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中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号：1008-2700(2008)06-0005-18
国有企业改革是中国整个经济体制改革的中心环节，是改革成败的关键。搞好国有企业改革，事关社会主义市场经济体制的建立、国民经济的持续快速健康发展、国家实力的增强、人民生活水平的提高、社会的长期稳定和社会主义制度巩固发展的大局。认真总结国有企业三十年来的改革历程，明确国有企业进一步深化改革的思路和方向，对于坚定国有企业改革的决心和信心、提高国有企业改革决策的科学性、增强国有企业改革措施的协调性、推动经济社会又好又快发展，具有十分重要的意义。
一、国有企业改革的主要成就
国有企业改革的基本目的就是要充分发挥国有企业应该发挥的功能，有效扮演它们应该扮演的角色，对国有企业改革成就的评价与对国有企业性质和功能的认识密不可分。
国有企业是一种对市场机制的补充性制度安排，是政府为校正市场失灵而采取的参与和干预经济的工具与手段。但实际上，国有企业的定位应与一个国家的经济发展阶段相适应（吕政，2002）。在市场经济较为发达的国家，国有企业仅仅是政府用于克服市场缺陷、为实现社会目标而干预经济生活的一种特殊的宏观经济政策工具。而在中国，市场经济较不发达并且正在经历经济转轨，国有企业不仅是政府干预经济的手段，还是政府参与经济的手段（黄速建、余菁，2006）；国有企业不仅需要解决一般性市场失灵问题，如公共物品的提供、自然垄断行业产品和服务的提供、宏观调控职能的发挥和国家安全的保证，而且需要解决转轨国家特有的市场失灵问题以及发展中国家特有的市场失灵问题。
从本质上来讲，三十年来中国国有企业改革所取得的主要成就就是解决了以上三类市场失灵问题，具体表现在以下几个方面。
1.作为经济体制改革的中心环节，国有企业改革推进了社会主义市场经济体制的建立和完善。
经济体制是一个社会一定时期由资源占有方式和资源配置方式的系统化的制度安排（姚先国、罗卫东，1999）。经济体制改革就是要实现经济体制转型，本质上是一个制度变迁过程。制度变迁的最理想状态当然是“帕累托最优”或“帕累托改进”，但实际中可能更多的是“非帕累托改变” （樊纲，2003）。因为从“先行的制度安排转变到另一种不同制度安排的过程”必然是有成本代价的，是一种“费用昂贵的过程”[1]。制度变迁过程中产生的巨大成本可以认为是经济转轨国家所面临的特有市场失灵问题。从中国来看，经济体制改革把国有企业改革作为中心环节，采取的是一种以政府为制度选择主体和制度变革主体的“强制性制度变迁”。由此，国有企业成为政府干预和调控经济体制改革、解决巨大制度变迁成本问题的工具与手段，而国有企业改革很大程度上增强了政府矫正这一转轨国家特有市场失灵的效果。在实践中，这一效果主要体现在国有企业改革有效推进了社会主义市场经济体制的建立和完善。
国有企业改革直接推进了微观经济制度的变迁，有力推动了社会主义市场经济体制中微观经济制度的建立和完善。国有企业是社会主义市场经济的重要微观基础和运行基础，国有企业改革自然成为社会主义市场经济体制建立和完善过程中的关键环节。1993年党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出：要建立社会主义市场经济体制，“必须坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”[2]；2003年党的十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中进一步提出，要完善国有资产管理制度，深化国有企业改革。从改革效果来看，国有企业采取的“增量”改革模式促使所有制结构发生了深刻的变化，有效改变了国有经济“一统天下”的局面，初步形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局（见表1）。与此同时，经过试点和规范，相当一批国有企业建立了现代企业制度，初步形成了“产权清晰、责权明确”的企业法人制度，投资主体多元化步伐加快，企业法人治理结构不断完善，企业管理日趋科学化。国有企业改革推动的所有制结构变化以及现代企业制度的建立，使社会主义市场经济体制的微观制度得以建立。也正因如此，2003年党的十六届三中全会提出“我国社会主义市场经济体制初步建立”。随后的国有企业改革不断深化，“抓大放小”和战略性重组等一系列改革措施进一步推动了微观经济制度的优化，进一步完善了社会主义市场经济体制。
表1 各类所有制经济在工业总产值中的比重
年份国有及国有控股企业 集体企业 私营企业 其他经济类型企业
1978 77.6%
22.4%
1980 76.0%
23.5% 0.02%
0.5%
1992 51.5%
35.1% 5.8%7.6%
1999 28.2%
35.4% 18.2%
26.1%
2004 31.6%4.4% 22.4%
41.6%
数据来源：根据《中国统计年鉴(2000)》和《中国统计年鉴(2005)》的数据计算所得，其中1999年数据原表有重复计算。
三十年来，为了适应和推动国有企业改革，多项宏观经济领域的制度不断发生变化，并由此逐步建立了社会主义市场经济体制基本框架中的宏观经济制度，包括建立了全国统一的开放市场体系，建立了以间接手段为主的完善的宏观调控体系，建立了以按劳分配为主体、效率优先、兼顾公平的收入分配制度，建立了多层次的社会保障制度等，进而促进了社会主义市场经济体制的建立。随着国有企业改革的深化，社会主义市场经济体制中的宏观经济制度也在不断优化和完善。
2.国有企业改革使得国有经济活力、控制力和影响力得到更好的发挥，保证了经济发展的稳定运行。
国有企业的一个基本功能是作为政府用于矫正一般性市场失灵、实施经济干预的工具与手段，以确保国民经济稳定运行和持续增长。国有企业改革的一个重要目的就是要增强国有企业发挥这项功能的能力和效果。经过三十年的国有企业改革，尤其是最近十多年来以战略性改组为主要特征的国有企业改革，中国国有经济布局和结构不断优化，国有经济的活力、控制力和影响力不断增强，经济发展保持持续快速健康的发展势头。具体表现在：
(1)国有经济总量不断扩大，国有经济整体素质不断提高。从国有企业整体来看，2006年全国国有企业共计11.9万户，比2003年减少3.1万户，年均减少8%。但累计实现销售收入16.2万亿元，比2003年增长50.9%，年均增长14.7%；实现利润1.2万亿元，比2003年增长147.3%，年均增长35.2%；上缴税金1.4万亿元，比2003年增长72%，年均增长19.8%；企业资产总额29万亿元，比2003年增长45.7%，年均增长13.4%；户均资产2.4亿元，比2003年增长84.6%，年均增长22.7%。从中央企业来看，2006年中央企业实现销售收入8.3万亿元，比2003年增长85.3%，年均增长22.8%；实现利润7681.5亿元，比2003年增长155.5%，年均增长36.7%；上缴税金6822.5亿元，比2003年增长91.5%，年均增长24.2%。截至2006年底，中央企业资产总额为12.2万亿元，比2003年底增长46.5%，年均增长13.6%；净资产总额为5.39万亿元，比2003年底增长49.7%，年均增长14.4%[3]。从工业领域的国有企业来看，2006年全国工业领域的国有企业为24961户，比1998年减少61.4%，但累计工业总产值、资产总额、主营业务收入和利润总额分别比1998年增长194%、80%、202%和1516%。
