种，降低小汽车等商品的消费税，但进一步提高香烟、白酒等商品的消费税，增加高档娱乐业和特殊服务业（如高尔夫球、桑拿浴等）税目，课以重税。现在全国各地大型商场、酒楼、宾馆、夜总会等发展很快，大大超过了市场的容纳能力。这种状况与目前的分税制有关。由于上述第三产业的营业税属地方税，所以地方政府事实上以各种方式支持了这类服务业的畸形发展，扭曲了第三产业的内部结构。同时，第三产业的税收负担率相对较轻，且呈逐年下降趋势。因此，可以考虑适当提高第三产业的税负，将原征营业税的劳动服务等第三产业纳入增值税的征收范围。(3)对高新技术产业、技术改造及风险投资进行全方位的税收优惠政策。重在运用税收政策降低科技开发成本与投资风险，鼓励企业应用新成果、引进新技术、更新生产设备、加快企业创新。自1999年开始，已采取了一系列的优惠政策，如对以自有资金或银行贷款用于国家鼓励的技术改造项目的国产设备投资实行按40%的比例抵免企业所得税；软件开发生产企业发生的工资在计算企业所得税应纳税所得额时，准予按实际发生额扣除；普遍提高软件产业的计税工资标准问题；对社会力量资助科研、高校研究开发经费，按一定比例在计税所得额中扣除，对技术发行技术开发和与之有关的技术咨询、技术服务取得的收入免征所得税。这种税收入优惠应有尽有进一步扩大，如对所有科技人员工资、奖金、科技成果转让所得给予税收优惠；暂时免征有关科技成果转让的营业税；对研究开发费用，或者准予资本化，并在规定的年限内摊销，或者准予当年税前列支，也可以对当年新增R·D费用给予一定比例的税额折扣，或者按实际支出的一定比例扣除；对于风险投资项目及政府所鼓励的投资项目，除了上述税收优惠政策外，还应采取延期支付，加速折旧等多种优惠措施。在政府支出方面：(1)政府设立R·D基金，扶持科技开发与技术创新。1995年美国通用电器公司一年的R·D费用高达63亿美元，日本的松下电器公司达25亿美元。R·D基金的大小已成为衡量一个国家企业竞争力乃至综合国力的重要指标之一。当然，R·D的投资主体是企业，但就中国目前的情况来看，企业的实力十分有限，要进行大规模的R·D投资力不从心。同时，在中国加入WTO之后，政府支持企业参与国际竞争的方式也要与国际结轨、而政府出资建立R·D基金就是有效的途径之一。这样既可以更有效地启动民间投资，又可以促进产业结构升级。(2)建立风险投资基金或担保基金，以促进风险投资。中国企业规模小，风险承受能力差，如果没有得力的措施，很难启动风险投资，因而也难以形成新的经济增长点。建立风险投资基金或担保基金是国外促进风险投资与产业结构高度化的成功经验。此外，将生产型增值税改为消费型增值税，既有利于西部地区对优势自然资源进行深加工，又有利于促进技术创新与产业结构升级。
3.既要坚持全国“一盘棋”的原则，又要正视区域社会经济发展不平衡的现实。
在税收方面：(1)税收优惠政策向中西部地区倾斜。近20年来，税收优惠政策一直是向东部沿海开放地区及经济特区倾斜的，如企业所得税内地为33%，沿海开放地区为24%，经济特区为15%。此外，由于“三资”企业大多都集中在沿海开放地区与经济特区，因此，对“三资”企业税收优惠政策的主要受惠地区也是东部沿海开放地区。据统计，一年各种税收优惠额在1000亿元以上，占税收总额的10%以上，沿海地区则占到20%-30%以上。这种税收政策在实行非平衡发展战略时是十分必要的，但在区域经济发展差距过大，已影响到整个国民经济健康发展时，税收优惠政策必须向中西部地区倾斜，让中西部地区享受比东部沿海开放地区及经济特区更为优惠的税收政策。(2)结合不同地区的实际情况，因地制宜地采取灵活的税收政策。一是调整税种税目，如在西部地区可以考虑将农业税、牧业税、农业特产税分解后并入增值税、企业及个人所得税和资源税，权衡利弊后废除耕地占用税、土地增值税、屠宰税、城市维护建设税等，暂时不考虑在西部地区征收遗产税、金融资产所得税等；二是建立有差异的分税制，即在划分地方税与中央税时，在确定共享税的分成比例时，应根据不同地区的实际情况区分对待，不可全国“一刀切”。(3)适度分散税权。税权在集中的前提下适度分散是有必要的，地方没有税权，就“乱收费”。因此，对一些小的地方税税种，中央只负责制定这些地方税税种的基本税法，其实施办法、税目税率调整、税收减免及其征管等权限均可赋予地方。在财政支出方面，(1)加大对西部地区的财政投入。西部地区财源有限，在财政支出方面，无论是总的规模，还是人均水平，都大大低于东部地区。要促进西部地区的发展必须要有中央财政的支持。(2)中央财政投资的地区政策必须与产业政策相配合。如在东部地区，应着眼于充分发挥财政政策的杠杆作用，以启动社会投资及扶持技术创新与风险投资，在西部地区则应着眼于加强交通、通讯、能源等基础产业与基础设施建设，营造一个良好的经济环境。人力资源的馈乏是制约西部地区经济发展的“瓶颈”，中央财政应重点加大对西部地区的教育投入与扶持。此外，由于贫困地区与贫困人口大多都集中在西部地区，所以财政支出中的转移支付应向西部地区大幅度倾斜。(3)允许有条件地发行地方政府债券。中国《预算法》规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。地方政府无权发行债券，结果使得中央财政债务依存度过高，同时，中央财政必须将其国债收入的一半左右借给地方财政，否则，其投资项目，地方没有配套资金。因此，允许资信好、经济实力强、地方政府在中央政府的监管下发行用途合理的地方政府债券，是很有必要的，并且也不违反《预算法》。此外，各地方政府谁能发行债券？能发行何种地方政府债券？发债规模能有多大？从这几方面，中央政府可以有效地体现其财政政策的区域差异性。
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