乡镇体制改革的成功之路，本文主要内容关键词为：成功之路论文,体制改革论文,乡镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1989年初，湖南双峰县进行了以撤区并乡和放权为主要内容的乡镇体制改革。改革7年来，社会稳定， 农村各项工作都跻身全国或全省先进行列。1994年底，省委书记王茂林在双峰考察后高兴地说：“双峰县乡镇体制改革的经验很好，很值得在全省推广。”
一、改革的基本做法
双峰县地处湘中腹地，总面积为3715平方公里，人口88 万。 原设10个区、53个乡镇，平均每个乡镇30多平方公里，人口1.6万， 最小的乡为10余平方公里，人口不足一万；县里延伸到乡镇的分支机构，人、财、物被县区两个“婆婆”管着，乡镇政府有责无权，什么事也办不成，被群众称为“跛足”政府。条块分割的管理体制，肢解了乡镇政府的职能，加上乡镇区域过小，难以形成“拳头”办大事。针对上述弊端，从发展经济的需要考虑，进行了如下改革：
1、以原有集镇为依托，合理调整行政区划。 为了便于继续利用县直各部门在原区公所的分支机构等条件，决定以原有建制镇和原区公所所在地的集镇为基点，确定新乡镇行政区划。全县原有6个建制镇， 加上原区公所所在的10个集镇，共组建为16个新的乡镇；并以山系、水系、历史沿革、群众习惯和经济流向为依据，重新划定各乡镇行政区划范围。新设的16个乡镇，一般面积为100平方公里，人口5万来人。面积最大的177平方公里，人口最多的7.3万人。
2、以健全职能为基点，依法下放机构和职权。县直28个部门， 按照工作和发展经济的需要，都在乡镇设立分支机构，并与各乡镇分别签了依法放权协议书。凡人、财、物权在县的，全部下放给乡镇；对省地直接管理的部门，经协商后下放工作管理权和人事任免、干部职工奖惩建议权。放权时，注意区别情况，做到宜放则放，宜统则统。例如，对森林砍伐指标审批、干部跨乡跨部门调动、上级专项经费与物资分配等事关全局的职权，则继续保留在县。在乡镇所设立的28个分支机构中，人、财、物权全部下放给乡镇，并作为乡镇政府内设机构的，有财政、民政、国土、计育、乡镇企业办、经管站等6个单位；人、财、 物权全放但不作为乡镇内设机构的，有农、林、水、农机、畜牧水产、学区、文化、广播、司法等10个部门；下放部分职权，实行县乡共管的有工商、税务、粮食、食品、农电、法庭、派出所等8个单位。对供销社、 信用社，党组织关系下放给乡镇管理，农业银行的营业所、邮电支局保留原状，其权属关系暂时不变。
3、以精简、高效为标尺，设置新的乡镇机构。撤区并乡后， 县委、县政府组织专门班子，对乡镇职能进行逐项分解，明确哪些需要强化，哪些需要保留，哪些可以合并或撤销。在此基础上，设置新的乡镇党政机构。党委机构分组织、宣统、纪检三线，政府设置经委、农经委、财经委、城建委、教科文卫委、计生委、办公室和武装部六委一部一室，每个机构配备2—3人。同时，制定党委、政府工作条例，以此规范乡镇工作程序和行政行为。
4、以理顺关系、壮大财源为原则，相应建立乡镇财政包干体制。 撤区并乡当年，双峰就将教师、乡镇机关工作人员的工资、乡镇各项建设和社会事业发展等方面的事权，一并交由乡镇包干，由县财政预算转入各乡镇财政预算范围。紧接着，县财政部门采取“紧县保乡，放水养鱼”的政策，对各乡镇实行“定收定支，收支挂钩，总额分成或定额补贴，一定三年”的包干办法；在乡镇财政有了一定实力后，则变“紧县保乡”为“保县促乡”，推行“核定基数，定额递增上解或差额递减补贴，一定五年”的财政包干体制。并根据统筹兼顾的原则，对经济基础较好发展较快的8个乡镇，实行“定额递增上解”， 上解递增比例为12%～20%；而对经济基础较为薄弱，发展慢一些的6个乡镇， 则采取“定额递减补贴”的办法，每年补贴递减比例为2%～5%不等；对经济发展处于中等水平的2个乡镇，采取“核定基数，自求平衡”。1994年， 他们又根据分税制的特点和要求，对乡镇财政管理体制采取“大稳定、小调整”的办法加以完善，并及时建立了一整套与新体制接轨的会计制度和预算管理制度，从而保证了“新办法”的健康运行。
5、以消肿为出路，实施干部“三三”分流制。撤区并乡后， 原区乡镇干部都集中到了新的乡镇。解决富余干部的出路是：三分之一搞行政，三分之一进服务实体，三分之一到乡镇企业工作。并规定下乡镇企业、到服务实体承包或挂职的干部，编制仍保留在乡镇，原行政职能不变，基本工资、奖金随企业或服务实体的经营成效浮动，下不保底，上不封顶，尽可能创造宽松的竞争环境，让机关干部都乐意到企业和经济实体中去工作。
二、改革带来的巨大变化