表2 工业领域的国有企业数量及经济总量变化情况
年份 企业数量 工业总产值资产总额
主营业务 利润总额
（个）
（亿元） （亿元） 收入（亿元）
（亿元）
1998 64737
3362174916 33566 525
1999 61301
3557180472 35951 998
2000 53489
4055484015 42203 2408
2001 46767
4240887902 44444 2389
2002 41125
4517989095 47844 2633
2003 34280
5340894520 58027 3836
2004 35597
70229
109708 71431 5453
2005 27477
83750
117630 85574 6520
2006 24961
98910
135153101405 8485
数据来源：国家统计局：《中国统计年鉴(2007)》，北京：中国统计出版社，2007。
(2)国有经济实力向大企业集中，国有企业在重要行业和关键领域居主导地位。随着国有企业改革的不断深化，国有优势资产和社会资本呈现出进一步向国有大企业集中的趋势。2006年，157家中央企业的资产总额、销售收入、利润总额、上缴税金分别占全国国有企业的42%、51.2%、64%和48.7%；中央企业超过千亿元的有21家，利润超过百亿元的有13家，分别比2003年增加12家和7家；销售收入排名前10位的中央企业的累计资产总额、销售收入总额和利润总额分别占全部中央企业的45.2%、50.6%和59.4%。在2007年度中国企业500强名单中，国有及国有控股企业共有349家，占全部企业总数的69.8%；实现年营业收入14.9万亿元，占全部企业收入的85.2%。与此同时，随着国有资本进一步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，国有企业在这些行业和领域的控制力持续增强。2006年，国有资本直接支配或控制的社会资本为1.2万亿元，比2003年增长1.1倍；基础行业的国有资本为3.3万亿元，占全部国有企业占用国有资本总量的70.6%。目前，中央企业80%以上的国有资产集中在军工、能源、交通、重大装备制造、重要矿产资源开发领域，承担着中国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的55%，民航运输总周转量占全国的82%，水运货物周转量占全国的89%，汽车产量占全国的48%，生产的高附加值钢材约占全国的60%，生产的水电设备占全国的70%，火电设备占全国的75%。
3.国有企业改革有效增强了中国经济总体的国际竞争力。
改革开放初期，中国是一个生产力落后、商品经济不发达的发展中国家，与发达国家的经济实力差距悬殊。在这种背景下，实现赶超目标就成为中国经济社会发展的长期战略，并隐含地成为经济体制改革的重要任务之一。显然，要实现赶超目标，单纯依靠市场机制难以完成（即发展中国家特有的市场失灵），必须采取国家主导下的赶超战略，而国有企业则是实施这一战略的重要制度安排。国有企业改革有效提升了国有企业承担赶超战略任务的能力，大大增强了中国经济总体的国际竞争力。根据瑞士国际管理发展学院(IMD)发布的《国际竞争力年度报告》，1998年中国内地的国际竞争力排名第24位，其中经济实力排名第5位，企业管理排名第31位[4]；到2007年，中国内地的国际竞争力排名已经上升至第15位，首次超过中国台湾地区和日本，其中经济表现排名已经上升至第2位，仅次于美国，企业效率也上升至第26位。
中国经济总体国际竞争力增强的另外一个重要表现，就是通过国有企业改革，一批具有较强实力的国有大型企业和企业集团不断发展壮大，国际竞争力稳步提升，与强大的外国跨国公司之间的差距日益缩小。自20世纪80年代中期以来，适应中国社会生产力发展的需要，企业集团在经济体制改革的过程中得以迅速发展，尤其是经过1991年所确定的第一批57家企业集团试点以后，初步形成了一批在市场上具有较强竞争力的大企业集团。党的十四届五中全会、十五大和十五届四中全会都明确提出“抓大放小”的国有企业改革方针，并在1997年5月新增63家试点企业集团[5]，进一步推进了大型企业和企业集团的发展。与此同时，适应国有经济布局战略性调整的需要，国有企业通过联合、兼并、改组等多种方式逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，大型企业和企业集团的规模迅猛扩大，实力迅速增强，国际竞争力快速提升。
从《财富》排名我们可以看到，中国大型企业或企业集团在世界500强中的份额不断上升，见表3数据。
从《财富》排名我们还可以看到，中国大型企业和企业集团与世界500强其他企业之间的相对规模差距在逐步缩小，见表4、表5数据。
二、中国国有企业改革中存在的问题
尽管中国国有企业改革已经取得了令人振奋的阶段性成果，改革步伐持续加快，改革程度不断加深，但是，由于中国国有企业长期积累的矛盾难以在短时期内完全解决，加上中国国有企业改革所面临的环境日益复杂，因此，随着国有企业改革的逐步深入，一些深层次矛盾和问题进一步显现出来，突出表现为以下三个方面。
1.相关配套改革的推进相对滞后。
国有企业改革过程中面临的一个巨大挑战就是传统计划经济体制下形成的负担问题。债务、冗员和社会负担曾经是压在国有企业身上的“三座大山”。这些沉重的负担严重影响了国有企业的效益，成为国有企业缺乏活力的重要原因。为此，国家实施了减员增效、下岗分流、债转股、剥离企业社会功能等一系列直接为国有企业“减负”的改革，同时也进行了相应的社会保障体系、劳动就业制度、住房制度等方面的配套改革，这些改革取得了显著成效，在很大程度上缓解了国有企业三大负担问题。以减员增效为例，1997年到2006年，全国国有企业职工由6975.6万人减少到4025.5万人[6]，1998年到2005年全国共下岗分流3300多万人[7]。
尽管如此，国有企业的负担问题仍然没有得到根本解决，尤其是政策性负担问题。林毅夫(2002)认为，国有企业的政策性负担包括两个方面：社会性负担和战略性负担，前者是指国有企业有很多冗员以及退休职工，后者是指许多国有企业分布在不具优势的资本密集型产业或区段。对于中国来说，战略性负担问题通过国有企业的战略性改组正逐步得到有效缓解，当前最为突出的问题仍然是国有企业的社会性负担问题。中国企业家调查系统2006年的调查结果显示，被调查国有企业的平均冗员比重为21.7%[8]，富余人员依然过多，企业的社会性负担仍然很重。有效解决国有企业的社会性负担问题要求相匹配的配套制度改革，包括就业制度改革、社会保障制度改革、住房制度改革等，而其中尤以建立一个较为完善的社会保障体系最为重要和最为迫切（陈清泰，2005）。
从中国已经进行的社会保障制度改革来看，经过多次改革调整，尤其是围绕“一个中心、两个确保、三条保障线”的改革，对国有企业的“减负”起到了十分积极的作用。但是，社会保障制度改革总体上仍然滞后于国有企业改革，仍然无法完全适应深化国有企业改革的需要。中国企业家调查系统2007年的调查结果表明，被调查企业有44.9%认为“健全社会保障体系”是当前最紧迫的三项改革之一，处于第三位[9]。当前中国社会保障制度及改革主要存在以下几个方面的问题：
(1)社会保障覆盖面偏小。
