关于振兴财政与财政改革的相关思考，本文主要内容关键词为：财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、振兴财政与深化财政改革必须关注共同的社会背景
振兴财政与深化财政改革是现阶段财政发展的重大课题。研究这些课题，必须正视当前财政经济运行中的一些现实情况和现实问题。从近几年的财政运行情况看，我认为客观存在三大特点：
第一，财政收入短缺，财政困难加剧。从经济与财政运行的对比分析，财政改革以来，财政增长远远慢于经济的增长。1980年至1985年，GDP增长10.7倍，年均增长率为17.8%，而财政收入只增长了3.9倍，年增长率为11.2%，相差6.6个百分点。财政收入占GDP的比重也一直呈逐步下降之势，1980年至1995年期间，扣除债务收入的财政收入占GDP 的比重，从25.3%降至10.7%，16年间下降了14.6个百分点。财政收入不能随着经济的增长而相应的增长，是改革开放以来财政运行状况极不正常的一种经济现象；从财政收入与财政支出的对比分析，改革开放以来，从中央到地方财政基本上呈现出入不敷出的情况，特别是地方财政，几乎一半以上的县市出现帐面赤字，这在贫困地区尤为突出。以我区为例，全区七县市，自1980年通山县出现赤字后，相继有阳新、通城、崇阳、咸宁、蒲圻等六县市出现赤字，到1995年累计帐面赤字达4700万元。1996年，全区虽然实现收支平衡，但应付未付的各种支出达8000万元，占财政支出的13.2%，实际上并未摆脱赤字的阴影，一些地方连干部教师的工资都难以兑现，就是财政入不敷出的客观反映。
第二，财政调控乏力，财政地位下降。特别是财政性投资、政府资本性支出的急剧下降，使财政在社会公共基础设施，基础产业发展方面由主导地位退居次要地位。1979年以来，政府资本项目支出从1978年占GDP比重的近15%，下降到1991年的5%，以后年份更是每况愈下。与此同时，全社会固定资产投资中来自于国家预算的投资比重，从“七五”时期的9.7%，下降到“八五”前四年的4%（刘溶沧：《对振兴国家财政的思考》，《财政》1996年第1期）。 财政对经济投入份额的急剧下降，直接影响了财政对经济的反作用力的发挥，从而大大降低了国家财政对国民经济和社会发展的调控能力，削弱了国家财政在资源配置、社会分配等方面应有的权威。
第三，财政管理弱化，财政资源失控。在新旧体制的转轨过程中，一定程度上出现了财政资源严重短缺和财政资源严重流失并存的不协调现象，财政资源未得到充分的保护、开发和利用。一方面，过去支撑国家财政的骨干财源国有经济部分出现发展停滞的状况，经济效益整体状况不佳，难以支持财政增收；另一方面，新的财源建设增长点向财政增收方面的转化有待加速，财政收入流失严重。此外，预算外资金方面客观上已成散乱状况，虽然近几年加强了此项资金的管理，但治乱乏力，征收成本居高不下，真正实现调控以解财政之急的部分十分有限，财政资源总体利用程度仍然不高。
国家财政的低调运行，不仅影响着财政的自身发展，而且还影响着社会经济和各个方面的发展，必须通过有效形式，实现振兴财政的目的。一是实现国家财政财力充裕；二是增强国家财政调控能力，要做到这些，我们在财税体制改革中必须围绕振兴财政这条主线来展开。
二、振兴财政与财政改革必须解决的现实问题
不可否认，近几年来财政改革的成就是有目共睹的，但是不可避免地伴生出一些新的情况、新的问题，而这些问题的出现，很大程度上是由财政改革的局部措施，没有围绕振兴国家财政这一主线展开，没有兼顾到全局性及长远性。特别是财政机构设置等一些重大问题的思路和做法值得商榷。具体地讲，当前要注意解决四个方面的问题：
