党内质询若干问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,党内论文,若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D261 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2010）02—0026—05
一、党内质询的含义
质询是英国议会制度的产物。“英国议会质询是指在责任内阁制下以宪法惯例形式建立起来的议员以口头或书面形式向政府大臣提出问题并要求其答复，由后者在议会全院大会规定的时间里口头答复或通过书面形式予以答复的一种议事活动。”① 质询作为英国议会监督政府的主要手段，已被许多议会制国家仿效。在我国，质询有人大质询和党内质询两种。所谓人大质询是指“人民代表或人大常委会代表依据宪法和法律的规定，对‘一府两院’的工作提出质疑，要求被质询单位在法定时间内以法定的形式进行答复”② 的监督活动。那么，何谓党内质询呢？笔者认为，要界定党内质询的含义，必须揭示因质询活动而形成的党内质询关系主体、质询关系客体和质询关系内容。
（一）党内质询关系主体
党内质询关系主体，即质询主体，包括质询权力主体和质询义务主体。质询权力主体，也称质询权人，是指依据党章和党内法规的规定，有权对被质询人提出质询案的人，它解决的是谁有权提出质询的问题。质询义务主体，也称被质询人或者质询对象，是指在质询活动中，接受质询权力主体的质疑和问询，并有义务在法定期限内以法定形式答复的人，它解决的是质询谁的问题。根据中共中央2004年颁布的《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》）和中共中央办公厅2007年印发的《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法》（以下简称《办法》）的规定，现阶段党内质询权力主体是地方党委委员和纪委委员。而党内质询义务主体即质询对象分别为：党委委员质询的对象是所在党委的常委会、同级纪委，所在党委的工作部门、直属机构、派出机关、派出的巡视机构和所在党委批准成立的党组（党委）；纪委委员质询的对象是所在纪委的常委会、派出机关、派驻机构。对常委会进行质询时，可以要求质询事项所涉及的相关党组织和有关部门参与说明、解释或者答复。
（二）党内质询关系客体
党内质询关系客体，是指党内质询主体的质询权力和质询义务所共同指向的对象，它解决的是质询什么的问题。根据《条例》和《办法》的规定，现阶段党内质询关系客体是党的地方各级委员会和纪律检查委员会全体会议决议、决定执行中存在的问题，主要包括遵守党的章程和其他党内法规，维护中央权威，贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署；遵守宪法、法律，坚持依法执政；贯彻执行民主集中制；保障党员权利；在干部选拔任用工作中执行党和国家有关规定；密切联系群众，实现、维护、发展人民群众根本利益；廉洁自律和抓党风廉政建设等情况。当然，质询不得侵犯党员和其他公民的个人隐私，不得泄露商业秘密以及党和国家的有关机密，党内质询也不能侵犯司法独立，妨碍司法公正。
（三）党内质询关系内容
党内质询关系内容，即质询内容，是指质询权力主体和质询义务主体依法享有的权利和应当履行的义务，也称职权、职责。党的地方各级委员会委员和纪律检查委员会委员依法所享有的质询职权主要有：提出质询案，并要求所在党的委员会或者纪律检查委员会答复；对所在党的委员会或者纪律检查委员会答复不满意时再次要求答复；采取相应措施保障相关质询决定的落实等。党的地方各级委员会、纪律检查委员会的相关机构和部门的主要职责是：在法定期限内以法定形式对质询案所提出的问题如实作出答复；当质询权力主体不满意时再次答复；严格执行质询权力主体对答复所作出的处理决定；依法保守秘密，不得传播在质询中获悉的保密事项或者其他不宜扩散的情况等。