社会保障覆盖面的大小是社会保障的核心问题，是社会保障制度健全与否的重要标志。根据中国目前社会保障的相关政策，养老保险已经把非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员纳入城镇基本养老保险覆盖范围。医疗保险的参保人员范围划定为城镇单位的职工，不包括城镇个体劳动者、灵活就业人员、私营企业就业人员和农民工。失业保险的参保人员范围也只划定为城镇企事业单位职工，不包括城镇个人经营户和自我雇用者、灵活就业人员。这种制度安排导致与庞大的就业人数相比，中国现有的社会保障覆盖面明显偏小。截至2006年底，参加基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、生育保险和工伤保险的城镇人口数分别是1.88亿人、1.12亿人、1.57亿人、6459万人和1.03亿人，占城镇就业人数的比重分别为66.3%、39.5%、55.6%、22.8%和36.3%。国有经济部门与非国有经济部门的社会保障政策差异以及社会保障覆盖面偏小阻碍了劳动力向非国有经济的转移和流动，下岗、待业人员宁愿在家待业，也不愿到非国有经济部门就业，国有企业富余人员安置难以有效进行。
(2)社会保障社会化程度较低。
当前的社会保障体制是建立在利益关系严重扭曲的基础之上的，社会保障实质上变成了“企业保障”，主要表现在两个方面：一是资金筹集渠道单一，基本来自企业，个人负担较少，财政投入有限。以职工养老保险为例，虽然有关方面一再强调国家、企业和个人共同负担，但职工个人缴费比例普遍很低，目前只占工资额的3%左右，其余的基本上都由企业来承担。政府只对职工养老保险承担名义上的风险，无实际投入。与此同时，目前较高的社会保障缴费比率给企业带来较大的成本压力，使社会保障的实际运行陷入困境。按照“五项”社会保险（养老、医疗、失业、工伤和生育）缴费标准，企业需要为员工支付将近工资总额的25%配套资金，用于社会统筹[10]。随着老龄化高峰逼近和制度转轨成本逐步加大，如果继续采取单一的筹资方式，不开辟其他渠道，会使越来越多的企业陷入困境，已经建立的社会保障体系也会因资金枯竭而崩溃。二是大部分社会保障事务还留在企业，职工的各种保障项目基本仍由企业负责并管理。有一些地区还没有实现养老金社会化发放，难以确保养老金按时足额发放。这种社会保障制度的安排不仅淡化了职工个人的保险意识，而且难以扭转国家、企业包办社会保障的状况，不仅阻碍了社会保障的社会化进程，也大大减弱了社会保障能力。
(3)社会保障统筹层次偏低。
社会保障统筹层次的高低直接反映了社会保障管理水平的高低。当前，一些地区的社会保障基金仍然主要以市县为单位进行统筹和管理，没有形成省级统筹，离全国统筹社会保障基金的目标更是相距甚远。这种制度安排的缺陷引起三个方面的后果：一是由此造成不同地区企业的缴费标准难以统一，企业负担轻重不一，职工的保障水平也明显存在差异。二是导致基金管理层次过多，管理费用过高，为基金管理腐败提供了产生条件。三是不利于消除社会保障制度的地区和行业分割，严重妨碍了资源的流动。统筹层次偏低容易造成各地的社会保障账户各自为政，差别很大，社会保险关系区际转移产生障碍，而下岗、失业人员很多需要到异地实现就业，这就使社会保障账户的转移和累计成为阻碍下岗人员再就业的重要问题。
(4)社会保障的财务难以持续。
从长期来看，中国几种主要的社会保险都面临着财务难以持续的问题，但从短期来看，问题最突出的是养老保险。长期以来，中国的养老保险实行的是现收现付制，没有留出积累资金。在1997年开始实施养老保险个人账户制度后，“统账结合、部分积累”的体制转型产生了“老人”（新体制建立前的离退休人员）、“中人”（新体制建立前参加工作的尚未退休人员）、“新人”（新体制建立后参加工作的人员）的养老负担问题，即“老人”和“中人”在新体制建立前缺乏积累，这部分养老金支出在新制度下没有筹资渠道，从而形成了巨大的缺口。根据世界银行的测算，这一缺口约为3万亿元，而国务院有关部门的测算则为10万亿元[11]。为解决这一缺口，实际运作中从统筹账户划拨个人账户资金，用于支付离退休人员养老金，造成了个人账户“空账运行”问题。更为令人担忧的是，自20纪90年代后期以来，全国企业养老保险金收入即使在“空账运行”下都无法满足支出需要，且年度赤字规模呈逐步扩大之势。截至2005年末，个人账户“空账”已达8000多亿元，目前亏空仍以每年1000亿元的规模持续扩大[11]。另外，社会保障基金被严重挤占挪用也是造成社会保障财务不可持续问题的一个原因。据不完全统计，1998年以来全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底还有10亿元没有回收入账[12]。
(5)社会保障法制建设滞后。
与世界其他国家相比，中国的社会保障立法严重落后，立法体系不健全，立法层次不高。主要表现在：一是到目前为止尚没有一部综合性社会保障法，作为社会保障核心的《社会保险法》至今仍未出台。二是社会保障的其他组成部分如社会救济、社会福利和优抚安置等都处于立法空白，已经颁布的各个条例和规定相互之间缺乏有效衔接。三是社会保障的人大立法少，行政法规多。至2007年初，经过全国人大通过的与社会保障相关的法律仅有7部，其中大多是与其他内容混在一起并非全部适用于社会保障领域。相反，由国务院或其职能部门颁布的有关社会保障方面的法规条例等至少在100件以上[13]。
2.垄断行业的国有企业改革任务依然繁重。
垄断性行业是中国国有经济最集中的领域，而且这种集中趋势仍在不断加强。据统计，2006年前半年，国资委监管的451户国有重点企业中，石油石化、电信、电力等8个垄断性行业的企业合计实现利润2848.1亿元，占国有重点企业实现利润的85.9%，并且它们分享了80%以上的新增利润，其他30多个行业只分享了不到20%的新增利润[14]。由此可以认为，垄断性行业的改革问题已经成为国有企业改革的核心问题。中国企业家调查系统2007年对企业经营者的调查也表明，被调查者中有47.7%认为垄断行业改革是当前最紧迫的三项改革之一[15]。
虽然国有企业集中的垄断行业大多是具有一定自然垄断性的行业，如电力、铁路、民航、电信、邮政、天然气等，但技术的发展和经济理论的突破在很大程度上已经弱化了通过管制维持垄断的理由。这些行业继续保持垄断更主要是由于行政体制和行政权力造成的（黄群慧，2006）。可见行政性垄断在中国的垄断行业中占主导地位，这也导致垄断性国有企业及其背后的行政垄断已成为中国经济长期持续高速增长的最大制度性瓶颈（胡鞍钢、过勇，2002），必然成为经济体制改革和国有企业改革的重点所在。从20世纪90年代以来，中国对电力、电信、民航等行业尝试进行了政企分离、政资分开、业务分离、引入新竞争者等方面的改革，如电力行业实行了“厂网分开”的改革，电信行业实施了“联通成立”、“移动分家”、“南北分拆”等一系列改革。这些改革取得了一定的成效，但现在问题依然比较严重。中国企业家调查系统2007年对企业经营者的调查显示，认为垄断行业改革“效果很好”与“效果较好”的只占6.6%，认为“尚未见效”的达到61.2%[16]。
(1)改革的广度和深度不够，市场结构不合理。