（一）要解决好提高两个比重的关系问题。在“提高财政收入占国民收入的比重”和“提高中央财政收入占财政收入总量比重”两者之间，应该说，提高前一个比重意义更加重大。这是因为：第一，前者是后者的基础，没有财政收入总量的提高，就难以提高中央财政收入的比重；第二，因为前者是经济运行质量的综合反映，把提高财政收入占国民收入比重提到一个突出的位置，也是对经济运行质量提出新的要求，有利于强化全社会的效益意识。因此，我们在设计财税体制改革整体方案上，应突出考虑如何提高各级政府和各级财政部门的理财积极性，激励各方面涵养财源，共同提高财政收入总量，进而考虑各级财政之间各占份额的分割。在近几年的财政体制改革中，似乎过多地考虑了切蛋糕，而忽视了做蛋糕的问题。把注意力引导到了切蛋糕上这是不符合振兴财政主旨的，应该尽快改变。
（二）要解决好财政机构多头并存的问题。这些年，随着财税机构改革的推进，财政部门基本上一分为三，形成财政、税务、国有资产管理分设的格局，这种分设对于适应两个根本性转变，无疑是必要的，但也出现两大问题：一是地方财税机构分设分立，财政部门各机构之间难以协调，难以形成合力。特别是乡镇一级，部分县市国税、地税机构以经济区域设置，财政以行政区划设置，就级别而言，税务高于财政；就职能而言，财政却要履行《预算法》赋予的协调财政收入、组织财政平衡的职责，这就形成了明显的职权倒挂；二是形成了一种惯性思维定式，一讲财政的那项工作重要，人们所想到的首先是提升机构，增加人员，一旦机构升级分设，财政部门就逐步失去控制，形成税务、国有资产管理、预算外资金管理、会计管理、财政信用等部门与财政机构并立，财政局管理不了财政工作的窘况。这在市场经营机制还未完全到位，法制还不能完全约束执法行为的情况下，产生内耗效应是很自然的。因此，财政改革从中央到地方都必须遵循“一主两翼”的改革思路，即确立以财政为主，以税务、国有资产为两翼的财政机构设置格局，不能主翼不分，更不能横生主翼，多“头”并存。
（三）要解决财政资金“非财政渠道流动”的问题。严格地讲，行政事业单位凭借政府职能征收的各项资金都属于财政资金，都应该在财政渠道流动。但随着前几年一些改革措施的推行，这种格局被打破。目前，行政经费基本上形成了三条渠道供应：一是比较规范的财政预算内资金；二是有规可循的、由收费形成了的预算外资金；三是无规可循的、由乱摊派、乱收费、乱集资形成的违纪资金。当然，这不是财政改革的责任，但这与财政改革也不是没有关系的。财政改革的不少节支措施是在机构改革未实施的背景下进行的。一方面，财政部门要压缩行政经费，要行政单位自行消化增支压力；另一方面又从政策上给行政单位开口子，允许其创收。其结果：财政渠道供应的资金比例逐步减少，而非财政渠道供应资金比例逐步上升；大量的财政资金由规范的财政渠道流动，“改道”由不规范的非财政渠道流动，反映在行政经费的供应上，则形成了财政帐上的行政经费在压缩，财政帐外的行政经费呈膨胀的态势。这样做，负面效应是很多的，一是财政资金形成两渠分流，扩大了资金流动过程成本，特别是征收成本；二是资金在非财政渠道流动缺乏严格的监控，使资金使用效益低下，资金流失严重；三是带来了行政事业单位之间的苦乐不均现象，引发了社会分配不公等弊端；四是助长了乱收费、乱开支钱权交易等不正之风，影响了行政机关的正常工作程序，败坏了党和政府的形象。因此，财政改革要注意从根本上寻求解决问题的途径。现阶段，要坚定不移地堵塞乱收费，理直气壮地管理好预算外资金，逐步将预算外资金并入预算内，将一切财政资金都纳入财政渠道流动。全面行使财政部门对财政资金的管理职能，履行财政经费保证政府运转的责任，而这一切，都是需要通过一定的改革措施来实施的。
