农民集体所有权的实现机制，本文主要内容关键词为：所有权论文,集体论文,机制论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所有权的实现，就是所有权人以对财产的实际支配（占有、使用、收益、处分），使财产保值、增值，实现享有所有权的目的。我国农民集体所有权在实质上是一定范围的全体农民集体直接享有的所有权，是把集体意志和利益同集体成员的意志和利益有机统一的所有权；①在形式上是由一定范围的全体农民集体成员总同共有的所有权。②农民集体所有权的实现，就是指农民集体能够按照自己的意志，支配其所有的生产资料和财产，使财产保值、增值，以实现全体成员的整体利益。农民集体所有权的实现机制就是保障农民集体所有权实现的有机联系的制度体系，它应包括农民集体所有权实现的主体组织机制、权能运作机制及其外部协调机制。
一、农民集体所有权实现的主体组织机制
农民集体所有权的主体不是单个的农民集体成员，而是通过一定组织形式的全体农民集体成员。一定范围的全体农民集体成员，要按照集体的共同意志，实际支配集体财产，使财产保值、增值，最终满足集体利益和个人利益需要，必须首先通过一定的组织形成集体意志，并对集体所有的财产的支配作出决策，同时，必须通过一定的组织使决策得以贯彻执行。前者就是农民集体所有权主体之权力组织，后者就是农民集体所有权主体之执行组织或管理组织，以及监察组织。
（一）农民集体所有权主体的权力组织应是一定范围农民集体成员大会（或成员代表大分）。我国《民法通则》第74条、《土地管理法》第8条、《农业法》第11条，都虽然规定乡、村范围的土地等财产分别属于乡（镇）、村范围的农民集体所有，并由村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理，但对于集体所有权主体——农民集体，如何行使所有权均未作出明确规定。只有1990年5月国务院发布的《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第18条明确规定：“乡村企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会（农民代表大会）或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权”。这就明确了乡村集体企业财产的所有权主体是举办企业的乡村范围内全体农民集体，全体农民集体行使所有权的组织形式——权力机构，是农民大会（农民代表大会）或者代表全体农民的集体经济组织。我国的一些地方性法规的有关规定，也体现了农民大会（代表大会）是农民集体行使所有权的权力机构。如《河北省土地承包合同管理办法》第21条规定：“由于人口变动，使各户占有土地严重不均衡；或地块过于分散，不利于生产；或承包户拖欠、拒交集体提留，影响集体进行正常的经济、社会活动等原因，需要调整土地的，须经社员（村民）大会或代表会议讨论同意。”这些规定都是符合民法法理的。按照民法的当事人意思自治原则，所有权的行使应当体现所有权主体的意志，实现其利益要求。共同所有权的行使，一般以全体共有人的协商一致为原则。我国农民集体所有权是一定范围全体农民集体成员的总同共有权，农民集体所有权的行使，要体现农民集体成员的共同意志和利益，农民集体成员大会或代表会议就是形成农民集体成员共同意志的最好形式。农民集体成员大会为农民集体所有权主体的权力机构，在国外也有类似法理。如前苏联民法虽然把农民集体所有权确认为集体农庄和合作社组织的所有权，但根据前苏联民法学者的解释，行使所有权的权力机构是庄员或合作社社员大会。如学者们指出：“以全体大会、代表大会或其他集体制机关为代表的该组织成员的集体，是管理合作社集体农庄组织事务，包括处分它的财产的最高机关”。③从我国农村改革的实践看，通过农民集体成员大会（或代表大会）的形式行使农民集体所有权，正是农民群众的伟大创造。