对财政运行内部控制问题的探讨，本文主要内容关键词为：内部控制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从管理学角度看，财政运行过程中出现偏差和失误是正常现象，要保证财政运行最大程度地实现自己的目标，控制是必不可少的。控制有内与外之分。外部控制主要是通过外在的“压力”促使内部运行纠偏和完善，使运行过程不偏离目标；内部控制则是系统的自动调整和自我完善。外部最终要通过内部起作用，最为有效的控制是内部控制。
一、财政运行内部控制含义的界定
本文要研究的财政运行内部控制，是指财政运行系统内部依据一定阶段的财政目标，采取适当的手段，建立有效的机制，对财政收支活动进行监督与控制，及时纠正偏差与失误或调整相关计划和政策，以最大限度实现财政目标的管理活动。
一般理解的财政内部控制是指财政部门对自身内设机构的控制，从财政收支运行的全过程看，这不完整，不利于从总体上提高财政运行效益，保证财政目标的实现。因此，本文特地将内部控制扩展到整个财政收支运行系统。为了使分析更具有确定性，需要对两个概念的含义作进一步的说明：
财政运行，是指一定时期财政收支的整个过程。它包括财政收支预算编制环节、财政收入征收管理环节，财政支出的拨付管理环节。
财政运行系统，是指财政收入、支出的管理系统。具体地说，指由财政部门、税务部门（国税、地税）、海关部门（关税征管工作）、有财政收入（主要是非税性收入）征管职责的其他部门、国库部门构成的系统。因为从理论上讲，税收（包括关税）和非税性收入的征管属于财政的范畴。从实践上看，把这些部门纳入财政系统作为系统内部的单位来分析研究，有助于维护财政管理的完整性，提高财政管理的效益。
财政运行内部控制具有以下特性：
1.事前、事中性。它是在财政运行过程中的控制，能有效地防范财政资金的损失、浪费，提高财政资金的使用效益。这是与审计控制的根本区别，体现了财政管理的性质。
2.主动性。它是财政运行系统自身主动进行的控制，能有效克服被动控制的消极性，提高控制的效率。
3.预警性。它能通过及时地发现财政运行过程中的失误与偏差，发出预警信息，使财政运行系统能及时调整有关计划与政策，纠正偏差与失误。
二、内部控制的对象和目标
财政活动的内容十分丰富。财政运行系统内部控制不是都把这些内容作为自己控制的对象，而是只对处于财政运行系统内的财政活动内容进行监控。即财政资金在财政运行系统内部运行过程的监控，财政资金在进入财政运行系统之前（如纳税人的纳税）和一经流出财政运行系统（如财政资金的使用），即不属于财政运行内部控制的范围。因此，财政运行内部控制对象是：财政收支预算编制、财政收入征收管理、财政支出预算的执行、政府采购。
财政运行内部控制目标，即是减少财政运行的偏差与失误，确保财政管理工作更加有效地实现财政目标。从内部控制对象分别来考察，可细化为以下目标：
1.对财政收支预算编制的控制目标：财政政策有效执行，收入预算符合国家经济发展状况，支出预算符合国家政治、经济和财政目标；程序规范、审核严格、实事求是；项目指标、定额标准、资金用途合理、科学。
2.对财政收入征管的控制目标：征收及时，入库及时，计算准确，应收尽收，不混级和混库，征收成本最小。
3.对财政支出预算执行的控制目标：拨款严格按计划和规定用途，拨款程序合规、手续齐备，拨款进度合理，资金调度规范，预算调整程序规范。
4.对政府采购的内部控制目标：采购计划科学合理，与预算指标吻合；采购工作采用的标准、方式、程序合规、合法；采购资金安排科学，符合效益原则。
三、内部控制的手段
财政运行系统内部控制的基本手段是部门牵制和内部审计。
1.部门牵制。所谓牵制，即通过对部门之间行使职权的相互制约，使各项工作更符合既定的计划和标准。这里的部门包含着两个层次，一是指财政、税务、海关、国库这样的部门，可称之为大部门；二是指以上大部门的内设机构，可称之为小部门。本文要研究的是大部门之间和财政部门内设机构（小部门）之间的牵制。至于税务、海关、国库（央行）部门内设机构之间的牵制问题，本文暂不作研究。
从财政收支活动来看，税务部门、海关部门和其他收入征管部门的职责是财政收入的征管，拥有征管权力；财政部门和国库部门的主要职责是财政支出的安排、拨付，同时也还具有对部分财政收入组织、管理的职责，权力主要体现在财政支出上。因此，对财政收入征管各部门征管权力的制约和征管效能发挥程度的监督，对财政部门各内设职能机构支出权力的制约和监督，就成为设计牵制机制的关键。从原理上看，对大部门和小部门的牵制机理都是一致的。