从对垄断行业已经实施的改革来看，在广度上，改革主要集中在电信、电力和民航等行业中，而铁路、供气及其他专营行业的改革相对滞后。目前，一些垄断行业的“政企不分”现象依然严重，如铁道部与铁路行业之间、国有邮政局和邮政业之间几乎完全不分。在深度上，竞争机制的引入主要停留在“分拆”原垄断企业的层面，并没有形成规范的市场准入制度。这种通过分拆引入竞争机制的改革模式基本上没有触及产权制度，仍然是在国有产权框架内的局部调整。许多改革措施局限于中央与地方、中央与部门、部门与地方、部门与部门之间的权利调整，尚未真正形成政企分开的政府管制体制。正是由于垄断行业改革的广度和深度不够，多数垄断行业的市场集中度仍然过高，市场竞争表现为寡头垄断的格局，部分垄断行业在不同地区甚至呈现出实质性独家垄断的现象。
以电信运营业为例：电信运营业已经过三次大的打破垄断改革，但目前的市场结构失衡现象十分严重，如图1所示。从整个电信行业来看，2007年6月整个行业的用户市场集中度为0.278，销售收入市场集中度为0.291，属于高寡占Ⅱ型市场结构；固定通信行业的用户市场集中度为0.498，销售收入市场集中度为0.49，总体上属于高寡占Ⅰ型市场结构，但由于中国电信、中国网通事实上的南北分治格局，使局部市场趋于完全垄断；移动通信行业的用户市场集中度为0.57，销售收入市场集中度为0.654，属于高寡占Ⅰ型市场结构。进一步考察可以发现，目前中国电信市场呈现中国移动“一家独大”的格局，并且正在逐步向“一家独占”的方向发展。从新增用户数来看，2006年，中国电信、中国网通和中国联通的新增用户数分别为1295万户、-394万户、1457万户，而中国移动的新增用户为5450万户，中国移动的新增用户数是其他三家之和的2.3倍；2007年上半年，中国电信、中国网通和中国联通的新增用户数分别为145万户、143万户、927万户，而中国移动的新增用户为3118万户，中国移动的新增用户数是其他三家之和的2.6倍。从净利润来看，2004～2006年，中国移动的净利润占电信行业净利润的比例不断提高，分别为59.3%、63.2%和71.6%。中国电信行业的“一家独占”市场格局已经严重影响到了整个行业的健康发展。
图1 中国电信业的市场集中度情况
数据来源：用户数据来自各大电信运营商相应年份的年报或网站，销售收入数据来自国务院国资委相应年份的“中央企业财务决算汇总资料”，图中数据为作者根据原始数据计算所得。
又以石油天然气行业为例：石油天然气行业经过两次大的产业重组后，并没有像预期的那样形成三寡头有效竞争的格局。目前，石油行业总体上属于中石油和中石化双寡头竞争格局，而在石油行业产业链多数环节，市场结构主要特征依然表现出中石油和中石化双寡头竞争或中石油一家独大的特征，见表6数据。可见，石油天然气行业的市场结构还有待进一步优化。
(2)垄断行业大型企业改革步伐滞后，运行效率偏低。
改革开放以来，由于垄断行业的改革一直是市场化改革的“边缘地带”[15]，因此处于这些行业中的大多数大型国有独资或国有控股企业的改革步伐明显滞后于一般性竞争行业中的国有企业。具体表现在：一是很多垄断领域一直没有对国内民营企业开放，垄断行业的大型国有企业股权结构比较单一，产权改革推进步伐较慢；二是一些垄断行业的大型国有企业一直没有建立和完善现代公司治理结构，治理机制很不健全，如五大发电企业和两大电网公司都没有建立现代公司治理结构；三是多数垄断行业的大型国有企业经营机制尚没能有效转换，内部关系没有理顺，制度建设推进速度较慢；四是垄断行业中的企业提供产品或服务的经营性和公益性的矛盾未能有效解决，政企合一体制下企业盈利目标和政府公共服务目标在垄断性行业企业中被混在一起，使得国有资产监管部门难以有效监管（黄群慧，2006）。
正是由于垄断行业中多数大型国有企业改革步伐滞后，加上垄断容易导致资源配置低效率，造成多数企业运行效率偏低，X－非效率现象普遍存在，从而导致整个行业的运行效率不高。以电信行业为例：国资委的有关报告显示，在对16家美国、英国、日本年收入在10亿美元以上的电信运营商和国内4家企业进行的DEA分析中，日本、英国、美国和中国企业的平均DEA值分别是100、78、68和45，中国电信运营商得分与发达国家同类企业相比差距十分显著。同时，这一分析还发现，4家中国电信运营商的雇员平均冗余率达到47%，表明企业内部的X－非效率比较严重。从单个企业来看，我们选取2007年度世界500强排名第39位（电信行业排名第1）的美国电信运营商Verizon公司与入围世界500强的两家中国电信运营商（中国移动、中国电信）进行对比，发现中国移动、中国电信在运营效率上与Verizon公司差距非常巨大。2006年中国移动的人均营业收入、人均利润和人均资产分别是Verizon公司的3/50、3/19和1/15，中国电信的相应比例分别是2/77、1/28和1/27，见表7数据。
再考察石油行业：在油品销售市场上，中国两家石油公司与国外领先的公司相比，平均油品销售能力仅为这些大公司的1/4，市场占有率低。在经营效率方面，我们选择2007年度世界500强排名第2位（石油行业排名第1）的美国埃克森美孚公司与入围世界500强的两家中国石油公司（中国石化、中国石油）进行对比，发现中国的两家石油公司在运行效率上存在非常大的差距，甚至可以说不在一个数量级上，见表8数据。
(3)“寻租”、“护租”现象严重，管理腐败问题比较突出。
所谓腐败，就是滥用公共权力谋取私利，包括个人利益或集团利益（胡鞍钢、过勇，2002)。而企业的管理腐败，就是企业管理人员（尤其是企业高级管理人员）不正当地利用管理职权。在转型经济中，国有企业中的管理腐败现象大量存在。从表现来看，国有企业的管理腐败是个人腐败与群体腐败并存的，目前的发展呈现个人腐败下降、群体腐败上升的趋势。其中国有企业群体腐败突出表现是国有企业行政性垄断问题。赋予某些行业的国有企业行政垄断被认为是转型经济中所特有的“上层腐败”，开始主要是政府出于某种考虑（如某些行业涉及国家经济安全和国家利益、行业具有一定的自然垄断性等）主动“创租”的结果（过勇，胡鞍钢，2003），而到后期当政府要打破行政垄断时候，国有企业开始通过“寻租”、“护租”来保持自己的垄断地位。
行政垄断扭曲了资源的有效配置，造成了消费者福利损失和社会福利净损失。据初步估计，在20世纪90年代后半期，国有垄断行业租金造成的经济损失和消费者福利损失平均每年1300亿～2020亿元，占GDP 1.7%～2.7%，其中电力业为560亿～1120亿元，约占GDP 0.75%～1.5%，交通运输邮电业740亿～900亿元，约占GDP 1.0%～1.2%，邮电通信业215亿～325亿元，约占GDP 0.29%～0.43%，民航业75亿～100亿元，约占GDP 0.1%～0.13%，医疗机构回扣75亿～100亿元，约占GDP 0.1%～0.13%（胡鞍钢，2001）。另外，据计算，1998～2001年一些垄断行业的非法收费达530亿元（胡鞍钢，过勇，2002）。进入21世纪以后，由于国有行政垄断而产生的腐败问题更加突出。2000年，电力煤气及水的生产与供应业、邮电通信业、航空运输业、铁路运输业等行业职工年平均工资分别超出全国职工年平均工资的3459元、6988元、14083元、4549元，到2005年，这些超出额分别扩大到6709元、18577元、31246元和5936元。在效率没有普遍提高的前提下，这些垄断行业的工资水平大幅度提高，这种低效率格局下的高工资水平能够维持，主要依靠垄断。因此可以认为，这些垄断行业职工超过全国职工平均工资的收入是依靠垄断产生的耗散租金，2000年这四个行业的耗散租金总额为278.2亿元，而到2005年这种耗散租金总额达540.7亿元。可见，随着国有经济战略性重组的推进，表现为行政垄断行业国有企业低效率高收入的国有企业群体腐败问题日益严重。
3.有效的激励约束机制尚未完全建立。
