政府推动与自组织培育：社会主义新农村建设中的政府能力，本文主要内容关键词为：政府论文,新农村论文,能力论文,组织论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1006-7426[2006]05-0076-04
十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出：“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。”社会主义新农村的建设离不开政府的主导作用，在当前，无论是路、电、水、气等生活设施和教育、卫生、文化等社会事业建设，还是以农田、水利、科技等农业基础设施建设为主的产业能力建设；无论是村容村貌环境整治，还是农村治理的制度创新，都需要政府发挥关键性作用。而政府的作用实际上是政府能力的反映，政府能力是政府内在组织结构的外在功能表现。社会主义新农村建设是我国现代化的一个关键环节，推进社会主义新农村建设需要借助乃至强化政府推动，而社会主义新农村建设的另一条逻辑进路是农村的自组织化。政府推动与农村自组织化之间隐含着张力。消除这种张力，在政府推动与农村自组织化之间实现一种动态均衡，关系到社会主义新农村建设与和谐社会构建的成败。
一、政府能力与社会主义新农村建设的理论逻辑
2005年12月，中共中央、国务院在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中着重指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。”从一定意义上说，建设社会主义新农村的实质，就是改变城乡二元经济结构，统筹城乡发展，缩小城乡差距，在工业化、城镇化进程中推进农村现代化，逐步缩小城乡、工农差别，实现城乡经济社会事业的协调发展。
一般而言，现代化有两条途径，一条是自上而下的政府推动，一条是自下而上的市场推动。西方大多数国家的现代化由市场自下而上渐进地推进，经历了一个长时期的孕育过程。与西方国家渐进式的现代化历程不同，发展中国家经历的是一种“问题累积式”的现代化过程。对于这种差异，加布里埃尔.阿尔蒙德指出，“西方各国处于专制主义时期长达两个多世纪，处于‘民主化时代’达一个半世纪，处于‘福利时代’达一个世纪。新兴国家必须设法把这三个时代缩短为一个。”因此，“在当代世界中，一个有效的国家建设战略，必须设法调解政治集权同分权、经济增长同分配之间的这些冲突。”阿尔蒙德所提出的问题，实际上是发展中国家的现代化应具备哪些条件，选择何种途径的问题。
市场作为一种自发的力量，其所推动的现代化是一个相对缓慢的过程，这是发展中国家面临的复杂环境与“问题累积式发展”方式所不允许的。这样，一方面，发展中国家的现代化至少是其现代化的初期需要政府的主导或推动，另一方面，发展中国家的现代化往往具备政府主导或推动的有利条件。正如罗荣渠所指出的，对于发展中国家而言，“在改变旧的生产关系和促进新生产力的发展中，国家自然地成为推动各种变革的现成的强大组织力量。”事实上，不管市场化和社会进步已达到了何种程度，不论政府功能与组织已具有和应具有何种变化，政府必须继续承担起引导和领导经济变革和社会变革的责任，因为“没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的”。政府引领经济社会变革离不开政府能力，发展中国家推动现代化进程更需要政府能力，正是在后一层面的涵义上，著名发展经济学家M.P.托达罗把政府能力视为发展中国家“最稀缺的资源”。