如山东省莱西县农村，自改革以来普遍实行群众议事会、村民大会等形式行使农民集体所有权。1989年秋，该县牛溪村两个果园承包户要求村委会减少提留款3000元，村委会初步同意减少，并提交村民代表会议讨论决策。经全村37名村民代表讨论，最后以28比9否定了村委会的提案，并说明了不予减产的理由。那两个承包户也心悦诚服地按照村民代表会议的决定，上缴了全部提留款，从而避免了因村委会考虑不周减少提留，可能引起的普遍要求减少提留款的连锁反应，维护了集体利益。④这一事实也雄辩地说明，以农民集体成员大会（或代表会议）作为农民集体成员行使农民集体所有权的权力机构，在实践上完全具有可操作性。
既然，我国农民集体所有权主体行使其所有权的权力组织应是该集体范围内的农民集体成员大会（或代表会议），这既有理论依据，又有实践根据，那么，我国的民事立法，就应在基本法中明确规定农民集体成员大会（或代表会议）作为农民集体行使农民集体所有权的权力机构的性质、职权、组成、召集、议事规则等问题，从而，使农民集体成员行使农民集体所有权有法可依。
（二）农民集体所有权行使的管理组织应是一定的农民集体范围的集体资产管理委员会，如在乡农民集体范围可以是乡有集体资产管理委员会，在村农民集体范围可以是村有集体资产管理委员会，在村民小组范围也可以是村民小组集体资产管理组。农民集体成员大会（或代表会议）作为农民集体所有权主体行使所有权的权力机构，它并非常设机构，而且其本身是一种会议形式，不可能直接进行具体的业务管理和经营活动。因此，就必须设立一个常设的稳定机构直接进行农民集体所有权行使的具体业务，即从事有关的业务管理或执行事务，使农民集体成员大会（或代表会议）作出的决策得以执行，并代表农民集体所有权主体对外进行活动。这个机构就是农民集体所有权行使的管理组织。关于农民集体所有权行使之管理组织，我国《民法通则》第74条、《农业法》第11条都针对农民集体土地所有权规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”据此可以认为，村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会就是村农民集体所有权行使之管理组织。但这些法律规定是极不完善的。主要表现在：一是规定农业生产合作社等农业集体经济组织作为农民集体所有权的管理机构，既不明确，又不适应农民集体所有权行使的需要。因为农业生产合作社在许多农村已不存在或者名存实亡，而其他农业集体经济组织在农村又有多个，到底由哪个农业集体经济组织经营、管理很不明确。在市场经济条件下，农民集体所有权的客体已不限于土地等农业生产资料，而且包括乡村企业或企业股份；农民集体所有权的行使也不限于封闭的农业生产经营，而是要面向市场进行农、工、商、贸各业并举的开放经营。因而，以农业经济组织作为行使农民集体所有权的管理机构是不能适应经济发展的需要的。二是规定村民委员会作为村农民集体所有权之经营、管理体，存在着政经不分的弊端。村民委员会按照《村民委员组织法》的规定是村民自治组织，但在实际生活中它具有准政府的职能，除了发展本村经济、兴办文化、教育和其他公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安等自治职责外，更多地是协助政府完成计划生育、税收、征兵、民兵训练、拥军优属等政府职责，同时还要应付政府各部门的检查指导、迎来送往、摊派等行为。这样就很难使村民委员会集中精力履行其作为村农民集体所有权行使之管理体的职责，从而使农民集体所有权的行使行政化，使农民集体所有权民事权利成为服务于基层行政权的附属性权利，难以发挥其表明财产归属、实现商品交换、组织经济建设的功能。三是只规定农业集体经济组织或者村民委员会对集体土地等财产经营、管理，而未规定农民集体所有权行使之权力组织，这就使得管理者的权利因缺乏必要的约束和监督而得以膨胀，从而使农民集体所有权受到损害。