（三）要解决好国有企业财务“放任自流”的问题。财政部门是国有资产的所有权代表，也是国有企业财务会计的主管部门。无论从那个角度讲，都有对企业财务进行监管的权利，这应该是没有问题的。但是，在扩大企业自主权的过程中，一些改革措施也把财政必要的管理权解除了，不少财政部门怕担妨碍改革的名声，对技改投资不敢过问，对企业财务不敢检查，驻厂组、驻厂员也纷纷撤退，自动地放松甚至是放弃了国有企业的财务管理权。其结果，一部分企业财务管理滑坡，直接影响企业效益和企业发展。更严重的是给一些不法之徒以可乘之机，富了方丈穷了庙，造成了大量国有资产的流失，损害了财政收入的基础。这种对国有企业放任自流的现象，就是在高度发达的市场经济国家里，也是很少出现的。显然，进行财政改革，可以改变国有企业财务管理的具体方式，但不能放弃作为一个职能部门应承担的责任，特别是在进行两个根本性转变的新旧交替时期，更应注意用有效的改革措施，避免在国家管理国有企业财务方面出现管理上的真空。
三、振兴财政和深化财政改革必须采取相应的对策
针对当前财政运行的现实困难和现实问题，我们必须在理财观念和工作思路上作相应的调整，特别是财政部门要注意在深化财政改革过程中，以振兴财政为导向，采取一些积极而有效的对策措施：
第一，要正确认识和确认财政应有职能，重塑财政权威。振兴财政，必须首先振兴财政部门，使财政应有相应的权力和财力来为履行保证社会公共需要，调控宏观经济、规范分配秩序等基本职能，在生财、聚财、用财等广大领域发挥财政应有的作用。在财政机构的设置上，也要体现上述原则，维护财政部门的权威，避免财政内部因分工不明、职责不清、管理体制不顺产生的消极效应，提高部门凝聚力。
第二，要有效动用一切财政手段，促进经济运行质量的提高。在财政政策的设计上，要调动方方面面培植财源的积极性，注意借用社会资金加大财源投入，注意盘活财政资源存量，增加现实财力，不断培植新的财源增长点。特别是在县乡两级财政体制的设计上，要注意调动地方政府和财政的积极性，夯实财政基础，否则，基础不稳，财政难以振兴。
第三，尽快调整财政收支结构，规范财政分配秩序。一方面，要通过拓宽财政收入渠道，增加财政收入总量。另一方面，要通过对财政支出范围的界定，规范财政支出行为。尤其是行政事业经费的供给，不能一概而论全额预算向差额预算过渡，差额预算向自收自支过渡，而应该根据单位性质而定。行使政府职能的部门逐步实行完全的全额预算，停止一切非财政渠道供应经费；对不行使政府职能的，则逐步实现完全的自收自支，脱离财政支出范畴。介乎两者之间的，则严格界定单位数额，给予一定的财政补贴，从而形成“该财政管的不推卸责任，不该财政管的不增加财政包袱”，达到利用财政支出杠杆约束行政财务的目的，改变目前财政在支出分配和支出管理两方面的软弱状态。
第四，要强化财政管理职能，保护和有效开发财政资源。一是要加强国有资产的管理，提高国有企业的效益，通过盘活存量，用好增量，实现国有资产增创价值和自身增值；二是加强财政资金管理，通过切实的改革措施改变目前财政性资金分布过散，利用率不高的现状，特别是加强预算外资金管理，促使预算内外资金的归并；三是加强收入管理，堵塞财政收入流失漏洞，减少财政收入征收成本；四是加强财政支出形成的资源存量的管理。对财政投入的财源项目也好，社会福利设施也好，要强化跟踪管理，做到规划科学、立项合理、利用有效，使存量资源得到最有效的利用，提高财政支出效益的社会经济综合效益。