建设社会主义新农村作为由政府引领的一项包括政治、经济、社会、文化等方面的综合实践，其成功实现在很大程度上取决于政府能力。首先，社会主义新农村建设的本质决定了政府能力对它的重要性。建设社会主义新农村的战略决策，是在我国处于社会主义初级阶段，城乡差距不断扩大而又进入了现代化中期的经济发展阶段的背景下，为解决“三农”问题而提出的。根据国际发展经验，在现代化中期，发展中国家和地区通常有两种发展前景，一是在现代化进程中注重统筹城乡经济发展，缩小城乡差距，从而较为顺利地实现国家现代化；二是在现代化过程中片面追求经济增长速度，忽视城乡之间的协调发展，从而陷入有增长、无发展的“现代化陷阱”。我国能否在现代化过程中实现城乡统筹发展，缩小城乡差距，顺利建成政治、经济、文化、社会诸方面协调发展的新农村，关系到我国能否真正全面地实现现代化。也就是说，社会主义新农村建设在本质上是社会主义现代化建设的一个内在构成部分，也是社会主义现代化建设的一个不可超越的环节。根据发展中国家现代化由政府主导的一般规律，建设社会主义新农村在很大程度上也取决于政府能力的强弱。其次，社会主义新农村建设的内涵决定了政府能力对它的重要性。社会主义新农村建设是一项综合的建设工程，包括“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”等各个方面的内容，这就要求政府为农村提供社会主义新农村建设所必需的公共产品与公共服务没，不仅需要大力加强农田水利、交通通讯等乡村基础设施建设，而且需要加快发展农村义务教育与社会事业，大规模开展农村劳动力技能培训，积极发展农村卫生事业，逐步建立农村社会保障制度，这些都非一村一庄的分散力量所能完成，而是必须依靠政府的力量，发挥政府推动作用。此外，我国政治体系的结构特征也决定了政府能力对社会主义新农村建设的重要性。我国议行合一的政体结构形式、单一制的国家结构形式以及集权式的层级制政府形式使得政府具有较强的权能，能够通过其强大的组织网络进行资源配置，为社会主义新农村建设提供所需的公共产品与公共服务。因此，政府推动已经成为建设社会主义新农村无法回避的重要理论问题和重大实践问题。
二、政府推动与自组织化：政府能力之于社会主义新农村建设的两难困境
作为一个发展中国家，我国政府能力在社会主义新农村建中表现为两个方面，一是以公共组织的力量为社会主义新农村建设提供必需的公共产品与公共服务，另一方面是积极支持作为社会主义新农村内涵之一的农村自组织的发展。对政府能力的这种要求常常使其陷入一种两难困境之中。
困境表现之一是提升基层政府能力的需要与基层政府能力不足的现实之间的冲突。一方面，建设社会主义新农村亟待提升政府能力。从世界上一些发达国家和发展中国家的经验看，向农村提供公共产品与公共服务，是政府应尽的责任与义务，也是实现城乡和谐发展的根本途径。然而，就政府在社会主义新农村建设中的直接作用而言，各级政府所承担的责任并不是相同的。总体上，当前我国存在着中央、省、市、县、乡等五个政府层级，因此，严格说来，县级政府属下还有一级政府，只有乡级政府才能算真正的基层政府。中央、省、市、县级政府主要承担着政策的制定与监督实施的职责，而基层政府则直接承担着为农村提供公共产品与公共服务的职责。大多数基层政府直接面对着广大农村，对农村的优势与不足，农村居民对公共产品与公共服务的要求有着更为真切的了解与体悟，在建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村过程中肩负着更为直接和重要的作用。建设社会主义新农村需要提升政府的能力，尤其是基层政府的能力。
另一方面，当前存在的一个事实是基层政府能力普遍不足。尽管改革开放以来存在着乡镇政府扩大其组织规模并将行政权力延伸至村委会的趋势，然而，由于乡镇政府缺乏作为一级政府的独立权限，在社会主义新农村建设中明显面临着能力不足的尴尬局面。正如曹锦清所指出的，“在乡镇级政府，并无独立的适应自身需要的机构设置。乡党镇的全部机构，都是各垂直条条的延伸，但延伸到乡镇行政区的‘条’，有不少是在乡镇管辖之外的。”政府的能力是以其对一定规模组织的控制为基础的，缺乏对组织的控制权，则失去了形成能力所必需的物质载体。从这个角度来讲，乡村治理结构的现状正是造成基层政府能力普遍不足的一个重要原因。