一些乡村基层干部以权谋私，损害集体利益正是农民集体所有权主体组织机制不健全的表现。为了消除上述弊端，我国民事立法在规定农民集体成员大会（或代表会议）为农民集体所有权主体行使所有权的权力机构的同时，还应当明确规定乡有集体资产管理委员会、村有集体资产管理委员会等为农民集体所有权行使之管理机构。集体资产管理委员会作为农民集体所有权行使之管理机构，完全是民事主体之组织机构，不具有行政组织属性；它是经济组织，但又区别于从事某一方面具体经营活动的农业集体经济组织，而是集经营、管理职能于一体，又侧重于管理职能的综合性经济组织。明确集体资产管理委员会的性质，是保障农民集体所有权的行使按照民事方法进行的前提。民事立法应对农民集体资产管理委员会的组成、职责、管理制度等作出规定。
（三）村民委员会应是村农民集体所有权的监察机构。村农民集体成员大会闭会期间，要使村有集体资产管理委员会对集体资产尽职管理，就需要有一个机构对它进行检查、督促，以保证其管理行为符合村有资产管理规章、符合国家法律和政策，符合农民集体意志和利益。村民委员会作为村民自我管理、自我服务的基层自治组织，担当农民集体所有权行使之监察机构，是符合其职责的，也是可以胜任的。这样改革以后，村民委员会就不再是村民集体所有权的经营管理体，就能够使它集中精力搞好村民自治和完成政府交办的行政职责，但它又可以通过对村有集体资产管理委员会的监察职责，参与村民集体所有权的行使，发挥其自治组织在农民集体所有权行使中的作用。村民委员会对村民小组集体资产管理者的管理行为，也可以进行检查、监督。乡农民集体所有权的行使也可设置相应的监察机构。
（四）农民集体所有权行使中权力机构、管理机构、监察机构的协调。农民集体所有权的行使过程应是上述农民集体所有权的三大组织机构的协调运转过程。而其协调运转的关键在于通过民事立法，界定三者的法律地位及其职权。农民集体成员大会是农民集体所有权行使所有权的权力机构，应具有如下职责：(1)选举和更换集体资产管理委员会成员；(2)决定集体资产经营方案和投资计划；(3)制定集体资产管理规章；(4)审议批准集体资产管理委员会的资产管理报告；(5)审议批准集体资产管理委员会编制的集体资产管理年度财务预算、决算方案；(6)审议批准集体资产收益分配方案；(7)对集体资产的增加和减少作出决议；(8)决定集体资产的兼并和其他重大处分行为；(9)监督集体资产管理委员会的资产管理工作；(10)讨论决定集体资产管理的其他重大事项。农民集体资产管理委员会，是农民集体所有权主体行使所有权的管理机构，由农民集体成员大会选举产生，并对农民集体成员大会负责和报告工作。其职责主要有：(1)执行农民集体成员大会的决议；(2)组织实施农民集体资产投资、经营方案；(3)制订并组织实施集体资产管理年度财力预算、决算方案；(4)作好集体资产登记、入库、会计、出纳等工作，建立健全各项管理制度和资料；(5)制订和实施集体资产收益积累与分配方案；(6)对外代表农民集体所有权主体进行活动；(7)向农民集体成员大会及村民委员会报告工作，接受其检查、监督。村民委员会作为农民集体所有权行使之监察机构，对集体资产管理委员会的管理工作进行检查和监督，其主要职责有：(1)检查集体资产财务；(2)检查集体实物资产登记和使用；(3)对集体资产管理委员会在进行集体资产管理时的违反法律、法规和集体资产管理规章的行为进行监督；(4)当集体资产管理委员会的行为损害农民集体利益时，要求其予以纠正，纠正无效时，可代表农民集体向人民法院提起诉讼，维护农民集体利益。村民委员会在行使其监督权时，应当依照法律和集体资产管理规章进行，并尊重集体资产管理委员会的自主权。《安徽省农民承担费用和劳务管理实施办法》第13条规定：“村提留，由村集体经济组织每年年底作出当年决算方案，并提出下一年度预算方案，经村集体经济组织成员大会或者成员代表会议讨论通过，报乡农经站审核、乡人民政府备案。讨论通过的预、决算方案，应当张榜公布，接受群众监督。村民委员会应当对村提留的提取和使用实施监督。”这条规定就较好地体现了农民集体所有权主体行使所有权过程中权力机构、管理机构、监督机构三者的分工及其相互协调。