综上所述，并根据《条例》和《办法》的相关规定，笔者认为，党内质询是指党的地方各级委员会委员和纪律检查委员会委员，对所在委员会全体会议决议、决定执行中存在的问题提出质疑和问询，并要求所在委员会的相关机构或者部门在法定期限内、以法定形式进行答复的党内监督活动。党内质询是中国共产党党内监督形式的创新成果，是新时期加强党内监督、发展党内民主的重要保障。
二、党内质询权及其本质属性
（一）党内质询权概念
党内质询和党内质询权是两个不同的概念。党内质询是党的地方各级委员会委员和纪律检查委员会委员的一种监督活动；而党内质询权则是党的地方各级委员会委员和纪律检查委员会委员依照党内法规享有的对所在委员会全体会议决议、决定执行中存在的问题提出质疑和问询，并要求所在委员会的相关机构或者部门在法定期限内、以法定形式进行答复的法定权力。党内质询权是党内法规赋予党的地方各级委员会委员和纪律检查委员会委员的法定职权，《条例》和《办法》是现阶段党的地方各级委员会委员和纪律检查委员会委员行使党内质询权的主要法规制度。
（二）党内质询权的本质属性
1.党内质询权是党内质询主体依照党内法规规定享有的法定权力。质询是一项权力还是权利，学术界尚存在争议。笔者认为，质询权是一项权力而非权利。党内质询权是党的地方各级委员会委员和纪律检查委员会委员根据党内法规的规定，依法享有的一项法定权力，并非所有党员都可以行使的权利。因为，党内权力通常由党的特定组织或者个人经法定程序授权而行使，党内权力的行使只能是为了党、国家和人民的利益，不得为私人谋取利益。党委委员和纪委委员正是依据党内法规的规定，通过党内选举而产生的，质询权力的行使与他们的党委委员和纪委委员身份有着内在联系。而权利通常可以由全体党员行使，只要是党员，就享有党内法规规定的各项民主权利，与其是不是党委委员或者纪委委员没有关系，党员行使权利可以是为了党、国家或者人民的利益，也可以是为了党员个人的利益。
2.党内质询权是党内一项具有约束力的法定权力。党的地方各级委员会委员和纪律检查委员会委员根据党内法规的规定行使质询权力，既是一种荣誉，也是一种职责。党委委员和纪委委员必须依照党内法规的规定，适时行使质询权力，履行党内监督职责，这是约束力的一方面；另一方面，党内质询的义务主体负有依照党内法规的规定，在法定期限内以法定形式，对质询问题进行答复。质询权力主体没有严格按照党内法规规定行使质询权力，质询义务主体没有履行答复义务，要承担相应责任。根据党内监督条例的规定，询问人在对有关部门所作的说明不满意的情况下，可以书面形式署真实姓名对同一问题提出质询。有关部门应当作出书面解释或答复。对质询中发现的问题，有关党组织应当及时研究处理。质询人利用质询故意刁难、无理纠缠的，给予批评教育。情节严重的，追究责任。
3.党内质询权是党内一项具有程序性的法定权力。党内质询必须严格按照法定程序和条件进行，不得滥用质询权力。不管是党内质询权力主体提出质询，还是义务主体答复质询，都必须遵循党内质询法规规定的时间和形式。党内质询应当以提出过询问为前提条件，必须以书面形式，署真实姓名提出。质询由本级党委、纪委办公厅（室）分别负责受理；质询对象为党委常委会或者纪委常委会的，分别由上一级党委、纪委办公厅（室）受理，其中对省级党委常委会、纪委常委会的询问和质询，分别由中央办公厅和中央纪委办公厅受理。受理部门应在15个工作日内将质询书送交质询对象并告知质询人；对不符合条件的，告知质询人，可以由其收回质询或者按照规定要件重新提出质询。除有正当理由外，质询对象应当自收到质询书之日起30个工作日内作出书面答复，由其党组织负责人署名后送受理部门。受理部门收到书面答复后，应当在5个工作日内送交质询人并留存备案。质询对象在规定期限内作出答复确有困难的，可以在到期日之前书面告知受理部门并说明理由，由受理部门决定是否予以适当延长，并将延长期限书面告知质询人。