困境表现之二是社会主义新农村建设过程中政府推动与自组织化之间的张力。从理论上说，足够的政府能力既是保证政府主导社会主义新农村建设，为农村提供必需的公共产品与公共服务，均衡城乡发展的重要前提，也是在社会主义新农村建设初期以公共权威培育农村自组织的重要保障。实行家庭承包责任制后，农村集体组织迅速解体，尽管包干到户、分散经营的改革措施极大地提高了农民的生产积极性，然而随之而来的一个弊端是农户分散经营与国内外统一大市场很难实现成功的对接。事实上，这种对接只能通过培育农村的自组织来完成，因为由政府来组织农民入市不仅不利于提高农民参与市场竞争的能力，而且会继续扩大农村基层政府本就十分庞大的组织网络，提高行政成本，而这种成本往往又转移到农民身上，转变为农民负担。对此，徐勇精辟地指出，“地方性政府成为经营者，其职能就是收费，并形成一个怪圈：政府于什么？收费；收费干什么？养人；养人干什么？收费。”在建设社会主义新农村的过程中，随着农村自组织的发展及其自治能力的提高，它将提出对越来越多的农村事务的自治要求。然而，在当前政府尤其是基层政府职能未转变到位的情况下，农村自组织化程度的提高意味着与政府竞争对农村公共事务的治理权。
此外，建设社会主义新农村的过程不仅是政府通过组织推动与资源配置健全农村的公共产品与公共服务的过程，也是政府支持与促进农村社会自治与自组织化的过程。政府支持与推动农村自组织化是一个有选择的过程，即只有那些得到政府认可的合法农村自组织如村委会才可以分享一定的公共权力并具有一定的权威。这类组织本身就是在政府的支持下成长起来的，在通常情况下不会与政府冲突。然而，在农村现代化过程中，随着国家对社会的放权，也会出现一些体制外的非法自组织，例如农村的黑恶势力。这些自组织本身处于体制之外，在得不到体制认可的情况下，它们可能转而寻求一部分村民的认同，这部分村民可能无法通过正常体制途径表达或者获得其利益。在这种情况下，这种农村非法自组织势力的扩大，不仅影响到合法自组织的良性发展，而且会侵蚀政府的能力并在一定程度上引起政府对推动农村自组织化的疑虑。
困境表现之三是社会主义新农村建设中农村自组织化的要求与自组织行政化的现实之间的冲突。温铁军指出，建设社会主义新农村必须解决的一个问题就是要提高农民的组织化程度，帮助弱势农民形成组织，以降低风险、提高效益。当然，相对于基层政府组织来说，农民的组织是一种自组织，提高农民的组织化程度实质上就是提高农民的自组织化程度。其中，村委会作为其权威得到政府承认的村民自治组织，是农村自组织的典型代表。 1998年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
然而，一个很有意思的现象是，在各级政府积极推进农村村民自治实践的同时，村委会却日益带有行政组织化的色彩，演变为乡镇政府的下属机构。曹锦清在田野调查中了解到农村这一具有普遍化的现象，“村委在名义上是一个村自组织，其实是乡政府的执行机构。”为什么会出现这种现象？造成农村自组织行政化的关键因素是县乡政府的权责失衡。县级政府作为一级功能齐全的政府，拥有较完备的决策权力，而执行的责任却完全由乡镇政府承担。这就造成了县级政府领导却不负责，乡镇政府负责却不领导，权责严重分离的现象。责任大而权能弱的乡镇政府为了完成上级规定的任务，不得不采取各种方式将行政责任进一步向下延伸，由此造成农村自组织尤其是村民委员会的行政化。
三、政府能力之于社会主义新农村建设的路径选择
推进社会主义新农村建设，要求政府能力既能够满足农村对公共产品与公共服务的需要，又能够培育出管理农村经济社会事务的发达的自组织。