二、农民集体所有权的权能运作机制
（一）农民集体所有权主体享有所有权权能的静态分析
1.占有权能。占有权能是指所有人对财产能够实际控制的权能。农民集体所有的土地、其他自然资源和财产，由农民集体占有就是指农民集体能够实际控制这些财产。首先是农民集体全体成员以集体名义持有这些财产，并能实际控制。农民集体成员个人或其他非所有人除非经农民集体同意不得占有这些财产。为了保证农民集体所有的财产为农民集体占有，而不受他人侵占，农民集体成员大会应制订集体财产管理制度，并由农民集体资产管理委员会切实实施。比如建立资产确权制度，实物资产登记、评估制度，实物资产流转回收制度，资产财产会计、出纳制度，重大资产产权挡案制度等。农民集体可以通过集体资产管理委员会自己占有其财产，也可以依照法律规定和集体意志，由集体资产管理委员会将集体财产确认给集体成员、集体经济组织、其他经济组织或个人占有。
2.使用权能。所有权的使用权能是所有人对其财产依照其性能和用途加以利用的权能。农民集体所有的财产，应当由农民集体资产管理委员会，按照农民集体成员大会决定的集体资产经营方案、投资计划、管理经费预算，以符合财产自然属性和经济用途的方式加以利用，或者确认给农民集体成员、集体经济组织或其他经济组织和个人使用。对土地等自然资源和其他实物财产的使用要加强管理和维修，确保财产增值，不得为损害性使用。对集体资金财产可分列各专项基金，专款专用，并严格会计、出纳制度，不得挪用和平调使用。
3.收益和受益权能。收益权是指收取财产所产生利益的权利。农民集体所有财产上所产生的收益应归农民集体所有。农民集体资产管理委员会代表农民集体直接使用集体财产所产生的利益归农民集体所有。农民集体所有的财产依照法律或合同由农民集体成员、集体经济组织或其他非所有人使用的，财产上所生经济利益，应依据法律或合同规定在农民集体和这些集体财产使用人之间进行分配，由集体资产管理委员会行使收益权。受益权是指农民集体成员有权对集体所有财产享受利益的权利。例如得到集体物质帮助、享受集体福利等。
4.处分权能。处分权是所有人在法律允许的范围内处理其财产的权利。处分权的行使会引起所有权的消灭或转移，即它决定着所有权的命运，是所有人最重要的权能。农民集体所有权处分权的行使，特别是对重大财产的处分，应由农民集体成员大会决定，由集体资产管理委员会执行。集体资产管理委员会在集体成员大会授权范围内，也可行使部分处分权。
5.排除不法干涉的权能。排除不法干涉是上述四项基本权能的综合体现，它是指所有人保护其所有的财产免受不法侵害的权能。当农民集体所有的财产遭受不法侵害时，集体资产管理委员会、村民委员会等都有权排除不法侵害，并最终向人民法院起诉。如果集体资产管理人员侵犯集体财产或者他人侵犯集体所有权而集体资产管理委员会怠于追究的，农民集体成员个人也有权向人民法院提起诉讼，要求其停止违法行为和侵害行为。
（二）农民集体所有权主体行使所有权的动态分析
农民集体所有权的实现，就是要通过所有权的行使，使所有权客体不断增值，以实现农民集体成员的整体利益和个人利益。农民集体财产在运动中不断增殖经营的过程正是农民集体所有权的实现过程。财产的运动又是以所有权权能与所有人不断分离、回复、转换的方式进行的。农民集体所有权主体不断地将集体财产所有权的占有、使用、收益、处分等权能分离出去，由其他民事主体享有，经过一个循环又将这些权能回归于农民集体，并使集体财产增值，这就是农民集体所有权实现的动态过程。这一过程一般有以下几种法律形式：