4.党内质询权是党内一项具有主动性的法定权力。党内质询的主动性主要体现在两个方面：一方面，党内质询是党的地方各级委员会委员和纪律检查委员会委员主动提出的，不需要以他人提出相关问题为前提条件。另一方面，党的地方各级委员会委员和纪律检查委员会委员即质询人对质询对象作出的书面解释或者答复仍不满意，或者质询对象未在规定期限内作出书面解释或者答复的，质询人可以书面形式向党委常委会、纪委常委会提出，或者向上一级党委、纪委反映。对质询人提出或者反映的问题，党委常委会、纪委常委会或者上一级党委、纪委应当及时研究处理。必要时，可以成立调查组，对有关问题进行核实。
5.党内质询权是党内质询主体依照党内法规规定享有的监督权。“党内权力按照功能定位可以划分为决策权、执行权和监督权。”③ 党内监督权是由一系列具体的监督权力组成的，党内质询权是党内监督的标志性权力，是党内监督权的重要组成部分。党的委员会既是党的权力机关，也是党内监督机关，而纪律检查委员会是党内专门的监督机关。党内质询是一项带有否定性评价的监督，是党委委员和纪委委员行使党内监督权的重要体现，也是党内权力监督的制度安排。党内质询既能唤起党委委员和纪委委员对党的事业的关注，也能敦促党的机关及其工作人员依法行使权力，执政为民，并有效防止党内腐败行为的发生。党内质询也为党委委员和纪委委员提供了一个履行监督职责的平台，使党的监督权由虚变实。党内质询权的行使状况，从一个侧面反映了一个执政党政治民主的发展程度和社会主义政治民主的发展状况。
三、党内质询存在的主要问题及完善的路径
（一）党内质询存在的主要问题
党内质询是一种全新的监督形式。目前，关于党内质询方面的法规还不够健全、不够完善，质询工作也存在着一些问题与不足，从而影响了党内质询作用的充分发挥。
1.对党内质询的认识存在偏差。在党内，有些人认为质询是“添乱子”、“找茬子”、“闹矛盾”，会造成党内关系的不团结、不和谐；有些人认为现阶段提出质询案解决不了实际问题；有些人存在怕得罪领导的思想，不敢使用质询权，也不愿行使质询权；少数党委委员和纪委委员缺乏质询意识和监督意识；有些地方党组织和有关领导干部存在党内民主和党内监督意识比较淡薄，对党内质询工作不够重视，不适时安排党内质询活动等现象。这些错误认识和现象对发挥党内质询制度的作用，健全党内监督，增进党内和谐，造成了一定的负面影响。
2.党内质询主体和客体的范围偏窄。根据《条例》和《办法》的规定，目前只有地方党委会委员和纪委委员才享有党内质询权，党的中央委员会委员、中央纪律检查委员会委员和党的各级代表大会代表并不享有党内质询权，从而影响了党内质询这种重要监督形式的广泛使用。在党内质询客体方面，《条例》只规定党的地方各级委员会委员，有权对党的委员会全体会议决议、决定执行中存在的问题提出质询；党的地方各级纪律检查委员会委员，有权对纪律检查委员会全体会议决议、决定执行中存在的问题提出质询。党内质询客体并不包括中央委员会、中央纪律检查委员会和党的各级代表大会代表全体会议决议、决定执行中存在的问题，也不包括党的中央委员会、中央纪律检查委员会和各级地方党的委员会、纪律检查委员会以及党的各级代表大会代表全体会议决议、决定本身存在的问题；也没有规定纪律检查委员会可以对党的委员会全体会议决议、决定和决议、决定执行中存在的问题提出质询。