首先，解决社会主义新农村建设过程中政府推动与自组织化之间的冲突需要改革乡村治理结构，增强基层政府能力。在社会主义新农村建设中，政府推动对于均衡城乡、地区发展差距具有十分重要的意义。政府推动是政府能力的重要表现之一，乔·米格代尔(Joel.S.Migdal)在他的研究中指出，第三世界国家之所以发展乏力，一个关键的原因是他们的政府能力太弱。乔·米格代尔(Joel.S.Migdal)是将发展中国家各级政府作为一个总体而做出上述论断的。然而，事实上，就我国建设社会主义新农村的要求而言，政府能力的不足主要体现为基层政府能力的不足，所谓基层政府，就是国家为治理社会所设立的直接面对民众的一级政府。自秦以来，县级政府一直是我国的基层政府，乡作为一级正式的政府是从20世纪初开始的。新中国建立后，国家通过法律在农村地区普遍建立了乡镇政府，作为国家的基层政府，其间从1958年起又转变为党政经合一的人民公社，随着1970年代末和1980年代初农村家庭承包经营责任制改革的启动与深入，人民公社体制被普遍废除，乡镇政府作为基层政府重新得以设立。人民公社废除后的乡镇政府由于下放了生产管理权力，在整个1980年代基本适应并推动了农村经济社会的发展，然而，随着村家庭承包经营责任制改革与基层政府生产管理权力下放效能的渐次释放，在推动农村经济社会发展的同时又扩大了农村对公共产品与公共服务的需求，而这种需求日益与乡镇政府供给公共产品与公共服务的权能形成了张力，“与其他层级的政府相比，乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱。”乡级政府缺乏独立的决策与行政权力，也缺乏完成所承担责任的手段与条件，而作为基层政府，它又承担着直接向农村提供公共产品与公共服务的重要责任。要消除基层政府能力与需要之间的冲突，改革目前的乡村治理结构势在必行。
当前，在乡村治理改革问题上主要存在着两种不同的代表性意见，一种意见是采取县政乡派措施，将乡政府作为县级政府的派出机构，弱化乡政府的职能，增强县级政府的职能。另一种意见则是增强乡镇政府的职能权限，充分发挥乡镇政府的治理作用。上述两种意见尽管在内容上差别相当大，然而在基本立场上却是相通的，即增强基层政府的能力，只是前者将基层政府定位于县级政府，而后者则将基层政府定位于乡镇政府。
事实上，乡村治理结构改革的基本目标在于理顺政府层级之间以及基层政府与农村社会之间的关系，促进农村经济社会事业的和谐发展，尽快建成社会主义新农村。而且，无论怎么改革，政府向农村地区提供公共产品与公共服务的责任都是无法推卸的。由于我国国土面积辽阔，即使同属于农村范围，不同地区也有着显著的差异，基于此种考虑，针对不同地区的具体情况，基层政府宜作不同的定位，乡村治理结构改革的方针也应不同。对于经济发展滞后、公共财力不足、农民负担较重的农村地区，可以考虑采取强县精乡、县政乡派的改革措施，将县级政府作为基层政府，而将乡镇政府作为其派出机构，由县级政府及其派出机构直接向农村提供公共产品与公共服务；对于经济发展迅速、公共财力充足、农民负担较轻的农村地区，则可以考虑将乡镇政府作为基层政府，由县级政府向乡镇政府放权，增强乡镇政府作为一级政权的独立性，以便在建设社会主义新农村过程中发挥更大的作用。
其次，解决社会主义新农村建设过程中政府推动与自组织化之间的冲突也需要转变政府职能，培育农村自治组织。从理论意义上讲，一个合理而有效的政府，应该既扎根于民意之中，而在表面上又与民意保持一定的距离。这在客观上需要一个联系政府和民意的桥梁，而自治组织充当的就是这种角色。农村自治组织的突出优点在于广泛联系基层，可以承担社会自我服务与管理功能，是基层政府的重要合作伙伴。基层政府通过自治组织的杠杆作用，可以放大公共服务的效应，在政府与市场、政府与社会之间架起一座沟通的桥梁。目前我国农村普遍建立的村委会、治保会、调解会、村团支部、村妇代会等，一定程度上弥补了农村自组织的不足。然而，乡村治理结构的现状又使上述组织中的大部分因具有明显的行政化色彩而成为村民心目中的准行政组织，村民因此对其缺乏足够的认同，并表现出一定的冷漠与不认同。正是在这种意义上，曹锦清指出，将缺乏自我表达与自我组织能力的广大村民引导到能够自我表达与自我组织的现代公民之路上去，是中国农村现代化的核心任务。而建设社会主义新农村作为农村现代化的一个重要环节，推动农村的自组织发展，无疑也是建设社会主义新农村的核心任务。