国有企业向现代企业转变过程中出现的所有权和控制权分离，加上经营管理者和所有者之间的信息不对称，导致对经营管理者的激励约束成为国有企业改革的重要内容。建立有效的经营管理者激励约束机制，是保证国有企业在享有企业家职能分工产生的高效率的同时，避免经营管理者和国有企业所有者的目标利益不一致而产生的损失的必然要求（黄速建、黄群慧，2001）。根据西方国家现代企业建立有效的经营管理者激励与约束机制的实践来看，经营管理者激励约束机制主要由四类机制构成：报酬机制、控制权机制、声誉机制和市场竞争机制（陈佳贵、金碚、黄速建，1999）。
从中国的实践来看，虽然在国有企业改革过程中对建立经营管理者的激励约束机制进行了不少有益的探索，但无论是在报酬机制、控制权机制、声誉机制还是市场竞争机制方面，良性的激励约束机制都尚未完全建立，并由此表现出对国有企业经营管理者激励不足、约束不够。根据中国企业家调查系统2006年对企业经营者的调查结果，有28.4%被调查者认为“经营者动力不足”是当前国有企业改革遇到的主要障碍[31]。中国企业家调查系统2003年的中国企业经营者成长与发展专题调查进一步显示，被调查者对“企业经营者激励机制的建立”的满意程度较低，表示“不太满意”和“很不满意”的分别占31.3%和6.8%，“很满意”和“比较满意”的分别占3.7%和24.4%，选择“一般”的占33.8%；被调查者对“企业经营者监督约束机制的建立”的满意程度也比较低，表示“不太满意”和“很不满意”的分别占24.4%和5.2%，“很满意”和“比较满意”的分别占3.7%和20.1%，选择“一般”的占46.6%[16]。
(1)报酬机制不合理。
长期以来，国有企业经营管理者被作为具有行政级别的国家干部，没有形成独立的经理阶层，不承认国有经营管理者的独立利益的存在，进而也就不存在针对经营管理者独立利益，以提高企业效益为导向的国有企业经营管理者报酬机制。虽然随着国有企业改革的深入，对经营管理者的报酬激励受到各方面的重视，多年形成的平均主义分配制度正在被打破，但目前针对经营管理者的报酬机制仍然很不完善，激励与约束效果仍然不尽如人意。具体表现在：
一是薪酬整体偏低，激励效果偏弱。与国外公司和国内其它所有制企业的经营管理者相比，中国国有企业经营管理者的收入普遍偏低，经营管理者的薪酬与一般员工的薪酬差距不大，主要经营管理者与其他经营管理者之间的差距更是偏小。这成为制约经营管理者积极性的重要因素，也是许多经营管理者“道德风险”的产生原因之一。同时，国有企业普遍存在经营管理者收入构成不合理现象，名誉工资偏低，灰色收入多，过度的“在职消费”难以控制。据劳动和社会保障部劳动工资研究所提供的有关资料显示，中国国有企业经营管理者职位消费水平一般是其工资收入的10倍左右[17]。
二是报酬激励形式单一，长期激励不足。近些年来，一些地方和企业积极借鉴国外的先进经验，探索建立年薪制、公司股权、股票期权等先进的激励方式，取得了一些积极的效果。但是，实践中国有企业报酬形式单一的状态并没有得到很好改观，对于经营管理者的长期激励方式十分有限。根据国家发改委经济体制与管理研究所课题组2004年对中央大型企业、国有及国有控股大型骨干企业的调查，有50.%的企业采取的是年薪制；有43.9%的企业采取的是传统的“工资+奖金”模式；选择“年薪制+期权奖励”模式的仅占3.65%。在回答“就本企业而言，加大对经营者激励的有效形式”时，有48.8%的企业选择了“期权激励”形式；有28%的企业选择了“现金激励”形式[18]。
三是业绩评价体系不健全，报酬与贡献难以匹配。经营管理者的报酬机制的有效性很大程度上依赖于经营管理者业绩评价体系的科学性和准确性。目前，中国尚没有建立一套科学有效的国有企业营管理者业绩评价体系，国有企业经营管理者的报酬与其对出资人的贡献并不相称，并不能真正反映其人力资本的价值。由此也造成“富庙穷方丈”和“穷庙富方丈”现象的普遍存在。国家发改委经济体制与管理研究所课题组2004年对中央大型企业、国有及国有控股大型骨干企业的调查结果表明，被调查者认为当前经营者对企业的贡献与其所得的报酬基本对称的企业占56.1%；很对称的企业占3.7%；不对称的企业占40.2%[18]。
(2)控制权机制不规范。
在传统计划经济体制下，企业控制权是行政权力的一部分，企业控制权的授予、监督约束是靠干部管理体制保证的（黄群慧，2000），而随着国有企业改革过程中政府主管部门将生产经营控制权的逐步下放，企业实际控制权逐步为经营管理者所掌握。因此，控制权机制成为对国有企业经营管理者行为发挥激励约束作用的主要机制。目前，国有企业的经营管理者控制权机制还很不规范，制度的激励约束作用还很不到位，所谓的“内部人控制”、过度“职位消费”和“59岁现象”依然普遍存在。控制权机制不规范主要表现在：
一是法人治理结构不规范，治理机制的约束不力。由于中国国有企业的公司化改造时间还不长，各方面的市场改革仍处于转轨时期，由此导致多数国有企业的法人治理结构还很不规范。一部分国有企业还没有建立法人治理结构，内部监督约束机制十分不健全；一部分国有股份制企业虽然建立了法人治理结构，但由于国有股权过分集中、国有股股权主体虚置、所有者缺位，造成了“弱股东，强管理层”现象，“内部人控制”比较严重；一部分国有企业董事会、监事会运作不规范，形同虚设，董事长兼任总经理以及董事、经理层交叉任职的比例还较大，同时“新三会”与“老三会”之间矛盾突出。国家发改委经济体制与管理研究所课题组2004年对中央大型企业、国有及国有控股大型骨干企业的调查结果显示，被调查企业中已建立了股东会、董事会、监事会和经理层的占31.7%；已建立了董事会、监事会和经理层的占21.9%；已建立了董事会和经理层的企业占7.3%；尚未建立公司治理结构的企业占30.5%[19]。中国证监会2007年的一项调查结果表明，在中国的上市公司董事会中，将近50%的董事是由公司的“内部人”担任，而来自大股东的董事的比例则高达80%。国有企业治理结构中的这些问题导致对经营管理者的约束无效，激励作用更是难以发挥。
二是委托代理链冗长，委托人对代理人缺乏监督的动力。在国有企业公司制改制中，国有企业产权结构经历了从物权模式、债权模式到股权模式（国家享有股权）的转变。根据2006年1月1日实施的新公司法第65条，国有独资公司由国务院或者地方人民政府委托本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责。可以看出，由国务院或地方政府作为委托代理关系中的委托人一方，国有资产监督管理机构作为代理人代表国家履行出资人的职责，再转托公司（转代理人），公司再转托给管理者。而从终极所有来看，国有企业的初始所有者是全国人民，因此国务院或地方政府也是受全国人民委托的。如此，就形成了初始委托人到国家权力机关再到转托公司最后到经营管理者的冗长代理链条。冗长的代理链条使得委托代理关系复杂化，拉长了信息传递过程，原有的信息不对称更加严重，加上传递过程中的信息失真，使得各级代理人对经营管理者的监管容易错位。同时，政府本身并不是国有资产所有者，只是全民所有者的代理人，他们的收入是薪水，并不能从国有股权的增值中获得利益，因此他们对其他层级的代理人缺乏监督激励的动力。
(3)声誉机制不完善。
声誉机制主要是用来对国有企业经营管理者的机会主义行为进行约束，同时通过声誉对经营管理者市场价值的调节而对其行为起到激励作用。在传统的计划经济体制下，政企合一使得政治声誉成为激励约束国有企业经营管理者的声誉机制主体，经营管理者对仕途的关注增强了他们对声誉期望值的增加。然而，在由计划经济体制向市场经济过渡过程中，声誉激励约束的作用日益弱化。分析原因来看，从经济角度可以认为是“经营者通过比较声誉的收益预期与当前行为后果的现实利益，为自身利益最大化所做出的‘理性’选择”[20]；从制度因素角度主要包括：