3.党内质询的保障措施不够完善。“党内监督的综合性和复杂性的特点，决定了党内监督制度必须统一配套。”④ 但是现行党内质询的各项制度还没有形成完整的制度体系，相关的保障措施还不够健全、不够完善，与党内质询密切相关的党内质询案审查，质询案转交制度，质询备案制度，质询信息汇报、反馈制度，质询协调、处理制度，质询回避制度，责任免除制度以及党务公开制度等都有待进一步健全和完善。
4.党内质询的体制不够健全。“党内监督体系既是多因素、多层次、多途径、多系统相互作用的综合性开放体系，又是一个相对独立、自形体系、自我调控能力强劲的科学系统。”⑤ 监督机构的不独立必然会影响监督作用的充分发挥。党的纪律检查委员会是党的专门监督机构，纪律检查委员会委员是党内质询最主要的质询权人，但现行党的地方各级纪律检查委员会实际上是党的地方委员会的下属机构，纪检书记的职位比党委书记的职位低，客观上使得纪律检查委员会难以对党的委员会实行强有力的质询监督。“监督体制不健全、不完善是造成权力失控、腐败滋生的重要原因。”⑥ 现行党内质询体制不够健全、不够完善，是党内质询没有充分发挥应有作用的重要原因之一。
（二）进一步完善党内质询制度的若干思考
1.加强党内质询制度的宣传教育，增强党内质询意识，普及党内质询知识，提高党内质询能力。党内质询制度是党中央根据新时期的党建要求提出的一项全新的党内监督制度。加强党内教育，充分发挥党内质询的监督作用，是保持党的先进性的决定性因素。要根据党中央提出的建设学习型党组织的要求，在全党营造浓厚的学习氛围，增强党内质询意识，普及党内质询知识，提高党内质询能力。现阶段教育的重点对象应当是党的地方各级委员会委员、纪律检查委员会委员。要完善和落实党委（党组）中心组学习制度，充分发挥党校、高等学校在党的教育中的重要作用，通过党建专家、法学教授宣讲质询知识的方式，向党的地方各级委员会委员、纪律检查委员会委员普及党内质询知识，提高党内质询能力。
2.适时扩大党内质询的主体和客体范围。党的地方各级委员会委员、纪律检查委员会委员是党内质询主体没有任何争议，但是党的中央委员会委员、中央纪律检查委员会委员和党的各级代表大会代表是否应当成为党内质询权人，则有不同看法。笔者认为，党的中央委员会委员、中央纪律检查委员会委员和党的各级代表大会代表也应当成为党内质询权人。党内质询作为“中国共产党党内民主监督，是党组织（纪检部门）和全体党员在民主集中原则指导下，在党内政治民主和组织民主基础上，依据党规党纪从党组织内部对党的执行行为、领导行为和党员行为所开展的检查、评价和督促活动。”⑦ 党的中央委员会和中央纪律检查委员会，是党的最高决策机关、执行机关和监督机关，其委员会的决策和执行情况，对党、国家和人民利益的影响更大，理应成为党内质询监督的重点。党的各级代表大会是同级党组织的最高权力机关，也“是同级党组织的最高监督机关，其监督具有权威性、强制性和有效性。”⑧ 党代会代表是广大党员的代表，党代会代表依法行使党内质询权，不仅是党代会代表实现党内监督职能的重要形式，而且是广大党员实现民主监督权利的重要途径。在完善党内质询法规时，应当规定若干名党代会代表联名可以提出质询案；党代会重大决策通过之前，应当召开质询会议，接受党代表质询；党代会会议期间，党代表提出的质询案由党代会主席团负责受理，党代会闭会期间，党代表提出的质询案由专门设立的机构负责受理。针对党内质询客体范围偏窄问题，建议将党内质询客体范围扩大到党的中央委员会、中央纪律检查委员会，党的地方各级委员会委员、纪律检查委员会委员，党的各级代表大会的决议、决定和决议、决定的执行中的问题，以及党的委员会和纪律检查委员会工作报告。党的纪律检查委员会是党的专门监督机构，建议规定党的纪律检查委员会委员不但有权对纪律检查委员会全体会议的决议、决定和决议、决定执行中的问题，以及工作报告提出质询，而且有权对党的委员会全体会议的决议、决定和决议、决定的执行中的问题，以及工作报告提出质询。
