从法律价值角度看行政指导行为，本文主要内容关键词为：角度看论文,价值论文,行政论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政指导（administrative guidance）是行政机关在其职能、 职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为。同其他许多事物一样，行政指导行为也具有二重性：从积极方面看，它与一些基本的人文精神因素和正确的社会价值取向是相通相容的；从负面看，其某些消极作用或者说合法性危机因素又会造成某些人文精神的背离和价值取向的扭曲。作为现代行政实务中的重大现象，行政指导行为正是在这种矛盾运动中存在和发展的。因此，在实施依法治国方略和贯彻行政法治原则的进程中，需要进一步从法哲学的角度认识行政指导行为，以助于更加科学合理地实施行政指导行为，促使其消极方面向积极方面转化，实现行政指导行为的法治化。
针对关于行政指导行为的性质、价值和作用等方面存在的某些争论，近年来有学者提出，行政指导体现出丰富的“平衡”内涵（此处是指我国行政法基础理论之一的“平衡论”所讨论的平衡概念——引者注），是对独立、平等、民主、宽容、责任等最具实质意义的人文精神因素的认同。（注：参见包万超：《转型发展中的中国行政指导研究》，载罗豪才主编：《行政法论丛（第1卷）》，法律出版社1998年版，第275页。）从行政指导行为的基本内蕴和现实作用来看，此观点是有道理的。为进一步深化对行政指导的存在价值及其特殊作用的认识，有利于更符合客观要求地去积极实施行政指导行为，以更好地达成行政目的，笔者在与行政指导有关的诸多法哲学范畴中选取自由、道德、利益、效率、秩序、责任等六个比较基本的范畴，对其与行政指导行为的关系加以简要讨论，意在从法律价值判断的角度来看行政指导行为的特殊意义和作用。需要指出，这些范畴并不单属于某个法学流派所专有，而是现代法治社会中比较普遍的价值追求和行为准则。
按庞德的说法，人们发现法律价值的方法主要有三种，即观念的方法、理性的方法和经验的方法，而现代社会中的人们更多地采用经验的方法。本文综合地采用各种适当方法，提纲式地探讨行政指导行为蕴含并体现出的上述法律价值，或者说上述法律价值范畴对于行政指导行为所具有的特殊意义。
一、自由与行政指导
自由，是人类社会古往今来最美好的字眼之一。裴多斐的名言“生命诚可贵，爱情价更高，若为自由故，二者皆可抛”，可谓举世皆知，万众首肯，流传千古。就法学领域而言，自由是从古典法治到现代法治最主要的一个价值追求，也是法哲学最传统最持久最基本的一个价值判断。笔者认为，自由的真正价值在于它是人类的天赋本性，是人类创造性的一个内在源泉，依法保障自由就是依法保障人权、人性和人本身。尽管自由总是相对和有止境的，在法治社会中要实现自由也总是有条件和代价的，但尽可能充分地拥有行为选择自由毕竟是人的本性需求，行为选择自由对于一个享受合法权利的公民来说是极为宝贵的。换言之，丧失了行为选择自由，则易于失去快乐、热情和创造性，而这是不符合人与社会发展的总体和长远利益的。从行政指导行为的基本性质、特点和作用来看，它与自由这一法律价值相通相容。这是因为，行政指导是比较柔和的行政管理方式，它不具有权力强制性，行政相对人是否接受行政指导听凭自愿，并未丧失自己的行为选择自由。从这一点来看，行政指导符合现代法治社会的重要价值取向和行为准则之一——自由的基本要求，故有存在的价值和发展的条件。
二、道德与行政指导
道德是调整人际之间、个体与社会之间关系的行为准则和规范的总和，它是用善恶标准去评价，依靠社会舆论、内心信念和传统习惯来维持的一种社会现象。在道德意识领域，主要包括道德的观念、认识、情感、理想、意志、判断、信念等内容；在道德活动领域，主要包括道德的修养、教育、评价、实践等活动。道德的基本问题是如何认识和处理道德与利益的关系。人类社会迄今已相继经历了各种类型的社会道德。人们一般是通过善恶、幸福、义务、良心、荣誉、节操等道德范畴，来评价一个社会的道德水准的。道德规范作为最广泛最基本最深厚的社会控制力量之一，它与法律规范之间尽管存在矛盾甚至冲突（注：有学者（如J·卡博尼埃教授）称此类矛盾冲突为一种“规范互扰现象”。 