2.内部审计。审计是一种较为有效的控制手段，对财政运行系统各部门以及财政部门内设职能机构进行阶段性稽查审计，是评判财政运行效率及偏差、失误的有效方法。内部审计应该是不定期的，并且要随机安排，这样稽查出的信息才真实、有效，同时也可能使其具有威慑力。这种威慑力可促使有关部门自觉加强内部管理，提高运行效率，反过来可减少审计稽查的量，从而降低审计成本。由于内部审计是在事中进行的，并以评判效率和偏差为主要目的（不象外部审计以追究责任为目的），因此，它能积极、主动、及时反映问题，供相关部门及时纠偏或修正计划。
四、内部控制机制
财政运行内部控制可以通过制定一系列相关制度，并充分实施这些制度来建立起完善的运行机制。这些制度可分为以下四个方面：
一是权力制衡制度。根据牵制原理，可设计成：建立财政部门对税务系统（国税、地税）、海关系统和其他财政收入征管系统征管质量的不定期抽查稽核制度；进一步完善财政收入对账工作制度。
二是内部约束制度。建立财政部门内部对财政资金分配的多个内设机构会签审核制度；同时，考虑在财政部门内部设置独立的终审机构，财政资金拨付需该终审机构终审后才能进行。
三是内部预警制度。重点是信息的采集、比较，并分析整理出对财政运行和财政目标的实现有影响的因素，进行定期或非定期报告。信息的采集需构建一个科学、合理的网络体系。在预警制度中，需重点设计税务、海关、国库等部门向财政部门报送相关信息、财政部门内部传递信息和下级部门向上级部门报送信息的程序、办法，财政部门在行使牵制和稽查工作中发现的相关问题的整理报告办法。预警信息的整理报送还应划分为若干层次，实行分层次整理、报告，较低层次的预警信息报相关执行机构处理，较高层次的预警信息则报有关决策部门处理，真正把问题暴露在未造成严重后果的状态。
四是内部纠偏制度。财政运行出现偏差与失误，系统内部一定要及时地纠正、调整。对不同的偏差与失误，系统的相关部门或单位应该采取相应的办法来进行调节，并注意各部门之间的衔接，易于操作，把这些调节措施规范化，纠偏制度就建立起来了。
五、内部控制体系
财政运行系统内部控制体系由三个方面构成：
1.横向控制。即财政运行系统内财政部门对税务、海关、国库和其他财政收入征管部门的监控。以财政收入的保障和确保正确履行征管职责为目的。
2.纵向控制。即系统内上级部门对下级的监控。主要是上级财政对下级财政的监控。此外，上级财政收入征管部门对下级财政收入征管部门，上级国库对下级国库的监控也属此类性质。
3.内向控制。即系统内的部门对内设机构的监控，以确保部门自身阶段目标的实现。本文重点关注的内向控制是财政部门对涉及财政资金分配、拨付的内设机构的监控。
财政运行系统内部控制体系可由下图演示：
六、内部控制的具体实施
财政运行内部控制是涉及多个部门且较为复杂的管理活动，其具体的实施应依照审慎、分步的原则来进行。
首先，应考虑制定《财政运行内部控制法》或《财政运行内部控制条例》。从立法层面上规定财政部门、税务部门、海关部门、国库部门和其他相关部门在财政运行系统内部控制中的地位和职责，明确财政部门在实施财政运行内部控制过程中的主体地位，并赋予相应的稽查处理权。
其二，中央财政和地方各级财政部门设置专门机构来组织实施内部控制。该机构的主要职责是：依据阶段性财政目标，制定和调整对财政运行系统各部门和部门内设机构的控制标准及相关制度；参与财政部门内设职能机构间的内部牵制，承担终审机构的职责；组织实施对财政运行系统的内部审计，就各部门工作情况与标准进行比较，作出评价；组织收集财政运行信息，向各层次提交预警报告。
为了确保上述职责的实施，该机构有必要做如下设计：
1.机构的规格要比一般内设机构高，以确保实施的控制具有权威性。如财政部可设置副部级的二级局来履行如上职责，地方各级财政部门可比照施行。
2.该机构要建立一支专门队伍，具体从事稽查，财政运行偏差、失误信息采集，部门牵制的工作。从当前我国的体制看，中央财政的行动涉及全国各地，范围十分广泛，情况千差万别，为了确保稽查的成效和信息收集的及时、有效，中央财政的这支队伍应该广泛分布全国各地，并直接受控于中央财政，以保证采集信息的可信度。地方财政也可比照这种模式构建。
其三，依照内部控制的有关原理，理顺财政部门同财政运行系统其他部门，财政部门内部各机构之间，上级财政部门同下级财政部门之间的关系。使财政运行内部控制工作逐步在实践中形成制度，真正有效地建立起财政运行的内部控制机制。