3.进一步完善党内质询的保障措施。第一，建立党内质询会议制度。虽然《办法》规定党内质询必须以书面形式提出，但并没有规定应当召开质询会议，况且，从各国议会质询实践情况分析，多数国家都是采取质询会议的形式实施议会质询制度。因此，建议规定党的委员会、纪律检查委员会在重大决策的制定和执行中，党的代表大会会议期间，必要时应当定期或不定期召开质询会议，接受质询。第二，进一步完善党务公开制度。知情是监督的重要前提和条件，不了解情况就无法质询。党务公开制度是党内民主的具体制度，也是保障党内质询制度发挥有效作用的前提和条件，只有实施党务公开，才能使党内质询监督不至于落空。党务公开还是执政党民主程度和开放程度的外在标尺，不公开是要付出公信力、信任度代价的。因此，应当进一步完善党务公开方面的法规制度，创新党务公开形式，除涉及党的秘密不能公开外，凡涉及群众切身利益的重大决策都要向社会公开，接受群众监督和党内监督，以保证党内质询的顺利开展。第三，建立回避制度。党内质询回避制度是指当党内质询内容与质询权人有利害关系时，有利害关系的当事人不能作为质询权人，以免影响质询监督公正性。当受理机关与质询内容有利害关系时，该质询案应当由与质询内容有利害关系的受理机关的上一级受理机关负责受理。第四，建立质询免责制度。为了保障质询权人敢行使质询权，充分发挥党内质询的作用，建议建立党内质询免责制度，即“要探索建立‘言者无罪’的制度，让党的各级领导班子能听到不同的看法，听到尖锐的批评意见，听到真实的情况。”⑨ 在党内提出质询案和在质询会议上的发言，除非质询人不按照规定程序开展质询、故意刁难、无理纠缠、故意违反党和国家法律法规的强制性规定，否则，即使有不当之处，也应当免除党内纪律处分，以切实保障党内质询权。
4.进一步健全党内监督体制。目前，党的各级纪律检委员会是在同级党的委员会的领导下开展工作并对其负责的，所以，很难对同级党的委员会及其领导发挥强有力的监督作用。现阶段应当进一步健全党内监督体制，提升纪律检查委员会的地位，将现有隶属于党的委员会的纪律检查委员会独立出来，建立与同级党的委员会平行、实行垂直领导的纪律检查委员会。纪律检查委员会由党的代表大会选举产生，只接受产生它的党的代表大会和上级纪律检查委员会领导，专门负责党内监督，只对产生它的党的代表大会、上级纪律检查委员会和全体党员负责。同时，应在纪律检查委员会中指定专门机构和人员，负责党内质询案件的相关工作，从而使纪律检查委员会能够进行铁面无私的质询监督，真正发挥党内质询的监督职能。
收稿日期：2010—01—04
注释：
① 唐晓：《英国议会质询在监督英政府对伊战争中的作用》，《外交学院学报》2004年第2期。
② 彭春成：《人大要强化对“一府两院”的监督》，《中州学刊》2006年第4期。
③ 孙晓晖、郭文亮：《定位、离位与到位：党代会监督党内权力的思考》，《中国特色社会主义研究》2009年第4期。
④ 李淑华：《健全党内监督的思考》，《党建研究》2009年第6期。
⑤ 陈建华：《论党内监督体系的科学化》，《江汉论坛》2009年第1期。
⑥ 刘贵田：《十六大以来党内监督的主要特点》，《理论前沿》2007年第4期。
⑦ 王海军：《党内监督机制存在的主要问题及其解决对策》，《长白学刊》2007年第5期。
⑧ 毛政相：《实现党代会的监督职能是提高党内监督质量的关键》，《理论探讨》2007年第1期。
⑨ 黄明哲：《党内和谐关系问题的思考》，《中国社会科学院研究生院学报》2006年第4期。