参见（法）亨利·莱维·布律尔著、许钧译：《法律社会学》，上海人民出版社1987年版，第34—36页。），但毕竟相辅相成、各有其用，共同为经济与社会发展服务，都是现代法治社会中人们的重要价值追求和行为准则，而且一定社会中的道德规范也是该社会系统中的重要本土资源。实践证明，符合一定社会普遍的道德规范和利益要求的道德行为，有利于该社会的共同理想和共同利益的达成；而违背一定社会普遍的道德规范，有害于他人、集体和社会利益的不道德行为，则制约该社会的发展。因此，政府机关及其工作人员的一项重要职责，就是通过行政管理和服务活动，而且在此过程中发挥出道德行为的示范作用，来引导、鼓励和促进社会成员养成并发展良好的道德习惯，自觉自愿地选择采取正确的道德行为，以增进社会的和谐与发展。就行政指导而言，其主动性、引导性、指导性、补充性、灵活性、柔软性、简易性、协商性、可选择性等特点，与现代社会普遍尊奉的道德认识、道德信念、道德习惯和道德风尚是相通相容的，这可说是它的重要立足基础。通过行政指导来引导相对人作出道德的行为选择，这对于维护良好的社会秩序是富有法治价值和现实功用的。因此，在现代法治社会中，行政指导行为能够得到广泛的认同和采用。
三、利益与行政指导
所谓利益，简言之就是“好处”，就是人们心向往之且可把握之的一切，它是现代法哲学的核心范畴之一。争取利益、增进利益、扩张利益、垄断利益、丧失利益、剥夺利益、补充利益、协调利益、平衡利益等等，构成了人类活动的一条主线索。可以说，现代社会的几乎所有人类活动特别是经济与政治活动，都直接或间接地基于利益考虑；几乎所有的矛盾和冲突，也都直接或间接与之有关。因此，明悉此点的赫克（P.von,Heck 1858—1943，德国法学家）认为， 起源于相互对立的利益之间斗争过程中的法，其最高使命就是对利益进行平衡。在20世纪20—30年代的德国，甚至还出现了渊源于耶林法思想的具有社会法学性质和特征的一种法学运动——利益法学（Jurisprudence of interests）。（注：参见张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第128—130页。）利益具有多元多层次的构成和变动的特性，在不同时空条件下的人们（以及同一时空条件下不同的人们）的利益追求各有侧重且发生着变化。因此，一个组织或个人要对自身根本利益之所在能够保持清醒和准确的认识，这并非易事；社会成员之间发生利益冲突时，要作出让步、达成妥协，或由第三者加以协调、实现平衡，这也非易事。而现代行政法的基本功能之一（也是行政机关的职能、职责之一），正是要促进公民权利与行政权力的综合平衡，实质上就是要实现有关各方（包括各类行政法主体）的利益平衡。（注：关于行政法上的权利（权力）、利益的平衡观，可参见罗豪才教授主编的《现代行政法的平衡理论》一书（北京大学出版社1997年版）的集中讨论，此不赘述。）为此，需要积极寻求一切合法有效的行政方法手段来运用于行政实务；而行政指导行为正是人们所选的方法手段之一。就行政指导行为而言，一个重要目的就是增进行政相对人的利益，实现社会整体利益与个体利益（公益与私益）、物质利益与精神利益之间的综合平衡，促进行政目标的达成，从而促进经济与社会的稳定协调发展。可见，行政指导行为对于上述人类活动的利益主线的健康发展乃是必要的和有利的。
四、效率与行政指导
如何认识和处理好效率与公平的关系，是法律实务和法学理论的一个永恒的题目，可以说现代法治正是在进一步认识和辩证地处理这一关系的过程中向前发展的。认识和处理好效率与公平的关系，也是对行政指导行为的必然要求。从行政指导的基本特点和实践效果来看，深入认识和正确实施行政指导行为，有利于认识和处理好效率与公平的关系。理由主要有两点：其一，行政指导是符合行政效率原则的行为。在面临缺乏具体的法律调控依据或其不甚适应客观要求时，通过积极的行政指导措施能够更及时有效地实现行政目标，提高行政效率。其二，行政指导并不背离社会公平原则。这既表现在相对人对指导措施有自主判断和自由选择权，又在因受到实际的行政强制力致使权益受到损害时能够获得相应的救济（当然需要建立起有效的救济机制）。可见，行政指导能够满足行政效率和社会公平这两方面的要求，符合现代法治社会关于处理好效率与公平关系的价值追求和行为准则。