在建设社会主义新农村过程中，转变政府职能与培育农村自治组织是事物的一体两面。一方面，只有真正转变政府职能，将那些属于市场与社会范围的事务交给市场与社会自身解决，才能促进农村自组织的发展，增强村民管理自身事务的能力。另一方面，大力培育农村的自组织，又能提高群众对公共事务的参与度，使他们对政府的监督更为有效，再分配更为透明、公平，从而促进政府职能的进一步转变。
农村自组织的发展是一个渐进的过程，政府尤其是基层政府的职能转变与农村自组织的培育也不是一步到位的事情。这种规律性认识为政府职能转变与农村自组织培育赢得了一定的时间，然而，不能以此为借口拖延政府职能转变的进行。认识到这样一点，政府尤其是基层政府应当积极稳妥地转变自身职能，弱化对农村经济社会的微观管理职能，强化其公共服务职能。在转变自身职能的同时，政府也应当积极培育农村自组织的发展。值得注意的是，要培育农村自组织的发展，政府必须在农村合法组织与非法组织、积极组织与消极组织之间设定一道明确的鉴定标准。在积极培育农村良性自组织的同时，强力打击并取缔农村的黑恶势力等非法组织，从而促进农村自组织向积极健康的方向发展。当前，根据社会主义新农村建设的进展情况，政府应鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化服务组织，推动农产品行业协会发展，鼓励发展农村法律、财务等中介组织，为农民发展生产经营和维护合法权益提供有效服务。
再次，解决社会主义新农村建设过程中政府推动与自组织化之间的冲突还应当积极推动村民自治制度的发展。《中国的民主政治建设白皮书》指出：“中国13亿人口中有8亿多在农村。如何扩大和发展农村基层民主，使农民在所在村庄真正当家作主，充分行使自己的民主权利，是中国民主政治建设的重大问题。经过多年的探索和实践，中国共产党领导亿万农民找到了一条适合中国国情的推进农村基层民主政治建设的途径，这就是实行村民自治。”村民自治与农村自治组织是相互依存、相互促进的。一方面，一定的村民自组织程度是村民自治的基础。正是在这种意义上，张晓山指出，没有农民组织化程度的提高，村民自治则无从谈起。另一方面，村民自治制度的实施及其实践的不断发展，将不断提高村民参与及管理自身事务的能力。这种自治能力的提高，将成为推动农村进一步自组织化的现实基础。
村民自治与政府能力也是紧密承接在一起的。村民自治的实践推进，承担了一些原来政府管不了、管不好的农村社会事务，减轻了政府的负担，降低了政府的行政成本。随着管辖事务的有效转移，政府不仅可以精简自身规模，尤其是基层政府的规模，而且可以专注于农村公共服务与公共设施的提供与改善。这本身就意味着政府能力的提高，而随着政府能力的提高，又可以与村民自治发生进一步的互动。这样看来，推动村民自治制度的发展实在是建设社会主义新农村的一个关键环节。
在政府推动与农村自组织化的视野内，推动村民自治制度的发展一方面要求处理好政府治理与村民自治之间的关系，政府不仅不应干预属于村民自治范围内的事务，而且应当依法促进村民自治制度的健康发展；另一方面，也应当处理好村民自治与农村自组织化之间的关系，村民自治是农村自组织化的一种重要表现，但也只是农村自组织化的一种表现，而不是全部。在推动村民自治制度发展和完善的同时，也应当支持农村自组织化其他积极形式的健康发展，使农村自组织的活力充分涌流。
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