一是随着国有企业改革的推进和不断深入，政企分开使得原有的政治声誉激励约束作用逐步淡化，以往的声誉激励目标开始失落。根据中国企业家调查系统的调查结果，2002年的被调查国有企业对社会地位和政治地位感到满意的比重比1993年有所下降，分别由38.4%和38.7%降为35.5%和35.1%[21]。
二是新的职业声誉机制还没建立，不存在保证企业经营管理者具有长远预期的制度，不存在声誉机制发挥作用的有效的经理市场。
三是在传统计划体制下由于过于强调精神激励，而忽视了物质激励，结果适得其反，造成了人们的逆反心理，使得荣誉之类体现自身价值、代表巨大贡献的精神激励形式实际上失去了应有的激励作用。而今，这种问题在一定程度上依然存在。
四是产权约束主体“空缺”，经营管理者利用职权容易获取声誉激励所不能带来的现实收益（李琦，2002）。国有企业控制权的行政配置特点使得经营管理者更关注走上层路线，因为物质报酬与地位和社会声誉的提升是以控制权的获得为前提（黄群慧，2000）。
(4)市场竞争机制不健全。
竞争机制对于国有企业经济管理者来说是一种隐性激励机制，它通过对经营管理者形成一种压力强制其进行自我激励约束。但就中国目前的状况而言，由于市场竞争机制很不健全，没有能够对国有企业经营管理者起到有效的激励约束作用。具体表现在：
一是经理人市场尚未形成，对国有企业经营管理者的作用非常微弱。一个有效率的经理人市场包括三个条件：有足够的参与者，建构有效的竞争规则，信息对称、市场均衡存在。从中国来看，即使是针对私营企业和“三资”企业的经理人市场，这三个方面的条件都很不具备，有效的经理人市场也尚未完成。对于国有企业来说更是如此。当前，中国国有企业的经营管理者多是由组织和企业主管部门指派产生，很少是通过经理人市场的选拔产生，经营管理者一旦被解职，也并非进入经理人市场，经理人市场的激励约束作用几乎不存在。国家发改委经济体制与管理研究所课题组2004年对中央大型企业、国有及国有控股大型骨干企业的调查结果显示，被调查企业的总经理由上级组织部门直接任命的占24.4%；由上级推荐，董事会聘任的占24.4%；由国有资产管理等主管部门任命的占19.5%；按公司章程由董事会决定聘任的占21.9%；其他情况占6.1%。
二是资本市场还很不发达，对国有企业经营管理者的威胁很小。经过30年的国有企业改革，尤其是实施“抓大放小”、对国有企业进行战略性改组以来，资本市场的竞争机制的作用逐渐加强，企业的资本经营行为日益普遍，对企业的控制权形成了一定的威胁。但总体而言，资本市场发展仍不健全，行政干预强，市场功能残缺，资本市场的兼并机制、破产机制的作用并没有得到有效的发挥。国有企业的经营管理者得不到来自资本市场的有效激励约束，其控制权没有真正受到资本市场竞争机制的威胁[22]。
三是产品市场竞争较充分但并不完善，对国有企业经营管理者的激励约束尚不充分。与经理人市场和资本市场相比，中国的产品市场发育较为成熟，竞争较为充分，尤其是市场上非国有企业的竞争对国有企业经营管理者造成巨大压力，起到了较强的激励约束作用。但是，目前的中国产品市场体系还不完善，对于国有企业还存在不公平的竞争环境，企业的经营业绩不能真实反映经营管理者的能力和努力水平，由此使得国有企业经营管理者的行为难以规范。
三、中国国有企业改革的趋势
在总结国有企业改革取得的成绩、经验和问题的基础上，我们不但应该更加坚定改革的决心和信心，而且也应该更加清醒地认识到，中国的国有企业离现代企业制度的要求还有很大差距，今后深化改革依然任重而道远。继续探索国有企业改革的正确方向依然是摆在中国企业管理学界理论工作者和实践者面前的一项重要任务。
1.深化垄断行业国有企业改革。
深化垄断行业国有企业改革的基本目标是要实现“惠民、强企、兴国”。所谓“惠民”，就是要让老百姓得到更多实惠的和更加满意的公共产品服务，实现社会福利的帕累托改进；所谓“强企”，就是要创建世界一流企业，促进国有资产保值增值，提升国有企业的国际竞争力；所谓“兴国”，就是要增强国有经济的活力、控制力和影响力，促进国家经济又好又快地发展，提高国家的国际地位。根据这一基本目标，深化垄断行业国有企业改革的重点就是要实行政企分开、政资分开，引入竞争机制，同时加强监管，以提高资源配置效率。
在这一基本目标下，深化垄断行业国有企业改革需要处理好多组关系：处理好做大做强垄断行业国有企业和提高产业竞争力的关系；处理好竞争与垄断关系，把垄断行业国有企业改革与提高产业可竞争性结合起来；处理好区域间比较竞争和企业在同一市场上进行竞争的关系；处理好产业公益性和企业盈利性之间的关系；处理好管理层次和管理幅度的关系；处理好改革和稳定的关系，在稳定的前提下推进垄断行业国有企业改革；处理好行政手段推动和市场选择关系，把国资委推动力和市场配置资源的基础作用有机结合起来。
具体来说，深化垄断行业国有企业改革的主要方向是：
(1)实施精细化改革，推进改革的针对性和协同性。
基于目前不同垄断行业国有企业改革的步伐不一致，同时考虑到垄断行业国有企业改革需要与国有经济战略性改组协同推进，因此在具体实施中不能“一刀切”，而应该强调“精细化改革战略”。“精细化”至少表现在三个方面：一是要分类推进改革，对于已经实行政企分开、政资分开和进行初步分开、引入竞争机制的石油、电力、电信、民航等行业，要完善改革措施，深化改革。重点是放开市场准入，引入新的市场竞争主体，重组行业结构，增进企业效率。对于还没有进行实质性体制改革的铁道和部分公用事业等，则要首先推进政企分开、政资分来和政事分开改革。二是要对每个垄断行业及产业链条各环节的性质 （自然垄断性、国家安全和战略的关系等）进行梳理，从国有经济布局的角度研究这些行业及产业链各环节对国家安全和国民经济的影响程度，根据影响程度来分析这些行业和领域的重要性，并针对不同重要性类型行业分别确定国有企业的控制程度，确定国有企业的股权权重。三是根据推进国有企业战略性改组的要求，进一步减少国资委直接管理的国有企业数量，缩小管理半径，组建30家左右的国有大型企业集团，但必须具体明确每家国有大型企业集团的使命，并根据其使命制定科学的发展战略，在此基础上选择不同的公司治理和管理方式（黄群慧，2006）。
(2)深化产权改革与重组，推进产权多元化。
产权改革与重组是国有企业产权多元化的重要途径，也是垄断行业国有企业建立现代企业制度的核心。垄断行业国有企业产权改革与重组主要有三种目标模式：国有独资模式、国有绝对控股模式和国有相对控股模式。目前来看，经过公司制改造后的垄断行业国有企业的集团公司基本都是国有独资公司，集团公司的子公司多为国有绝对控股公司。随着经济社会化市场化趋势的发展，各类资本交叉持股、相互融合不可避免，垄断行业国有企业同样面临从国有独资公司、国有绝对控股公司向国有相对控股公司转变，发展混合所有制经济，实现产权多元化的任务。严格控制国有独资企业，加快推进产权多元化进程，有利于改善垄断行业国有企业治理。垄断行业国有企业产权重组，既可以变单一国有股东为多元国有法人股东，也可以引入非国有股东，变为国有绝对控股或相对控股公司。在条件具备后，逐步将国有绝对控股公司改革为国有相对控股公司、国有参股公司甚至国有资本完全退出的非国有公司，彻底解决国有股权过分集中的问题。产权重组主体可以发生在中央企业之间，也可以发生在中央企业和地方企业之间、中央企业和民营企业之间、中央企业与外资企业之间，以促进中央国有资本和地方国有资本、国有资本与非国有资本的相互渗透和融合。