1.他物权的设定。他物权是非所有人对他人所有的物的某一方面的权利，他有权于其目的范围内直接支配于物，并排除包括所有人在内的任何第三人的不法干涉。传统民法上他物权包括用益物权和担保物权。用益性他物权是在他人之物的基础上，以对物的使用和收益为目的权利。农民集体所有权主体以承包合同将集体所有的土地、森林、果园、鱼塘、山岭、草原、滩涂、水面等自然资源或集体企业承包给农户、其他公民或集体经济组织使用和收益，承包主体则对其承包的集体土地等自然资源和财产享有承包经营权，在承包期限内，他有权占有、使用、收益承包财产，并应向发包方完成承包任务指标，上交承包费。作为发包方的农民集体所有权主体则有权收取承包费，并于承包期限届满时收回承包财产。这里农户、其他公民或集体经济组织对农民集体财产的承包经营权就是实现农民集体所有权的一种他物权形式。另外随着农村土地使用制度的改革，以拍卖、招标、协议出让等方式对集体土地享有的使用权，以租赁方式对农民集体土地享有的租赁经营权等都将是实现农民集体所有权的他物权形式。农民集体所有财产上他物权之设定方案应由农民集体成员大会决定，由农民集体资产管理委员会代表农民集体对外订立承包合同、土地使用权出让合同设定他物权，并行使所有者的权利。
2.所有权的转换。所有权的转换，就是指将所有权的全部权能转换为他种形式的民事权利。例如，将所有权转换为投资权或股权形式的民事权利。农民集体所有权主体有权对农民集体所有的财产行使投资权，通过投资行为创设农民集体所有的乡村企业或混合所有制的股份合作企业和规范化的股份公司企业，使农民集体所有权转化为乡村集体企业的出资权，或股份企业的股权；而集体所有制的乡、村企业或混合所有制的股份合作企业和股份公司企业则对农民集体投资于它的财产享有独立的企业法人财产权，通过其经营活动实现财产增值。农民集体所有权主体则作为乡村企业资本的最终所有者，以其出资权或股权参与分配企业利润或股利，在企业终止时，则分配企业的剩余财产，以实现农民集体所有权。农民集体财产投资方案应由农民集体成员大会决定，由农民集体资产管理委员会代表农民集体对外行使投资权和股东权。
3.债权。债是特定民事主体之间的财产流转关系，是实现所有权的方法和手段。农民集体所有权主体也可以以债的方法实现农民集体所有权。例如，农民集体所有权主体以租赁合同的方式将农民集体所有的农机具租赁给农户使用，并向农户收取租金；以劳务合同的方式，以联合收割机向农户提供收割服务，并取到报酬；以有偿使用方式允许农户使用集体水利设施进行灌溉，向其收取使用费，等等。这些方式都是实现农民集体所有权的债权方式。
三、农民集体所有权实现的外部协调机制
农民集体所有权实现的外部协调机制就是指农民集体所有权主体组织与相关组织的职责分工及其相互配合的机制。主要包括以下方面：
（一）农民集体所有权主体组织与实现农民集体所有权的经营体的协调。
1.与承包经营体的协调。承包经营体是指以承包经营方式实现农民集体所有权的民事主体，如农村承包经营户。承包经营体依据承包合同对农民集体所有的土地、其他自然资源或财产享有承包经营权。承包经营权是设定于农民集体所有权上之他物权。当在同一物上设定有他物权时，自物权的行使要受到他物权的限制。因此，农民集体所有权主体在行使所有权时，应尊重承包经营体的承包经营权，不得借故所有权非法干涉和妨碍承包人行使承包经营权。他物权是非所有人对所有人（即他人）财产在其特定的目的范围内享有的权利，是所有人实现所有权的方法和手段，他物权人必须在其目的范围内行使权利，切实履行对所有人应负的义务，以实现所有人的所有权。因此，承包经营体在行使承包经营权时，也必须尊重农民集体所有权，严格按照有关法规和承包经营合同的规定行使权利，履行对农民集体所有权主体应负的义务，以实现农民集体所有权；不得超越承包经营权设定之目的范围滥用权利，损害所有人利益。农民集体所有权主体与农民集体财产之承包经营体关系的协调，由有关法律、法规和当事之间订立的承包经营合同具体确定。