改革就是解放生产力。双峰县改革乡镇体制7年， 各项经济指标成倍增长。全县国民生产总值由1988年的84093 万元， 上升到1995 年的158000万元（预计，下同），约增加2 倍； 工农业总产值由1988 年的99062万元，上升到1995年的292000万元，增长近3 倍； 工业总产值由1988年的33272万元，上升到1995年的185000万元，增长5倍多；农业总产值由1988年的65790万元，上升到1995年的112000万元，增长70.2 %；乡镇企业总收入由1988年的39277万元，上升到1995年的360000 万元，增加8倍；粮食总产量由1988年的45.8万吨，上升到1995年的56 万吨，增长22.3%；财政收入由1988年的2910万元，上到1995年的1.1 亿元（老口径），增加2.7倍；上交税金由1988年的2654万元， 上升到1995年的1亿元，增加2.8倍；个体私营经济，由1988年的25378万元， 上到1995年的20亿元，增加6.9倍；第三产业由1988年的16038万元，上升到1995年的31000万元，增加近1倍；人口出生率由1988年的16.96‰， 下降到1995年的12.29‰，下降了4.67个千分点； 农民人平纯收入由1988年的505元，上升到1995年的1500元，增加近2倍。
据统计，7 年来， 全县共投入教育经费9800 万元（其中群众集资7000万元，乡镇2800万元），新建和改造校舍60多万平方米（其中改造危房20多万平方米），基本上消灭了一级危房，创合格学校140所， 大大改善了办学条件，提高了教学质量。1994 年， 全县小学入学率达到99.2%，巩固率达到99.57%；初中入学率达到89.87 %， 巩固率达到90%；高中考入大中专院校的升学率连续7年均达到33%以上， 居全区各县市之首。
撤区并乡后，小城镇建设成效显著。据统计，1992年以来，全县累计投资2.75亿元，新建建制镇8个，城区总面积由5 平方公里增加到27.2平方公里，城镇常住人口由5万增加到13.8万；新修改造道路75.7 公里，新建扩建自来水厂7个，日供水能力由5000吨扩大到4.5万吨，新建输变电站17个，安装数字程控电话1.3万门；新建和扩建综合、 专业市场35个；小城镇工业产值达11亿元，占全县乡镇工业总产值的84%；城镇化水平由6%提高到15.4%，大大改善了投资环境， 促进了全县经济的大发展。与1992年相比，全县工业产值由64945万元上升到348311 万元，财政收入由4614万元上升到8687万元（老口径），分别增长1.8 倍和5.4倍。三塘铺镇被列入国家小城镇综合改革试点镇， 走马街镇被列入全省城乡一体化试点镇。
撤区并乡，简政放权，强化了乡镇政府职能。人们对这一改革反映如何？县长说这个体制好，1个县长变成了17个县长， 再也用不着为全县2万多工薪阶层的工资发愁了；各部门说这个体制好， 是因为经济发展了，指挥更灵了；群众说这个体制好，是因为干部为群众服务的多了，办事更方便了；乡镇干部说这个体制好，是因为经济发展了，市场繁荣了，小集镇建成了大集镇，社会环境和居住条件改善了，乡镇干部在这里找到了自己的归宿，安居乐业。
三、深化改革亟待解决的问题
在体制上，财政局要和地税局合并。地方税务局成立后，因一个单位有两种税收，与国税局时常出现“付税大战”。而财政局为了地方利益，常常花钱“买收入”。而财政与地税局在业务上、工作上、利益分配上联系甚紧，不可分离。财政、地税合并（或一套人马两块牌子），既有利于“三权”统一，更有利于形成管理“拳头”，变“胖”为“壮”，充分发挥财政为经济建设的“造血”功能和聚财作用。
在管理上，要进一步向乡镇放权。现在供销社、工商所、派出所的党组织关系虽然下放给了乡镇，但人、财、物仍由上头的“婆婆”管着，影响了乡镇整体功能的发挥。随着市场经济的发展和乡镇整体水平的提高，乡镇完全有能力管好这些单位。同时，将上述三个单位下放给乡镇管理，有利于理顺上下关系，增强乡镇的整体功能，促进农村各项工作的健康发展。
在干部出路上，要建立“三三”分流机制。乡镇体制改革后，普遍实行了干部“三三”分流，但这种分流，还没有得到国家“大政策”的承认，加上传统的计划经济观念的影响，分流到乡镇去工作的干部，总有失落感。为了使“三三”分流更具有生命力和凝聚力，建议将“三三”分流纳入“大政策”，并逐步完善配套措施，建立“三三”分流机制。
在区域规划上，要扩大村的规模。双峰的乡镇在改革中扩大了2 ～3倍。而行政村建制尚未变动。目前，村的规模一般为1～2平方公里， 人口800～1000人。最小的村只有0.8平方公里，人口500来人。 这样的规模很不利于资源配置，无法形成办大事的“拳头”。在深化农村改革中，把村的规模扩大到2～3倍为宜，即每个村的面积为3～5平方公里，人口为2000～3000人。这样，既有利于经济和社会事业的发展，形成规模效益，又有利于村政建设，发挥资源和能人优势。