(3)实施业务结构重组，推进产业组织结构合理化。
垄断（自然垄断）行业多属于公用事业，具有网络产业的性质，是“以网络为基础进行经营的产业”。根据网络产业的特点，垄断行业国有企业的业务结构重组有两种基本模式：纵向一体化和纵向分离。纵向分离是分割能够产生竞争的环节（非网络环节），不能分割的环节（网络环节）继续维持垄断，通过市场竞争和监管取代厂商内部或行政手段，实现两类环节之间的衔接。对于纵向分离后的非网络环节，在引入新经营者时可以采取两种方式：通过直接创办新企业的增量改革方式和非国有企业以参股甚或控股的方式进入原有企业的存量调整方式。纵向一体化和纵向分离各有优缺点，纵向分离虽然有助于在垄断行业形成竞争性结构，但可能失去网络和网络服务一体化所带来的规模经济利益；纵向一体化经营能够使垄断行业的负外部性内部化，也有利于实现规模经济和范围经济，但会增加监管的难度和复杂程度。目前，中国的石油、天然气行业采取的是纵向一体化的模式，一体化运营商拥有网络并提供网络服务，而电信、电力、民航则实行了纵向分离的模式，把网络所有者与利用网络提供服务的经营者分离。对于将来垄断行业国有企业的业务重组应采取纵向一体化还是纵向分离模式，应在分析各行业的发展阶段、市场规模、技术经济特点、监管能力等因素基础上，权衡采取两种模式利弊后予以确定。通过对不同垄断行业国有企业的业务结构实施不同方式的重组，可以优化垄断行业的产业组织结构。
(4)加快监管体系改革步伐，推进行业健康发展。
垄断行业引入竞争机制必须和政府加强监管与社会监督相结合，通过建立健全垄断行业的监管体系，改进垄断行业监管的有效性。鉴于当前中国的垄断行业具有自然垄断与行政性垄断交织且行政性垄断占主导的特点，因此对垄断行业的监管体系改革首要的仍然是彻底实现政企分离，从形式和实质上割断垄断国有企业与政府之间在产权、人事权等方面的政治经济“脐带”。同时，要加快政监分离改革步伐，打破“政企一体”规制模式，防止“政企同盟”形成，组建新型的保持利益中性的监管机构。进一步完善监管权配置，促进专业监管机构和反垄断执法机构之间的分工、协调和配合。推进全方位的内容监管，既要加强对安全、环保、普遍服务等监管，也要加强对价格的监管。通过对垄断行业的监管体系改革，有效促进垄断行业的持续快速健康发展。
2.推进国有企业公司治理的建立与完善。
中国国有企业的治理模式属于典型的政府主导型治理模式（陈佳贵、黄群慧，2001），其在股权结构、内部治理机制、外部治理机制方面的特点和缺陷导致了严重的“内部人控制”问题与过多的“婆婆加老板”的干预问题并存现象。这决定了中国国有企业的公司治理改革面临着一个两难选择，即给企业经营管理者以充分的经营自主权是必要的，它可以带来企业效率的提高，但同时也可能导致“内部人控制”失控，导致股东利益的损失；国家作为大股东对企业进行监督和控制是必要的，但国家及其代理人所具有的特殊地位又使这种监督和控制难免带有行政色彩，导致对企业过多的干预。国有企业治理结构的改革目标就是要解决这一两难问题，并最终形成有效的公司治理结构。这一治理结构能够给经营管理者以足够的控制权自由经营管理公司，保证经营管理者从股东利益出发而非个人利益使用这些经营管理公司的控制权，能够使股东充分独立于职业企业家（黄速建、黄群慧，2001）。
从做法上来看，国有企业公司治理的改革应从调整股权结构、提高内部治理机制的有效性和建立有效的外部治理机制，具体包括：
(1)继续推进股权多元化，优化股权结构。
股权结构是公司治理的基础，它决定了内部治理机制的效率，是实现公司治理理想状态的首要条件和根本性条件。近年来，虽然随着国有企业战略性重组的实施以及股权分置改革，国有股持有比例有所下降，但总体上国有股“一股独大”的现象仍然是国有企业中的普遍现象。为此，继续推进股权多元化，优化股权结构仍然要作为深化国有企业改革的一个重要内容。一方面，要根据国有经济布局的战略性调整和国有企业战略性改组的需要，继续在非涉及国家安全和经济命脉的一般性竞争领导域中大力引进外资、民营股份，降低国有企业中的国有股比例，增加其他成分的股份在董事会中的话语权，建立董事会内部的平等对话机制；对于涉及国家安全和经济命脉的领域，在保持国有经济控制力和影响力的前提下，也可适度引入其他成分的投资者，尤其是对于垄断行业中的可竞争性环节，可以进一步降低国有股份的比重，以加强其他股权成分参与公司治理，增强国有企业的活力。另一方面，公司制国有企业优化股权结构的方向是建立以法人股为主体的多元法人的股权结构，尤其是要注重发展具有长期投资需求的机构投资者（如各种养老金、保险公司、合格的外国投资者），这样既可以消除国有股比重过高而导致的行政过度干预问题，又可克服个人股比重过高、股权分散所引起的普遍“搭便车”行为，同时还可以充分发挥机构投资者对国有股一股独大的监控功能。
(2)进一步规范内部治理机构运行，完善内部治理机制。
国有企业内部治理机制主要体现在董事会、监事会和高级管理团队之间的责权利划分和相互制衡机制，以及如何对经营管理者实行有效的激励约束机制。当前，国有企业中“控制权行政配置”与“内部人控制”共存导致董事会、监事会和高级管理团队之间没有形成有效的制衡机制，内部治理的作用十分弱化。要改变目前的状况，提高内部治理机制的有效性，就需要从以下几个方面进行调整：一是要按照现代企业制度建设的要求，调整由国家通过行政性手段直接任命高层管理团队的做法，而是由代表国有股股东的国有资产监督管理机构委派董事，通过董事会选聘高层管理团队。二是要规范和完善董事会制度，切实实现董事长与总经理的两职分离，建立董事非正常离职制度，通过教育和培训提高公司董事的职业化水平，确保董事的权利和责任得到落实；进一步扩大外部独立董事制度的实行范围，规范外部独立董事的选聘程序，注重外部独立董事成员的知识、信息和技能、经验的合理搭配，建立保证外部独立董事行使职权的专项制度，真正发挥外部独立董事的决策咨询和监督作用。三是要从法律的层次强化监事会职能和作用，控制监事会的内部成员数量，适当增加外部监事，推行监事会的职工代表制，建立监事的非正常离职制度，并正确处理监事会和外部独立董事之间的关系，使双方在监督职能上协调一致，形成合力。四是要建立健全内审机构，建立审计工作责任问责制度，实现内审工作的制度化、规范化和程序化，强化审计的监督功能。
(3)加快培育外部竞争环境，健全外部治理机制。
“治理结构的改善，从长期来看，离不开一个充分竞争有序的市场。应当努力为企业提供一个规范、有序、有利的市场环境”。加快培育外部竞争环境，健全外部治理机制是关系到国有企业公司治理改革能否成功的重要因素。针对目前中国的经理人市场尚未形成、资本市场还不发达及产品市场仍不完善的现实，需要从以下三个方面来完善国有企业的外部治理机制，优化国有企业及其经营管理者所面临的外部竞争环境：一是通过加紧完善相关制度、法律法规以及文化环境等，实施经理人准入制度，扶持猎头公司等人力资本中介机构的发展，加快培育一个成熟有效的经理人市场，尤其是近期内可考虑在改革国有企业经营管理者行政性任命的基础上，构造一个国有企业内部或国有企业之间的流动体系，打破地域和部门的界限，至少在国有企业范围内形成开放、活跃的经理人市场。二是要加速推进完善资本市场的步伐，为此，一方面要切实推进金融体制改革，有效发挥银行在国有企业产权构造和调整中的作用，另一方面要加强证券市场的市场化和规范化建设，提高证券市场优化资源配置的功能，尤其是要加大控制权市场的建设力度，形成一种有效的替代性激励约束机制，增强外部治理的效果。三是要以培育充分竞争的产品市场为导向，在国内市场上彻底取消政府保护、地区封锁等各种市场进入壁垒，逐步建立全国统一的开放的产品市场体系，通过产品市场竞争切实真实反映国有企业经营管理者的管理水平和努力程度，提高产品市场的外部治理有效性。