五、秩序与行政指导
所谓秩序，说白了是指一种有条理、不混乱的情况。用物理学的术语来说，就是指某个系统中的熵值较小，整个系统处于一种内耗很少、有序运行的状态；反之，该系统则处于一种熵值大、内耗大、秩序乱的状态。而且，一个系统在运行过程中，混乱因子总是不断增加，熵值逐渐增大（这称为熵增现象），为此需要及时采取有效措施来不断消除混乱因子（这称为减熵措施），降低熵值，使系统有序化。社会系统与物理系统有相通之处。一个社会要健康协调地存在和发展，良好的社会秩序必不可少。为此，各方面需要采取各种调整措施来不断克服混乱因素，维护社会秩序，促使社会生活经常处于有序运行状态。这种社会秩序，也就是该社会的人们共同生活的规范状态，社会成员都有义务加以遵守和维护。作为社会控制方式的调整措施是多种多样和不断发展的。就国家行政机关而言，在法定职权范围内有责任因地制宜、因时制宜地采取各种有效措施来维护正常的社会生活秩序（现在常称之为保持社会稳定，但实际上“社会秩序”与“社会稳定”的含义是有所差别的），其中就包括比较灵活实用的行政指导措施。从实施效果看，在某些特殊情况下，行政机关采取比较柔软灵活的行政指导措施并配合其他措施（如较硬的法律强制措施）来应对某些社会管理需求，能更及时有效地保证社会生活的有序运行和持续发展，成本较低地维护社会秩序，显然符合现代法治社会的价值追求和行为准则。这可说是行政指导在当今许多国家得以存在和逐步发展的又一个重要原因。
六、责任与行政指导
所谓责任，有两层含义：其一，指一个组织或个人在分内应做的事；其二，指一个组织或个人没有做好分内应做的事而应当承担此过失的后果。责任问题是哲学和许多社会科学（包括法律科学）所共同关注的重大问题和范畴。诸如实行责任政治、责任行政、责任司法、责任管理等等，早已成为普遍的社会呼声和价值追求；诸如“责任制”、“责任意识”、“追究责任”等等，也已成为当今社会生活中使用频率最高的一些话语。作为法学基本范畴的法律责任，其认定、归结和承担乃是法律运行的保障机制，也是维护法律秩序的关键环节。人类社会从古到今对于法律责任的认识和运用，经历了从“不讲责任”到“责任中心”到“义务——责任”再到“权利——义务——责任”这样一个辩证发展过程，现在既不能忽视法律责任问题，也不再片面强调法律责任了。（注：参见张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第465—466页。）尽管如此，在当今社会的法治模式中，法律责任仍然占有非常重要的位置，可以说法律责任是现代法治的一个重要构成要素，良好的责任机制已成为现代法治的一个重要标志。而所谓法律责任，是指由于违法行为、侵权行为而应当承担的法律后果，它与法律制裁、法律救济等等相联系。按违法和侵权的性质、程度的不同，法律责任又可分为民事责任、行政责任和刑事责任。从行政指导的基本特点和实际运作来看，一方面行政机关实施行政指导行为是其履行职责的一种表现，同时指导者与行政相对人之间的法律责任是能够明确划分的。例如：如果指导者以实际的强制力来迫使行政相对人服从指导措施，一旦造成损害后果则应由指导者承担相应法律责任；如果行政相对人不接受行政指导，却又执意实施违法行为，或明知该指导措施是错误的，却出于自身利益考虑等原因而自愿接受该指导措施并导致违法侵权，则应由该相对人承担相应法律责任。由此可见，从现代法治社会强调明确法律责任、建立责任机制的角度看，行政指导是符合或者说能够符合这一价值追求和行为准则的。
由以上提纲式、笔记式的简略讨论中可以看出，行政指导之所以在当今社会有其市场、能起作用、还在发展和各有特色，从行政法哲学的角度和层面而言，一个重要原因是行政指导行为与法律价值的上述范畴相通相容，符合人类行为最一般的价值追求和行为准则，能与各个国家和地区的本土行政文化和法文化传统相契合，具有一定的人文精神优势，能够发挥独特的社会作用（当然也存在薄弱环节和负面效应，本文限于篇幅，对此不作讨论）。这或许就是行政指导行为在现代行政实务中能够扮演重要角色的最深层的一些原因。