2.与乡村集体企业或集体持股企业的协调。乡村集体所有制企业是由农民集体所有权主体投资创办的企业，企业财产属于举办企业的农民集体所有。农民集体所有权主体与其创办的企业的关系是企业所有者与企业法人的关系。乡村集体企业法人是由农民集体所有权主体创办的，具有独立民事权利能力和行为能力的企业组织，它以其独立财产对外承担民事责任。农民集体所有权主体作为企业的所有者依法决定企业的经营方向、经营形式、厂长（经理）人选或选聘方式，依法决定企业税后利润在其与企业之间的具体分配比例，有权作出关于企业分立、合并、迁移、停业、终止、申请破产等决议；应当为企业的生产、供应、销售提供服务，并尊重企业的自主权。企业法人在生产经营活动中享有广泛的经营自主权，并应切实履行对农民集体所有权主体的义务，如依法建立健全财力、会计、审计、统计等制度，按期编报财务、统计报表，如数上缴利润等等。
农民集体所有权主体持股的企业，主要是指由农民集体所有权主体以股东身份投资入股的有限责任公司企业、农村股份合作制企业或规范化的股份有限公司企业。它与这些企业的关系就应当是作为企业所有者的股东与公司的关系。二者关系的协调应当按照《公司法》关于股东与公司关系的规范处理。农民集体所有权主体作为企业的股东有权出席公司股东大会，以其特有的股份或出资比例行使表决权，参与公司管理；在企业营业年度终了后，有权以其持有的股份或出资比例，获得股息和红利；对企业经营中的对外民事责任，以其所持股份或出资额为限对公司承担责任；对公司破产清债后的剩余财产，也以其所持股份或出资额参与分配。公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，承担民事责任；以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏，对公司债务承担民事责任。
（二）农民集体所有权主体与村民自治组织的协调
村民委员会作为村民自治组织，其自治职责是十分广泛的。它除了作为农民集体所有权行使的监督机构参与农民集体所有权的行使外，它还具有管理村内公共事务、兴办公益事业、开展精神文明建设、调解民间纠纷、协助维护社会治安、协助做好计划生育、税收、征兵、拥军优属、民兵训练等工作。村民委员会在履行这些自治职责时，就有一个同农民集体所有权主体的关系协调问题。首先，村民委员会所需自治经费，应由村民委员会会同村有集体资产管理委员会编制预算方案，报经村民大会审议通过后，由村有集体资产管理委员会按照预算拨付。村民委员会不得在预算外，要求集体资产管理委员会支付自治经费，不得随意占用集体资金和财产。其次，村民委员会对完成自治事项形成的有关设施和财物，应及时会同村有资产管理委员会进行资产评估，由村有资产管理委员会登记入帐。
（三）农民集体所有权主体同人民政府和有关政府部门关系的协调。
农民集体所有权主体与各级人民政府和政府有关部门的协调主要表现在：政府和有关政府部门依法对农民集体所有权的行使有行政管理权，它可以通过地方立法和部门规章对农民集体所有权的行使予以管理；可以运用宏观调控手段对农民集体所有权的行使予以引导；可以依据法律、法规对农民集体所有权实施行政行为，如粮食征购、土地征用等；它还有权对农民集体所有权的行使实施政府监督，如非法买卖土地可由土地管理部门查处，集体私分资产改变公有制性质的，应由乡（镇）人民政府或农业主管部门查处。但政府及政府有关部门在实施其上述职责时，必须依法进行，切实尊重农民集体所有权，不得侵占、平调集体财产，不得向农民集体摊派。农民集体所有权主体在行使集体所有权过程中，应遵守国家法律，服从政府和政府部门的依法管理和具体行政行为。但对政府及政府有关部门超越法律权限，侵犯农民集体所有权的行为有权拒绝和抵制，直至向人民法院提起诉讼。这就要求通过立法界定政府对农民集体所有权主体的管理权。
注释：
①见拙文：《我国农民集体所有权的实质》，《法律科学》，1992年，第1期。
②见拙文：《我国农民集体所有权的享有形式》，《法律科学》，1993年，第3期。
③〔前苏联〕斯米尔诺夫等著：《苏联民法》，上卷，中国人民大学出版社，1987年版，第282页。
④孙鸿英等：《新的突破》，《农村工作通讯》，1990年，第6期。