3.深化国有资产管理体制的改革。
自从党的十六大提出“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”以来，尤其是2003年国资委成立以来，以往国有资产管理中存在的诸多缺陷得到克服，实现了一系列重大突破。但是，目前的国有资产管理体制中也还存在一些有待明确和解决的问题，如国资委依然存在既当“裁判员”又当“运动员”的角色定位问题、在管控模式上具有过多的“淡马锡”情结、国资委本身缺乏有效监督等。因此，党的十七大提出要继续完善各类国有资产管理体制和制度，以深化国有企业改革。
国有资产管理体制改革的基本目标是要进一步搞活国有企业和国有控股企业，实现国有资产保值增值，促进国有经济布局的战略性调整，增强国有经济的控制力和影响力；基本要求是要强化依法管理、强化股权管理、强化资本管理、淡化行政管理、淡化资产管理。根据这一目标和要求，针对国有资产管理中存在问题，未来国有资产管理体制改革的方向是：
(1)完善国有资产管理的法律法规体系。
加强法制建设，依法履行出资人职责，是推进国有资产管理体制深化改革的必然要求。2003年国务院国资委和地方国资监管机构成立以来，以《企业国有资产监督管理暂行条例》为基础，出台了一系列关于国有资产监督管理的法规和管理办法，对国有企业改革与发展起到了重要的推动作用。然而，虽然从上个世纪90年开始，根据中国国有资产与国有企业改革的实际情况，全国人大有关部门就已经着手进行了国有资产法草案的起草工作，但由于种种原因，迄今为止国有资产法并未出台。因此，从当前实际情况来看，我们仍然需要继续抓紧研究制定国有资产监管的法规规章和规范性文件，抓紧建立完善相关的法律法规体系。尤其是要加快出台国有资产法，针对有关国有资产的界定和分类、国有资本金的预算制度、中央和地方政府如何分级代表国有资产行使所有权职权、国有资本产权交易和处置等国有资产管理的重大问题进行立法。与此同时，应在全国人大专门设立针对国有资产管理的专业委员会，负责国有资产管理立法和对国资委的指导。
(2)健全国有资产经营管理的监督体系。
健全国有资产经营管理的监督体系是强化监督的前提。目前，对国有资产经营管理的监督更多的是强调国有资产监管机构对国有企业的监督，而对于谁来监督国资委等国有资产监管机构的问题却相对较少关注。实际上，国资委作为“出资人”代表，集监督、管理职能于一身，它有可能会与国有企业形成利益共同体，以追求保值增值目标而忽略国有经济重要的战略性功能，或者以承担社会公共职能为借口逃避经营低效率的责任。因此，构建一个包括对国资委的监督在内的国有资产经营管理监督体系也是未来深化国有资产管理体制改革的重要内容。从国有资产经营管理的监督体系来看，健全的体系包括人民监督、政府监督、国资委内部监督和社会监督（张治栋、樊继达，2005）。其中人民监督主要通过人民代表大会进行，具体实施可以在人大常委会内设立国有资产监督机构负责日常监督。社会监督主要指中介机构和债权人等利益相关者的监督。除了健全体系外，加强对国有资产经营管理的监督还要完善国有资产经营管理的报告和信息披露制度。
(3)进一步明确国资委的定位。
正如前面所言，国资委本身存在身份定位的模糊，“特设机构”本身并没有明确的概念界定，国资委是经济组织还是政府组织的问题依然没有得到明确回答。有关调查显示，接近90%的国有企业高层管理人员将国资委定位为政府部门，只有少数认为国资委仅仅行使了国有企业出资人的职能[23]。在实践中，国资委既承担“出资人”角色，履行出资人义务，也承担社会公共管理职能，采取行政管理方式。这样，对于国有企业而言，国资委既是“裁判员”，也是“运动员”，既是“婆婆”，也是“老板”。显然，社会公共管理职能和国有资产出资人职能的价值取向是不同的，政府的社会公共职能的价值取向是维护社会整体效益，而国有资产出资人职能的价值取向是保证国有资产本身的经济效益，即实现国有资产的保值和增值。这就要求在深化国有资产管理体制改革中，要进一步明确国资委的职能定位，分离国资委同时承担的运动员与裁判员角色，将国资委定位为单纯的国有资产出资人，不承担政府社会公共管理职能，避免国资委对国有企业实施的行政管理。
(4)进一步推进“分类监管”的国有资产管理思路。
国有资产可以分为经营性国有企业和非经营性国有资产，而经营性国有资产又可以按照功能不同划分为服务于社会目标和经济效率目标两类企业。针对这两类企业的不同应进一步推行“分类监管”的方式。全国人大应该对这两类国有企业分别立法，国有资产监督管理机构也应该分设两个部门、在组织机构上分别管理。对于服务于社会目标的国有企业，主要集中于国家安全领域、公共品领域、自然垄断领域和国民经济支柱、主导产业领域，其社会目标居于优先地位，盈利目标处于次要地位，由国资委设专门部门统一管理，具体运营可能更多的是采用“国有资产管理委员会（具体专门部门）——授权经营的企业集团”两层运营体系；对于服务于经济效率目标的国有企业，主要集中于竞争性领域，如一般工商业领域，其盈利目标和资产安全居首要地位，主要以股权多元化的公司制形式存在，应按照现代公司制企业要求去运作管理，国资委设专门部门（如竞争领域部）行使所有者职权，这类企业的多数可通过“国有资产管理委员会——国有控股公司——具体国有企业”三层运营体系进行管理。
(5)健全国有资产管理绩效考核体系。
目前，国有资产监督管理机构在对国有企业进行考核时，往往重视短期利益和对经济业绩的考核，忽略了对社会公共效益的考核，没有处理好国有企业本身具有双重功能定位的问题。同时，正如一些专家指出的，如果按照市场经济原则，将国家在资金（例如债转股）、土地、特许经营权等方面的低成本甚至零成本投入，按照市场价格计算，国有企业的经济业绩将会大打折扣。为此，国有资产管理体制的深化改革要求进一步健全对国有资产管理的绩效考核制度。对于服务于社会目标的国有企业和服务于经济效率目标的国有企业建立不同的绩效考核指标，确定不同的考核重点，前者应该将完成的社会效益和实现的社会功能作为重要考核指标，后者则可以将经济业绩指标作为考核的重点。
(6)加快建立国有资本经营预算制度。
为了适应大力发展混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式的要求，国有资产的管理方式必须从原来着重于实物形态的国有资产管理方式向着重于价值形态的国有资本管理方式转变，而建立国有资本经营预算制度是实现这一转变的重要前提。与此同时，建立国有资本经营预算制度既是国有资产监管机构依法履行出资人职责的重要方式，也是推进国有经济布局和结构调整的重要手段。在党的十七大提出要加快建设国有资本经营预算制度后，财政部于2007年年底会同国资委发布了《中央企业国有资本收益收取管理办法》，规定中央企业应上缴利润的比例，区别不同行业，分三类执行。这表明，国有资本经营预算制度建设已开始启动。但显然，国有资本经营预算制度尚没有完全建立，离国有资产的有效管理要求之间还有很大差距，需要在下一步深化国有资产管理体制改革中加快建立和完善。
收稿日期：2008-07-29
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